경제

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[재정] 국가 채무 축소와 재정건전화를 위한 특별법 청원서 재출

Ⅰ. 청원의 취지 및 배경


1) 지난 시기 소위 개발년대로 불리던 정부주도형 경제발전 과정에서는 시장에 대한 정부의 개입이 강화되었기는 했지만 재정적자는 그리 심각한 문제로 대두되지는 않았습니다.  그러나, 1997년 IMF 경제위기를 극복하는 과정에서 재정적자가 급격히 증가하였고, 특히 IMF 구제금융사태가 외환위기에서 초래되었다는 반성으로 인해 부채문제는 더욱 민감한 사안이 되었습니다. 


2) 그러나, 16대 총선거를 앞두고 국가채무의 범위와 규모가 정치적 쟁점으로 부각되는 과정에서 재정건전화라는 중요한 정책적 과제가 희석되어버린 측면이 있었습니다. 그 첫째는 국가채무가 심각하지 않다는 위기불감증으로서, 오히려 주무부서인 기획예산처와 재정경제부가 재정적자와 국가부채의 심각성을 무마시키는 데 앞장섰다는 점을 들 수 있으며, 작년에도 여느 해처럼 추가경정예산이 편성되었다는 점은 이를 뒷받침하는 것이라 할 수 있습니다. 둘째는, 국가채무를 책임지는 조직이 없다는 점을 꼽을 수 있습니다.


3) 16대 원 구성과 더불어 국회 차원에서 재정운용원칙의 수립을 제도적으로 검토할 필요가 제기되었고, 한나라당과 민주당에서 각각 관련 법안을 제출하였습니다.  한나라당에서 발의한 ‘국가채무축소와재정적자감축을위한특별조치법안’에는 그 동안 <경실련>에서 제시해왔던 의견들이 다수 반영되어 있어 정부와 정치권의 재정건전화 의지에 대한 기대감을 가질 수 있었습니다.


4) 그러나, 지난해 말 확정된 2001년 예산안은 재정건전화라는 기조에도 불구하고 예년과 마찬가지로 증액 편성되었고, 이조차도 추가경정예산편성의 여지를 강하게 남기고 있어 재정 적자 감축의 의지를 의심케 되었습니다. 더구나 현재 2차 금융구조조정이 진행되면서 향후 금융시장에 대한 불확실성이 커지고 있고, 공적자금의 소요는 예측불허의 상황입니다. 이밖에도 실업자 대책, 의약분업 지원, 기초생활보장제도 시행에 따른 자금 소요 등 재정증가요인은 늘어나고 있어 국가 재정을 건실하게 할 수 있는 원칙의 법제도화는 어느 때보다 절실합니다.


5) 이에 경실련은 현재 발의되어 있는 한나라당의 「국가채무축소와재정적자감축을위한특별조치법안」과 민주당의 「재정건전화를위한특별조치법안」을 국회에서 조속히 심의하여 법제도화 것을 촉구함과 동시에, 핵심이 빠진 유명무실한 법제정으로 실효성이 상실되지 않도록 하기 위하여 아래와 같이 구체적 대체 입법방향을 마련하여 청원하오니 이 법을 대체 입법하여 주시기 바랍니다.


Ⅱ. 재정건전화 관련 민주당 및 한나라당 발의안에 대한 의견


<경실련>은 작년 7월 5일 「‘재정건전화를위한특별조치법’제정을 위한 토론회」를 갖고 동법과 관련한 의견을 제시한 이후, 한나라당과 민주당에서 발의한 법안에 관해 관련분야 전문가분들과의 내부 간담회를 통해 평가작업을 수행하였습니다.  이 결과에 기초하여 다음과 같이 의견을 제출하고자 합니다.


1. 민주당 「재정건전화를위한특별조치법안(정세균 의원 대표발의)」에 대한 의견


1) 국가에서 정책적으로 관리해야할 우발적 채무 등에 관한 규정이 반드시 필요합니다.


국가채무의 범위 자체를 넓히자는 논의도 있으나, 핵심은 보증채무와 암묵적 연금채무 등 중장기적인 재정운용을 함에 있어서 중요한 고려의 대상이 되는 항목들을 따로 관리하여 향후 국민의 부담으로 돌아오지 않게 하는 데 있습니다.  보증채무는 여건이 악화되면 회수가 힘들어져서 미래에 국가부담으로 돌아올 수 있는 채무입니다.  따라서, 외환위기를 겪었던 대부분의 국가들이 보증채무를 국가채무의 범위에 포함시켜 정책대응을 하기도 했습니다. 현재 우리나라의 정부보증채무 중 회수불가능 채무의 규모에 대한 파악이 무엇보다 시급합니다.  암묵적 채무 또한 정부의 미래 국민에 대한 빚으로서 특히 연금재정위기가 거론되고 있는 상황에서 암묵적 연금채무는 국가 정책결정에 중요한 역할을 하게 될 것입니다.


따라서, 가장 작은 범위로부터 가장 넓은 범위까지 국가채무가 가질 수 있는 다양한 모습을 소개하고 최악의 시나리오와 최선의 시나리오 사이에서 발생할 수 있는 우리 경제의 미래상황을 모두 보여주고 대처방안을 제시해야 할 것입니다.  이런 차원에서 소위 ‘준국가채무’에 대한 규정은 반드시 필요합니다.


2) 재정건전화가 이루어졌다고 판단되는 시점까지 재정증가율을 제한할 수 있는 상한선이 규정되어야 합니다.


재정건전화가 실현될 때까지 재정규모 증가율을 설정하고 그 준수의무를 행정부 및 입법부에 부과해야 합니다.  재정지출의 상한선 설정은 재정건전성의 회복을 위해서 뿐 아니라 1988년 이후 재정지출의 증가추세를 억제하기 위해서도 필요합니다. 향후 공적 연금 등 경직적 사회보장지출이 급증하여 전체 재정규모가 더욱 증가할 가능성이 있으므로 세출규모의 적정화에 관심을 기울여야 합니다.


얼마 전 확정된 2001년 예산안이 재정건전화라는 기조에도 불구하고 긴축재정은커녕 오히려 작년에 비해 5.4% 증가되었으며, 이나마도 추경예산편성의 여지를 남기고 있는 현실을 감안해 볼 때 재정위기에 대한 불감증 또한 위기 수준이라 생각됩니다.  재정수요는 계속 늘어나는데 비해 경제전망은 어두운 현 시점에서 국민들은 감봉 혹은 실업의 위기에서 벗어나지 못하고 있음에도 정부 스스로 허리띠를 졸라매기는커녕 공무원 보수를 올리려 하고 있는 현실은 참으로 개탄스럽습니다.


3) 추가경정예산편성의 제한의 예외규정으로서 헌법과 법률에 명시된 국가비상시기 및 심각한 경제침체만을 두도록 합니다.


민주당 안 제4조에 의하면 추가경정예산을 편성할 수 있는 경우로 들고 있는 대규모 자연재해가 발생한 경우, 심각한 경기침체 등 대내외 여건의 급격한 변화가 발생한 경우, 국민생활의 안정을 위해 재정지출이 시급히 필요한 경우, 법령에 의하여 국가가 지급하여야 하는 지출이 예산성립 후에 발생하거나 증가하는 경우 등은 그 예외의 범위가 넓고 현재도 이러한 원칙에 입각하여 대부분 편성하고 있어 규정을 두는 의미가 거의 없다고 보여집니다.  해석 여하에 따라 얼마든지 추경편성이 가능한 유명무실한 규정이므로, 보다 강화하여야 합니다. 


4) 세계잉여금을 국가채무 상환에 우선 사용하여야 한다는 의무 규정을 강화해야 합니다.


민주당에서 발의한 법안 중 제5조의 세계잉여금 사용제한 규정은 세계잉여금 중 안 제4조 각호의 사유에 의해 편성하는 추가경정예산의 재원을 제외하고 있어 의견 3에서 지적한 바와 같은 문제를 노정하고 있습니다.
세계잉여금은 국가채무 상환에 우선 사용하도록 원칙을 정해야 합니다.


5) 예비비 편성의 상한선이 필요합니다.


현재 매년 예비비는 총예산 대비 약 2%정도로 편성되고 있습니다. 그런데 예비비의 낭비성 지출 내지 특정 정부 부서의 과다 사용 의혹 등이 제기되고 있어 예비비 사용에 관한 국회의 통제가 필요합니다.  예비비 편성의 상한선은 경실련에서 제기한 의견이 반영되어 있는 한나라당 발의안 제10조의 내용과 같이 2%로 하며 이는 예비비 편성의 최소한의 규율이라 할 수 있습니다.


6) 기금운용계획의 변경 사전협의 규정을 보다 확대할 필요가 있습니다.


민주당 안 제7조는 기금운용계획의 변경 시 사전 협의토록 규정하고 있습니다.
기금에 대한 국회의 심의가 이루어지지 않고 있어서 기금운용이 방만해 졌다는 지적이 꾸준히 제기 되고 있었다는 점에서 기금운용을 국회 예결위에서 심의할 수 있는 장치를 이번 특별법에 마련하는 것이 필요합니다.


재 기금운용계획서만 국회에 제출하고 있지만 국회에서 그 계획서에 대한 수정이 이루어지지는 않고 있다는 점에서 운용계획서의 변경을 제출하더라도 마찬가지라 할 수 있습니다.
2000년부터 정부 내 기금운용평가단이 구성되어 기금평가작업이 매년 이루어 질 것이지만 국회차원에서 별도로 기금운용을 심의하는 장치가 마련되어야 하며, 특히 재정적자감축이 필요한 시점에서는 반드시 필요합니다. 


7) 재정정보공개 사항과 시기를 보다 구체적으로 명시해야 합니다.


정보의 투명성을 규정한 안 제12조가 백서발간 위주로 되어 있는데, 이와 함께 어떤 정보를 언제 공표해야 하는지를 구체적으로 명시할 필요가 있습니다.
국가채무의 경우 IMF기준 국가채무, 기금의 부채, 정부투자기관의 부채, 기타 공기업의 부채, 보증채무, 암묵적 채무 등을 포함해야 할 것이고, 이를 적어도 한 달에 한 번 공표하도록 의무화해야 합니다.


8) 부칙 제2항 유효기간은 흑자재정이 3년 이상 지속될 경우 등으로 구체화해야 합니다.


재정균형은 한해만 달성되었다가 다시 적자로 전환될 수 있기 때문에  따라서 흑자재정이 3년 이상 지속될 경우로 변경하는 것을 검토할 필요합니다. 만일, 국가채무를 기준으로 적용시한을 결정한다면 국가채무에 대한 정의를 명확히 하여야 할 것입니다.


2. 한나라당 「국가채무축소와재정적자감축을위한특별조치법안(박종근 의원 대표발의)」에 대한 의견


1)  예산규모 증가율의 상한선을 정하는 기준인 잠재성장율을 국가채무관리위원회에서 결정토록 하며, 최초의 중기재정운용계획상은 잠재성장률을 5%로 하는 규정은 삭제하는 것이 타당합니다.
 
한나라당 제5조의 예산규모 증가율의 상한선 규제는 매우 필요한 규정이나, 재정규모증가율 한도를 잠재성장율 이내로 할 때, 잠재성장율을 결정하는 기구에 대한 규정이 필요하며, 국가채무를 책임 있게 관장하는 기구로서 설치될 국가채무관리위원회(안 제13조)가 담당하는 것이 바람직하다고 생각됩니다.  정부는 국가채무관리위원회에서 결정된 잠재성장율의 범위 내에서 예산규모증가율을 결정하고, 이는 국회에서 다시 심의하게 될 것입니다.
또, 안 제5조제1항 단서 규정은 삭제하는 것이 타당하다고 판단됩니다. 왜냐하면 잠재성장율이 현재 5%수준이지만 하락 할 가능성도 있기 때문입니다.


2) 보조금 등의 관리를 위해 감사원장과 국회의장에 통보할 것으로 규정하고 있는데, 이에 대한 심의절차를 명문화해야 합니다.


한나라당안 제8조 보조금 등 관리 규정은 지방자치단체의 중앙정부지원예산의 집행결과에 대한 감사가 필요하고 나아가 지방재정의 건전화 계획도 점검해야 한다는 점에서 필요하나, 감사원의 경우 지방자치단체의 감사에 활용하고 국회의 경우 상설화된 예결위에서 성과 분석할 수 있게 해야 합니다.


또한, 사업실적보고서와 지방재정건전화 계획서를 지방정부로부터 제출 받은 것을 토대로 예결위에서 심의하여 이를 토대로 지방교부율을 조정할 수 있어야 합니다.
그리고, 동조는 지방재정건전화와 밀접하게 관련된 규정이므로, 지방재정 부분에서 규정토록 하는 것이 보다 적절하다고 생각됩니다.


3) 추경편성금지 예외조항 중에서 대량실업 발생은 삭제하는 것이 바람직합니다.


한나라당안 제9조 중 추가경정예산 편성할 수 있는 경우는 심각한 경기침체로 충분하고 이에 대한 규정을 대통령 등으로 별도 마련하는 것이 좋다고 봅니다.


4) 예산사업 변경의 경우 기획예산처장관과 사전 협의하는 방법으로 제한하는 것이 타당합니다.


한나라당에서 제출한 안 제14조 예산사업 변경 제한규정은 지나치게 경직적이어서 현실적으로 주요 사업수행에 심대한 지장이 초래될 수 있다고 봅니다. 우선 사업 전에 충분한 사전 검토가 선행되는 것이 무엇보다 중요하고, 일단 시작된 사업의 변경의 경우에는 관련 중앙관서의 장이 기획예산처장관과 사전에 협의하는 정도로 하고, 추후 통제하는 방식이 적절하다고 봅니다.


5) 복식부기 의무화 규정은 예산회계기본법에 포함시키는 것이 적절합니다.


한나라당 안 제15조에 의하면 복식부기 의무화를 규정하고 있으나, 이는 이번 특별법에 담기에는 적절하지 않다고 생각됩니다. 이에 대한 찬반양론이 여전히 존재하고 있다는 점에서 보다 심층적인 검토를 거친 뒤 필요시 예산회계기본법에 포함시키는 것이 바람직합니다.


Ⅲ. 청원안의 주요골자


1. 준국가채무의 규정
– 각종 연기금채무, 사회보험채무 등 묵시적 채무, 정부와 지방자치단체의 투자기관ㆍ재투자기관, 재정지원기관 등의 채무, 공기업 부채, 정부 보증채무, 한국은행의 외환차입금, 통화안정증권발행액 등을 준국가채무라 하여 정책적으로 관리


2. 재정증가규모 상한선의 규정.
– 국가채무관리위원회에서 재정증가규모 상한선의 기준으로서 잠재성장율 결정
– 정부는 국가채무관리위원회의 심의를 거쳐 국회의 동의를 받아 예산규모증가율한도와 예산증가총액한도를 설정


3. 추가경정예산편성의 제한
– 헌법과 법률에 정한 비상사태 및 공황 등 심각한 경기침체 발생 시에만 추가경정예산을 편성 가능
– 심각한 경기침체의 경우는 하위 법령에 규정


4. 세계잉여금 국가채무 우선 상환


5. 재정정보 공개의 원칙 명문화
– IMF기준 국가채무, 기금의 부채, 정부투자기관의 부채, 기타 공기업의 부채, 보증채무, 암묵적 채무 등을 포함한 재정정보를 어도 한 달에 한 번 공개할 것으로 의무화
6. 법 적용 시한의 명확한 기준 제시
– 흑자재정이 3년 간 지속되는 시점까지 적용