CCEJ 칼럼

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지방분권, 왜?
현 지방자치의 문제와 지방분권의 올바른 방향
소순창
경실련 지방자치위원장
건국대 행정학과 교수

지방자치란 무엇인가?

 

지방자치는일정한 지리적 경계 내의 지역주민이
그들의 대표로 구성된 지방 정부를 통하여, 지역적 성격을 지닌 문제를 자율적으로 처리하는 통치양식이다. 다시 말해서 자치행정구역 내에서 지역주민의 대표기구인 지방정부를
구성하여 지역문제들을 스스로 해결하는 시스템이다.

여기에서 핵심은지역의 문제를 스스로 해결할
수 있는가에 대한 것이다. 나의 문제를 내가, 우리의 문제를 우리가 스스로 결정할 수 있는 것이 지방자치의 핵심이다. 따라서
나의 문제, 우리의 문제를 다른 사람이 결정하는 것은 지방자치의 본질에서 벗어난 것이다. 우리는 암울했던 과거 권위주의 정부시절에 우리의 문제를 우리가 결정하고자 피를 흘리며 싸웠다. 그래서 이루어 낸 것 중의 하나가 지방자치제도이다. 값진 희생을
통하여 이룩한 것이다. 그런데 우리는 가끔 이러한 값진 희생으로 얻은 것을 가볍게 여기는 경향이 있다. 그냥 주어진 것인양 말이다.

이제는 값지게 얻어낸지방자치를 잘 가꾸고 일궈서 열매를 맺게 해야 한다. 우리의 관심을 통 하여 꽃을 피우고, 결실을 맺어 지방자치로 중앙
정부를 바꿀 수 있다는 생각의 전환이 필요하다. 현재 지방자치가 중앙의 부속물로 전락되어가는 상황은
과거의 값진 희생을 무색하게 한다.

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지방분권이란 무엇인가?

 

지방자치는 지역의 문제를 자율적으로 처리할 수 있어야 한다. 그러기 위해서는 지역문제를 처리할 수 있는 권한인자치권이 제대로 부여되어야 한다. 예를 들면, 지역주민들에게 서비스를 제공하기 위하여 조직을 만들고, 관련 공무원들을
적절하게 배치할 수 있어야 한다(자치조직·인사권). , 이러한 서비스를 제공하기 위하여 지역주민들로부터 필요한 세금을 걷고, 지역의
문제를 처리하기 위하여 재정을 자율적으로 쓸 수 있어야 한다(자치재정권). 마지막으로 이러한 제반 사항들에 관하여 입법화할 수 있어야 한다(자치입법권).

이러한 제반 권한이 지방자치단체에 제대로 주어져 있을 때 지역의 문제를 자율적으로 처리할
수 있다. 이러한 권한은 중앙정부로부터 부여 받는 것(자치권의
전래권설)이 아니라, 원래 지방정부가 가지고 있었던 것(자치권의 고유권설)이다. 적절한
비유일진 모르겠지만 극단적으로 말하면, 우리는 일제 강점기에 우리의 주권을 일본에 빼앗기게 되었다. 원래 우리가 가지고 있는 주권을 일본이 강탈해 간 것이다. 그래서
우리는 빼앗긴 우리의 주권을 가져오기 위해서 독립 운동을 했으며 많은 희생을 감수하면서 우리의 주권을 회복한 광복을 맞이하게 되었다. 그런데 국가가 어지럽고, 사회가 혼란스럽다고 해서 다시 일본에게
우 리의 주권을 반납하자고 주장하는 국민은 없을 것이다.

지방분권도 마찬가지이다. 원래 우리가 가지고
있었던 자치권을 우리의 희생을 통하여 중앙정부로부터 어렵게 얻어냈다. 그런데 지방자치제도가 좀 문제가
있다고 해서, 또 일부 부작용이 있다고 해서 우리가 우리 문제를 결정하기 포기 하고 중앙정부에 지역주권
반납하는 어리석음을 범해서는 안 될 일이다. 그렇다고 해서 중앙정부와 지방정부의 관계를 대립적인 관계로
설정하자는 것은 아니다. 지방정부는 제대로 된 자치권을 통하여 지역의 문제를 풀어가고, 중앙 정부는 국가적 차원의 문제를 해결해가면 된다. 그래서 서로가
상생하는 차원의 모델을 구축하는 방향으로 가야 한다는 것이다.

오늘날 국가의 산적한 문제들은 중앙정부가 홀로 해결하기 어려운 과제들이다. 교육문제, 복지문제, 일자리
창출문제, 지역경제 활성화 등 대부분의 문제들이 지역에서 풀어야 하는 숙제이다. 국가는 이러한 문제들을 어떻게 지방자치 시스템으로 풀어갈 수 있는지 고민하고 이를 통해 국가의 미래 비전을
제시할 수 있어야 한다.

 

지방분권의 방향

 

 오늘날 우리의 현안 과제를 어떻게 풀어 나가야 하는가? 중앙정부는
나눠 먹기식의 자원배분을 하고 있다. 우는 놈 밥 한술 더 주기,
있는 정치가의 지 역에형님예산 배분하기, 부처별 확대예산 배정받아 문어발식 획일적인 지방 사업 추진, 특별보조금의
선심예산 배분 등. 모든 것들이 지방정부가 장기적인 비전을 갖고 종합행정을 수행하지 못하도록 하는 잘못된
예산 관행이다. 지방자치의 본질을 왜곡하고 있는 것이다. 지방정부가
지역에서 스스로 필요로 하는 사업이나 정책을 수행하는 것이 아니라, 중앙정부에서 획일적으로 나눠주는
방식의 사업이나 정책을 추진하고 있다. 지역에서는 별로 중요하지도 않고, 심지어는 예산낭비에 가까운 사업인데도 중앙 부처가 보조금의 형식으로 내려주니까 울며 겨자먹기로 중앙정부의 입맛에
맞게 사업을 수행하고 있는 경우도 적지 않다.


<표1> 사회복지 지방이양사업 재원현황

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 이는
복지문제 한 가지만 살펴봐도 알 수 있다. ‘저출산·고령화
인한 여러 가지 사회적 문제는 재앙으로까지 표현되고 있다. 국가재정은 부족하고, 복지 인프라는 제대로 구축되어 있지 않으며, 고령화로 인한 복지수요는
증가하고 있다. 한편, 아이를 낳지 않으니 경제활동인구는
점자 줄어드는 형국이다. 그런데 복지서비스 제공은 지방정부의 힘을 빌리지 않으면 불가능하다. 복지서비스를 제공하기 위한 지방정부의 재정, 인력, 그리고
설비는 형편없는 상황이기 때문이다. 뿐만 아니라 서비스를 제공하는 조직도 이원화되어 있어 지방자치단체의
역할이 애매모호하다.

예를 들어노인장기요양 서비스를 보면 보건복지부 가 건보공단과 지방의 복지
기관을 통하여 해당 지역주민들에게 서비스를 제공하고 있다. 여기서 지방자치 단체의 역할은 매우 애매모호하다. 지역의 문제이긴 하지만 자치단체의 역할은 별로 없다. 그러나 복지기관을
지정하고 취소하며 관리하는 일을 지방자치단체가 맡고 있다. 또 해당 서비스의 질이 낮으면 해당 지역주민들은
자치단체장을 원망한다. 아무 권한도 없는데도 말이다.

 영유아보육서비스도 비슷한 문제에 처해 있다. 보건복지부가 자치단체에 게 보조금을
주면서 일정 비율의 대응자금(matching fund)을 요구한다. 재정
자립도가 열악한 상황에서도 어쩔 수 없이 신청해서 확보해야 한다. 그것이라도 없으면 지역주민들의 원성을
배겨낼 수 없다. 다른 사업에 써야 할 예산을 대응 자금으로 투입하면서 중앙정부가 요구하는 사업에 돈을
쓸 수밖에 없다.


<표 2> 연도별 국고보조금 및 지방비부담 변화(당초예산 기준)

(단위 : 조원)

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 지방자치는지역의 문제를 스스로 해결할 수 있어야 한다. 현재 중앙부처가 수행하고 있는 복지서비스 사업들을
과감하게 지방정부 스스로 이행할 수 있도록 재정, 권한, 그리고
인력을 과감하게 지방정부에게 이양해야 한다. 뿐만 아니라 교육, 지역경제
활성화, 일자리 창출 등의 문제도 지방자치단체가스스로
해결할 수 있도록시스템의 보완이 절실히 요구되고 있다.
이상 중앙정부만 바라보고 우리 지역의 문제를 그들에게 맡겨서는 안된다.

우리 지역의 복지, 교육, 지역경제 활성화, 일자리
창출 등의 문제를 우리가 해결할 수 있도록복지기능 일괄 이양법’,
교육기능 일괄 이양법’, 그리고지역 경제
활성화 일괄 이양법이라도 제정하여야 한다. 각각의 지방정부가
지역복지 공동체 건설, 지역교육공동체 건설, 그리고 지역경제
공동체 건설을 통하여 개성 있는 종합행정시스템을 구축해야 한다.