국제

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[국제] 공적개발원조(ODA) 관리부재,자료미비,사업중복등 총체적부실
2008.11.04
8,634

-관리부재로 부처 사용내역 규모 파악도 미비-
-집행내역에 대한 불충분한 자료와 무지-
-초청/연수, 교류방문 등 목적에 부합하지 않은 단발성 사업 남발-
-부처별 사업 중복 등 총체적 부실-



공적개발원조(ODA)의 중앙부처 예산 집행에 대한 조사 결과 요약문


1. ODA 국제적인 흐름

국제사회는 각 국가의 GNI 대비 0.7%의 ODA를 권고하고 있다. 하지만 2007년 OECD/DAC(OECD 개발원조위원회) 통계에 따르면 DAC 회원국 평균 ODA는 여전히 0.28%에 그치고 있다. DAC 회원국들의 ODA 형태를 살펴보면 무상원조가 대부분을 차지하고 있으며 또한 원조의 대부분은 조건이 없이 지원하는 언타이드(Un-tied) 원조이다.

2. 한국 ODA의 실태

우리나라는 1991년 1.1억불에 불과하던 원조규모가 2007년에는 6.7억불을 기록하여 절대 규모 면에서 증가 추세를 보이고 있다. 그러나 2007년 한국의 ODA는 GNI대비 0.07%로서 국제기준에 크게 못 미치고 있다. 유∙무상원조의 지원비중은 무상원조가 69%, 유상원조가 31%를 차지하였으며, 90% 이상이 타이드 원조(tied-Aid)이다. 우리 정부는 2010년까지 OECD/DAC 가입과 함께 2012년 0.12%, 2015년 0.25%까지 ODA 증액을 약속하고 있다.

3. 정부 중앙부처 ODA 조사목적

2008년 정부는 올해 공적개발원조(ODA) 예산을 1조 85억 원으로 확정함으로써 처음으로 그 규모가 1조원을 넘어서게 되었다. 하지만 한국의 ODA는 유상원조의 기획재정부(시행기관: 한국수출입은행), 무상원조의 외교통상부(시행기관: KOICA)라는 뚜렷이 정책과 이행체계에서 이원화로 나뉘어져 있어 원조의 일관성과 효율성 문제에 봉착해있다. 이와 함께 약 40여 개의 정부 중앙 부처∙기관과 지자체에서도 각기 다른 목적과 방법으로 ODA 무상원조 사업을 진행하고 있어 원조집행체계의 분산화가 심각하게 우려되고 있다. ODA 예산이 일관성 있는 정책 틀 속에서 효과적이고 효율적으로 사용되는 지를 살펴보기 위해 1차로 중앙부처 및 기관의 ODA 운용 실태를 조사하였다.

4. 조사 대상 및 자료

조사를 위해 주요 시행기관인 KOICA와 한국수출입은행을 제외하고 나머지 원조 시행기관 중 23개의 정부부처를 선정하였으며, 정보공개청구와 DAC통계(매년 기획재정부가 각 부처의 ODA 집행예산을 취합하여 OECD 원조개발위원회(DAC)에 보고하는 ODA통계)를 비롯한 각종 ODA 통계자료, 전화인터뷰, 문헌조사를 지난 7월부터 시작하여 2005년부터 2007년까지의 부처별 ODA 사업에 대한 조사를 진행하였다.

5. 부처별 ODA 집행 규모


<표-6> 기관별ODA 실적(2005 ~ 2007)

(백만 달러, 순지출 기준)


<자료 출처: 기획재정부, 2008>

2006년 ODA 실적을 보면 총 규모는 4억 5천만 불이며 그 중 KOICA의 무상원조가 약 1억9천만 불(약 1,900억), 한국수출입은행의 유상원조가 약 1억1천만 불(약 1,100억)로 그 지출 규모가 가장 크게 나타나 있다. 이 외 중앙 부처, 지자체별 집행액<보고서 전문 <표-6> 기관별 ODA 실적(2005 ~ 2007) 참조요>은 무상원조로 6천5백만 불(약 650억 원)으로 이를 살펴보면, 정보통신부(약 1천만 불/약 100억), 교육인적자원부(약 1천만 불/약 100억), 국방부(8백만 불/약 80억) 순으로 ODA의 양자간 무상원조의 규모가 크다.

6. 부처별 ODA 집행에 대한 문제점

국제개발협력 사업은 개도국 현지의 경제, 사회, 문화 등에 대한 다양한 사전 지식과 경험의 바탕이 있어야 한다. 짧은 시간의 시혜적 목적보다는 장기적이고 포괄적인 발전 계획을 가지고 개도국의 지속 가능한 발전과 주민들의 복지를 위해 치밀하게 접근해야 한다. 이를 위해서는 현지와의 네트워크 구축은 물론이고 지속적으로 사업을 진행하고 모니터링할 인력 마련도 필수적인 요건 중의 하나이다. 조사를 통해 드러난 23개 중앙 부처에 대한 문제점을 살펴보았다.

1) ODA 예산 관리상의 문제점

부처의 고유 업무로 인해 ODA 사업이 부수적 업무로 취급 받는 것과 ODA의 통합적 예산 관리시스템이 부재하였다. 그 결과로 ODA 사업에 대한 결산 자료의 불일치, 관련 자료의 부재 그리고 ODA 사업에 대한 이해부족이 공통적으로 나타났다. 이는 몇 개 부처에서만 ODA 예산을 따로 독립적으로 배정받아 운영하고 있을 뿐, 대다수 부처에서는 부처 소관예산으로 배정받고 차후에 ODA 예산으로 보고할 뿐이어서 독립적으로 ODA 예산을 편성하고 그에 대한 종합적인 계획 아래에서 효과적으로 집행하는 것은 부족할 수밖에 없었다.

ODA 사업 실적보고 자료가 존재하지 않았으며, 있다고 하더라도 DAC 보고를 위해 기재부에서 취합한 결산액과 부처별로 ODA 사업에 대해 파악하고 있는 실적 액과 차이가 존재하였다. 더구나 관계자는 그 집행내역에 대한 불충분한 자료와 무지에 대한 이유를 설명하지 못하였다. 

국가보훈처: 매년 지속사업으로 실시되는 한국 NGO인 KOMSTA 한방의료봉사단 지원 프로그램에 대해 2005년 12만 불(약 1억2천만 원)로 기재부에 결산 보고하였으나 실제 지출된 금액은 6천만 원으로 그 차액에 대한 원인을 설명 못함.
노동부: 노동부에서 실시하는 ODA 사업 보고에는 사업의 포함과 불포함의 오류가 가장 심각하였음. DAC 통계에 보고되지도 않은 ODA 사업이 다수 있었으며 이미 기재부에 보고된 사업에 대해서도 그 집행의 내역을 담당자가 모르고 있었고 근거 자료를 제공하지도 못하였음. ODA 결산에 대한 금액에서도 3년간 확연한 차이를 보였으며 내용은 아래와 같음. 

<표-12> 노동부 ODA 사업 실적 비교에서 차이가 나는 금액 비교표


환차액을 고려하더라도 확연한 차이를 보이고 있으며 이렇게 금액과 그 세부 내역에 상이함에 대한 원인을 노동부 관계자는 이해하지 못하고 있고 적절한 설명을 하지 못하였음. 노동부 내 국제개발협력(ODA 사업)이 주 업무가 아닌 것으로 인해 무관심하며 담당자의 잦은 교체 그리고 그 담당자의 ODA에 대한 지식부족, ODA 사업 범위에 대한 자세한 가이드라인을 제공받지 못한 것으로 설명함.

보건복지부: 2005년도 기재부에 보고된 $2백만 달러의 국제개발협력 사업에 대한 자료가 전혀 없어 제공받지 못함. 2006년도 DAC 통계에 따르면 그 해 개발협력 사업으로 246만 달러(약 24억 원)에 이르렀지만 현재 보건복지부에서 파악될 수 있는 자료에 따르면 총 지출액이 14억으로 파악됨. 금액 차이에 대한 근본 원인을 설명하지 못함.
행정자치부: 2006년 15만 불, 2007년에는 16만 불의 ODA를 지출했다고 자체 결산하였음. 그러나 기재부에 보고한 DAC 통계에 따르면 집행된 적이 없는 2005년 ODA 15만 불을 보고하였음. 그리고 2006년에는 15만 불이 아닌 28만 불을, 2007년에는 16만 불이 아닌 27만 불의 ODA 사업을 보고 하였음. 금액차이에 대한 근본 원인을 요구하였으나 관계자는 설명하지 못함.

부처별 ODA 사업 수행자는 ODA에 대한 기본적인 이해가 부족하였으며 부처 실적 중 ODA 내역을 분류 보고하는 과정에서 어떠한 사전 교육이나 지침서를 제공받지 못하여 자의적으로 ODA 사업에 판단을 하였으며 이는 매 번 기준을 달리하여 그 신뢰성을 의심하게 하였다.

환경부: 2005~2007년 부처의 ODA 실적에 대한 사업 결과보고서 및 2008년 사업계획에 대한 구체적인 자료가 없음. 국제개발협력 사업을 직접 담당하는 관계자와의 전화인터뷰를 통해 스스로 ODA에 대한 이해도 부족한 상황이라 함. 과거 3년간 직접 ODA 통계자료를 정리하고 보고시스템을 통해 보고해왔으나 그때마다 ODA에 대한 이해부족으로 ODA 사업 범위에 대해 일정한 기준을 적용하지도 못했으며, 현재 확정 보고된 환경부의 DAC 통계를 자신도 신뢰할 수 없다고 함. 일관성 있는 ODA 자료가 부처 내에 존재하지 않기 때문에 정보공개청구에 대해 적절한 정보를 제공할 수 없다고 고백함. 
–  관세청: ODA 사업 담당자의 전화인터뷰를 통해 ODA에 대한 지식부족과 DAC 통계 집계에 대한 전반의 과정을 이해부족을 고백.
– 보건복지부: 잦은 ODA 업무 담당자의 교체로 인해 ODA에 대한 충분한 인수인계가 매번 이루어지지 못해 자료와 정보 전달이 부족하다고 함. 또한 담당자의 ODA 사업에 대한 이해와 지식 부족을 고백함. ODA는 물론이고 DAC 통계 작성과 입력에 대한 오류에 대해서는 사전에 어떠한 관련 교육과 지침서를 받지 못했다고 함.
국방부: 국방부의 무상 원조지원 사업은 해외파병부대가 파병지역의 인도적 지원활동 및 지역재건에 집행한 비용으로 함. 2005년도의 경우 총 파병예산은 1,750억 원이었으며 우리 장병 인건비인 1,000억 원을 제외한 750억 원이 통보됨. 하지만 순수한 인도적 지원 및 지역재건에 집행된 민간예산만인 150억 원이 ODA로 통보되었어야 했음. 결론적으로 2005년에는 600 억 원이 ODA로 잘못 보고됨. 2006년부터는 시정 보고 되기 시작함.
노동부: 지난 3년간 실시되어온 ILO 협력 사업에 대해 2005, 2006년에는 다자협력으로 분리되어 OECD/DAC 통계 원칙에 따라 총 지출액의 15%를 ODA로 책정하여 보고하였으나, 2007년에는 같은 성격의 ILO 협력 사업을 갑자기 양자원조로 분류하여 지출액 100%를 ODA로 계산, 보고하였음. 2005~2006년 당시 노동부 국제개발협력에 대한 통계를 보고하는 관계자가 2007년에 교체되어 담당자에 따른 임의적 판단으로 인한 결과로 봄.

정부부처개편으로 인해 ODA 사업 인수인계에 대해서도 혼선이 많았으며 이를 총괄하는 곳에서 조차 한동안 파악하지 못하고 있어 조사의 어려움이 있었다.

해양수산부: 2008년 부서개편을 통해 과거 해양수산부의 개발협력 사업의 업무의 계속 이행이 어느 부처로 인계되었는지 알 수 없었음. 현재 양자원조는 농림수산식품부로, 다자원조는 국토해양부로 이전됨.
행정자치부: 현 행정안전부의 업무 인수인계자가 담당 자료를 제대로 인계 받지 못하여 과거 행정자치부의 2005년도 2006년도 국제개발협력 사업에 대한 정보 및 결산에 대한 보고서도 제공하지 못함.

2) ODA 사업 집행상의 문제점

ODA의 기본 정신과 목표는 개발도상국의 빈곤퇴치와 지속 가능한 발전을 지원하여 세계평화와 인류공영에 이바지하는 것에 있다. 하지만 23개 부처에서 시행되고 있는 ODA 사업은 이러한 정신에 입각하여 이행되고 있다고 보기에는 무리가 있으며, 원조정책을 효율적이고 일관성 있게 추진하지도 못하여 부처별 이행의 타당성조차 의문스럽게 하였다.

① ODA 목적에 부합하지 않은 사업 일관

<표-10> 2006년 23개 부처의 무상원조 사업 분야별 지출액과 비율

부처에서 시행되는 ODA 사업은 대외원조 전반에 대한 정책마련과 이행 과정에서 요구되는 현지 전문성과 인력 확보, 해외 네트워크 활용과 사후 관리까지 담당하기에는 어려움이 많음을 알 수 있었다. 더구나 ODA의 별도 예산이 아닌 부처 자체 예산에서 소규모로 진행되기 때문에 단 년도 사업을 진행하는 경우가 많고 이러한 사업들은 ODA 목적에 부합하기 어려운 사업을 기획하는 것이 많음을 알 수 있었다.

2006년도 23개 부처의 모든 ODA 사업을 그 이행의 성격에 맡게 사업 분야를 크게 8개로 분류하면 전체 예산 중 23.4%를 개발협력관련 프로젝트 사업이 차지하지만 이는 8백만 달러 이상이 사용된 국방부의 이라크 재건사업 한 사례 탓으로 기인한 것이었다. 전쟁 후 지역재건 케이스를 제외하고는 부처별로 전문성과 경험을 고려한 다년도의 규모 있는 개도국 개발 프로젝트가 많이 진행된 것은 아니었다. 또한 집행 건수를 보더라도 다른 사업에 비해 많이 부족한 것을 볼 수 있다.

그 다음으로 초청연수&워크숍, 기술협력, 장학사업, 공무원 교류가 뒤를 이었다.
기술 협력과 초청연수&워크숍 사업은 많은 부분 1주 ~ 2주 내외로 이루어지는 단기 교육프로그램이 절반을 넘고 있었으며 그 기간 동안 참석한 개도국 관계자가 얼마나 많은 새로운 지식을 습득하였으며 귀국 후 어떠한 정책과 이행의 변화가 있었는지에 대한 평가 내용은 없고 단지 매 번의 프로그램에 몇 명의 연수생이 초청되어 어떠한 교육일정을 정해진 시간 내에 무사히 끝내고 돌아갔는지에 대한 기록만 있을 뿐이었다. 전체적으로 ODA의 개도국에 대한 인도주의적 지원보다는 대부분 단기 기술협력 교류, 초청연수 그리고 양측 공무원 교류 등과 같은 사업은 ‘사업 실적 올리기’ 위주의 성격이 강해 보였다
기술협력도 국내 전문가 몇 명을 단기간 파견하여 기술 자문을 해주고 돌아오는 것이 대부분이었으며, 장학 사업의 경우는 거의 부처별로 실시하고 있었으며 부처별로 제각각 실시해야 할 어떠한 이유가 근거도 찾을 수 없었다.

사업의 실효성에 있어서도 단 한 부처에서도 기술협력과 초청연수&워크숍 사업을 통해 개도국의 정책 변화와 영향력에 대한 사후 평가보고서를 조사하여 발표한 곳은 없었으며 다수의 참가자가 매번 번갈아 가며 연수를 이행하고 무사히 돌아간 것을 최고의 성공 요인으로 여기고 있었다. 더구나 이와 같은 연수사업은 KOICA에서도 활발히 진행하고 있다. 또한 부처에서 개도국 개별 부처와 이루어지는 동떨어진 사업인지라 양국의 외교 관계에도 크게 영향을 주지 않아 보인다.

지역별 분포는 아시아와 중동이 64.8% 압도적이었다. 아시아 국가는 거리상으로도 접근하며 문화적으로도 그 배경이 유사하여 함께 사업을 하기에 용이했기 때문이라 짐작된다. 하지만 아프가니스탄, 캄보디아, 방글라데시, 라오스 등과 같은 최빈국에 대한 지원이 소홀한 것은 문제점으로 지적되었다.

국제사회에서도 단기적으로 이루어지는 연수사업에 대한 회의를 여러 번 제기하여 선진국에서는 지양하는 경향이 있는데 반해 우리나라에서는 비교적 쉬운 진행과 ODA 예산의 국내 집행이라는 이점을 들어 해마다 증가하는 추세에 있다. 이는 ODA 목적에도 부합하지 않고, 효율성도 보장받지 못하는 것으로 국민의 세금으로 이루어진 ODA 예산의 낭비밖에 되지 않는다.

② ODA 업무 부처별 중복성 및 전문성 부족 사업

종합적인 계획도 없으며 이를 조율할 수 있는 시스템도 마련되지 않은 상태에서 한국의 무상원조 사업은 부처별 중복성으로 인한 ODA 예산 낭비의 문제점을 안고 있었다. 부처별 이행에 있어 특별한 전문성이 고려되지 못한다거나 여러 부처에서 비슷한 사업을 중복적으로 실시하고 있다면 이는 원조의 효율성을 저해할 뿐만 지속될 필요성도 없다. 경우에 따라서는 부처의 이행에 적합성이 있다고 하더라도 비교우위를 판단하여 적절한 부처에 이관하는 것이 효율적일 수 있다.

<중복 사업>

봉사단 사업: 정보통신부의 IT 봉사단, 과학기술부 개도국 과학기술 지원 사업, 문화관광부 개도국 청년문화 봉사단, 보건복지부 한방의료봉사단, 국가보훈처 한방의료봉사단, KOICA의 해외봉사단 사업 (총 6개 부처 실시)
한국어, 한국학 교육 및 장학제도: 외교통상부 한국어 펠로십, 외교통상부 한국학 프로그램 지원, 교육인적자원부 해외 한국학 지원 사업, KOICA의 한국어 교사 파견 및 한국어 교육 (총 3부처 실시)
사막화 방지 사업: 산림청의 사막화 방지를 위한 다양한 조림사업(대부분 동북아, 중국 몽골), KOICA의 한중 황사공동관측망 구출, 내몽골 사막화 방지시범사업 (총 2개 부처 실시)
– 정보화 교육: 정보통신부 IT 교육, 행정자치부 국제 정보화 교육, 여성부 아시아 사이버교육. 여성부 APEC 여성 IT 교육, 교육과학기술부 APEC 사이버 교육협력사업, APEC e-러닝 연수 프로그램, KOICA의 IT 교육 (총 6개 부처 실시)
중고 PC 보급: 정보통신부 중고 PC 보급, 교육인적자원부 개발도상국 교육정보화 지원(재구성 PC 지원), KOICA 물자지원사업 (총 3개 부처 실시)

③ 부처별 ODA 사업에 대한 종합적 계획 부재

우리나라의 ODA 관리체계는 문제가 많은 이원화된 시스템에서 약 40여 개 다른 부처와 지자체의 ODA 무상원조 프로그램도 가세를 하여 다원화된 체제로 발전되고 있다. 이에 대한 반성으로 일원화된 ODA 정책 시스템을 구축하고자 2006년 국무총리 소속 하에 ‘국제개발협력위원회’를 설치하였지만 전혀 제구실을 못하고 있다.

23개의 개별 중앙부처는 국제개발협력위원회의 중∙장기 계획에 입안하여 개별 원조 사업을 계획하고 진행한 사례를 발견할 수 없었으며 KOICA와 사전, 사후에 대외원조 사업에 협의나 정보교류도 이루어 지지 않았다. 산발적으로 이루어진 사업들에 대해 총체적으로 사업 정보를 수집하고 있지 않아 그 실태를 정확히 파악할 수 없었으며 객관적인 모니터링과 평가는 물론이고 개발 사업에서 중요한 사후 관리 및 영향 평가는 이룰 수 없는 것에 불과했다.

7. 결론-국제개발협력의 제도적 기반 필요

중앙 부처의 산발적 운영을 통한 예산 낭비와 한국 ODA 사업의 효율성 부족의 원인은 아직도 우리나라의 국제개발협력 사업에 대한 기본 이념, 정확한 목표 설정, 그리고 집행에 대한 구체적인 가이드라인이 체계화되지 못함에서 기인한 것으로 본다. 그 해결과제로 ODA 기본법 제정을 촉구하며 이는 대내외적인 원조정책의 목표와 주요 방침을 명확히 하는 법을 제정 하는 것은 한국의 대외원조정책에 대한 일관성 확보는 물론이고, 다른 공여국과 수여국으로부터의 신뢰성도 높일 수 있으며 나아가 국민적 지지를 확보하기에도 유리할 것이다.

17대 국회에서는 여러 개의 법안이 동시에 논의되어 제정을 위한 필요성은 있었지만 법안 발의 실적 올리기에 만족하였지 추진 과정에서 발생한 부처간 이기주의 조율에 적극적인 자세를 취하지도 못하여 모두 폐기되었다.

그 어떠한 이유에서는 법적 제도 마련은 더 이상 늦출 수 없다. 하지만 이러한 법적 제정은 현재까지 보여준 분산적인 원조정책과 시행체계의 통합방안이 포함되지 않고서는 또한 유명무실한 노력밖에 될 수 없을 것이다. 선언적인 수준의 기본법 제정이 아닌 보다 근본적인 개혁의 노력이 더해져야 한다. 우리나라의 대외원조 선진화 및 효율성 강화를 위해 ODA 기본법의 필요성을 절감하며, 기본법에 포함되어야 할 주요 내용을 다음과 같이 제안한다.


1. 한국 ODA의 기본 이념, 목적 등을 개도국의 빈곤감소와 지속 가능한 발전에 기여함으로써 세계평화와 번영을 위한 것임을 구체적으로 밝혀야 한다.

2. 국제개발협력위원회의 기능을 강화하여 ODA 정책의 일관성을 구축해야 한다.

3. 장기적으로 ODA 정책 입안과 집행이 일원화 되는 체제를 위해 단계적인 개선 방안이 제시되어야 한다.

4. ODA 총체적인 예산 배정과 집행, 감시가 가능한 운영제도가 마련되어야 한다.

5. ODA 사업에 대한 독립적인 모니터링 및 평가 시스템을 구축해야 한다.

6. ODA에 대한 국회 보고를 의무화한다.

7. 국민적 참여와 지지 확대 및 전문 인력 양성에 대한 방안을 강구해야 한다.




[문의 : 경실련 국제위원회 02-766-5623]