경제

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▶ 조사 취지


경제불황이 깊어지는 요즘, 중소기업이나 중소자영업자, 서민과 같은 경제적 취약계층은 제도 금융권의 금융서비스에서 철저하게 배제되어 사금융인 대부업체나 사채 이용의 증가가 예상됨. 이에 경실련은 경제적 어려움에 처한 서민들이 살인적 이자나 불법채권추심행위 등으로 더 큰 곤경에 빠지지 않도록 당국이 철저하게 대부업체 관리감독 업무를 수행하고 있는지 그 실태를 파악하여 문제시 되는 부분에 대한 시정과 관련 법률과 제도의 개선을 요구하고자 조사 진행.



▶ 조사 과정


「대부업의 등록 및 금융이용자보호에 관한 법률」에 근거하여 대부업체의 등록과 수시로 영업실태를 관리감독 해야 하는 16개 시도지사에게 최근 3년간(2005.08.01 ∼ 2008.07.31)의 대부업 관련 업무에 대한 정보공개를 청구하였고, 대부업 관련 업무를 광역지자체에서 직접 수행하고 있는 6개 지역과 기초지자체에서 수행하고 있는 10개 지역의 정보공개 자료를 분석.


▶ 대부업 제도 현황


1) 대부업체 이용 현황


경제 불황이 깊어지면서 대부업체 이용자 수와 대부액이 더욱 증가하고 있는 것으로 확인. 제주특별자치도가 11월 27일 도내 대부업체 이용실태에 대한 발표 자료에 따르면, 지난 3월 말보다 대부업체 이용자는 8.1%(760명), 1인당 평균 대부액은 6.3%(18만원) 각각 증가하였다고 함.


2) 현행 대부업체 관리감독 체계


현행 관련 법률에 따르면 대부업체의 관리감독 주체는 행정기관인 각 시·도 자치단체장이며, 정부의 금융위원회 등 금융당국이 대부업 관련 주요 정책의 수립·추진을 담당하고 있음. 그 외에 검찰이나 경찰 등 사법기관이 불법채권추심이나 이자율 제한을 위반한 경우 등에 대하여 벌금이나 징역형의 처분을 취할 수 있음.



▶ 조사를 통해 드러난 정부, 지자체 관리 감독의 문제
 
1) 정부, 지자체의 대부업체에 대한 총체적인 관리감독 부실
 
(1) 금융위원회의 대부업 실태파악 부재


□ 등록 대부업체의 절반 정도인 53%의 데이터를 기초로 정책수립
정부는 지난 4월 ‘제 3차 전국대부업체 실태조사’를 실시하여 전체 17,721개의 등록대부업체를 대상으로 서면조사를 실시. 그러나 실태조사 문서를 작성하여 회신한 대부업체는 9,641개로 전체 업체의 53% 밖에 되지 못하고, 미조사업체 수는 47%인 8,260개에 이름. 즉 행정기관이나 금융당국이 그 실태를 파악하고 있는 수는 등록 대부업체의 절반정도에 머무르고 있는 것임.


□ 대부업체를 일선에서 관리감독하고 있는 지자체에 대한 실태파악 부재
금융위원회가 지난 6월 4일 발표한 자료에 따르면 지자체가 대부업 전담인력을 26명까지 확보하였다고 하였으나, 확인결과 대부업 관리감독 업무만을 전담하는 부서와 인력을 확보하고 있는 자치단체는 서울시가 유일하였으며, 대부분 다른 업무와 같이 담당하고 있었으며, 광역단체에 담당부서나 인원이 존재하지 않는 경우(충북도, 충남도, 전북도)도 존재하여 금융당국의 실태파악에 문제가 있었음.


□ 시·도 광역지자체 산하의 대부업 관계기관협의회 운영에 대한 점검 부실
대부업 관련업무의 효율적 수행과 위법행위의 효과적 예방 및 단속을 위해 광역지자체별로 시도, 지방경찰, 국세청 등 유관기관이 참여하는 대부업관계기관협의회(이하 시도협의회)를 두도록 하고 있음(「대부업정책협의회 등의 구성 및 운영에 관한 규정」제6조).
금융위원회는 지난 6월 30일 발표한 자료에서 16개 시·도 중 12개 시도에 시도협의회가 구성되어 있다고 밝히고 있으나, 단지 구성만 되었을 뿐 전남도의 경우 올해 한 번도 회의를 개최한 적이 없고, 강원도·경기도·경남도·울산시·대구시의 경우 올해 1회의 회의만 개최하는 등 협의회의 목적과는 달리 형식적으로 존재만 하고 있었음. 금융위 등 당국은 광역 지자체에 시도협의회의 운영 실상조차 제대로 파악하지 못하고 있는 것으로 보임.


⑵ 지자체의 인력부족과 업무소홀로 인한 관리감독 부재


대부업체는 「대부업의 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률」과 그 시행령에 따라 16개 시·도지사가 관리감독을 하도록 되어 있으나, 담당인력 부족과 업무소홀로 실질적인 관리감독이나 위법행위의 단속 및 예방이 진행되지 않고 있었다. 또한 대부분 기초지자체로 권한을 위임하면서도 광역지자체의 역할이 전무하여 감독이나 분쟁조정이 등이 유명부실 한 것으로 드러났다.
     
□ 부족한 인력에 따른 관리감독 소홀


<표>지자체별 등록대부업체 및 담당자 수



 


– 대부업 관련 업무의 담당자 수가 적거나 중복업무 중 하나로 담당하고 있음.
2008년 7월 현재 전국에 등록된 18,001개 대부업체를 관리감독하고 있는 전국 지자체 담당자는 총 161명이었으며, 평균적으로 담당자 1인이 112개의 업체를 담당하고 있으나 대부분 다른 업무와 중복으로 담당하고 있음. 


• 대부업 관련 업무를 광역지자체에서 담당하는 지역
서울시, 부산시, 대전시, 울산시, 강원도, 경상북도 등 총 6개 지역은 직접 대부업 관련 업무를 수행하고 있으며, 이들 지역은 평균적으로 624개의 업체를 담당자 1인이 담당하고 있는 것으로 확인됨.
-특히 서울의 경우에는 총 7인의 전담인력이 6,196개의 대부업체를 관리하고 있어 직원 1인당 885개 업체를 담당하고 있었고, 부산시(2명이 1,342개 업체 담당하여 1인당 671개 업체 담당)와 대전시(2명이 515개 업체 담당, 1인당 258개 업체 담당), 경상북도(2명이 509개 업체 담당, 1인당 255개 업체 담당)의 경우 이마저도 다른 지역경제 업무와 중복하여 대부업 관련 업무를 수행하고 있었으며, 울산시(1명이 366개 업체 담당)와 강원도(1명이 431개 업체 담당)의 경우 여성 담당자 1인이 관할 지역 내 대부업 관련 업무를 수행하고 있었음. 


• 대부업 관련 업무를 기초지자체에서 담당하는 지역
대부업 관련 업무가 기초지자체로 위임된 10개 지역의 경우 담당자 1인당 평균 59개 업체를 담당하여 위임하지 않은 지역에 비해 훨씬 업무 부담이 경감되는 것처럼 보이나 전담인력 없이 여러 중복업무 중 하나로 수행하고 있기 때문에 관리 업체수가 적다하더라도 관리감독이 실질적으로 이루어지고 있다고 하기 어려운 상황.
-전남도의 완주군(등록업체 9개)과 임실군(등록업체 1개)의 경우 등록업체가 존재하고 있음에도 담당인력이 배정조차 되지 않고 있었음.
-기초지자체로 대부업 관련 업무를 위임하였다고 하여, 경기도, 충북도, 충남도, 전북도, 전남도는 광역지자체에서 대부업 관련 업무의 총괄이나 현행 대부업법에 따른 업무수행을 위한 현황파악 조차도 수행하고 있지 않았음. 현행 대부업법 상 관리감독 권한은 시도지사에게 귀속되므로 광역지자체도 기초지자체의 대부업체 관리감독을 총괄·지원하거나 금감원장이나 타 시도지사에게 검사 등의 요청업무를 수행하여야 하지만, 광역지자체가 사실상 이 업무를 포기하고 있었음.


□ 등록대부업체에 대한 지자체 자체검사 부재
금융위원회가 행정안전부의 협조를 받아 시행했던 전국 대부업체 실태조사(2008.11월 현재까지 총 4회 실시하였음.)를 제외하고, 현행 대부업법(「대부업의 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률」제 12조①)에 따라 최근 3년간(2005.08.01∼2008.07.31) 대부업체 관리감독의 주체인 지자체가 관할구역 내 등록대부업체를 자체적으로 검사한 횟수를 살펴보았더니, 전체 145개 지자체(대부업체 관리감독을 담당하고 있는 6개 광역지자체와 139개 기초지자체) 중 서울시를 포함하여 75%에 해당하는 109개 지역이 최근 3년간 한 번도 자체검사를 한 적이 없는 것으로 파악됨.


• 대부업 관련 업무를 광역지자체에서 담당하는 지역
전국 등록대부업체의 34%에 해당하는 서울시나 경상북도의 경우에 자체 검사를 시행한 적이 한 번도 없었으나, 울산시의 경우 담당인력이 1인임에도 불구하고 자체적으로 서면 전수조사와 부분적인 현장점검을 실시한 것으로 조사되어 담당인력의 부족이 관리감독의 유일한 문제점은 아닌 것으로 보임.


• 대부업 관련 업무를 기초지자체에서 담당하는 지역
대부업 관련 업무가 기초지자체로 위임된 10개 광역지자체의 경우 대구시, 전남, 전북(무주군 제외)의 경우에는 한 번도 자체적으로 검사를 시행한 적이 없으며, 인천시의 경우 지난 2005년 12월에 시에서 주도적으로 점검한 것이 유일함.
-이에 반하여 경상남도의 경우 광역지자체가 기초지자체에 관할 지역 내 등록대부업체를 격월로 점검토록 지시하여 등록업체가 존재하지 않는 2개 군(산청군, 합천군)을 제외한 전 기초지자체가 자체적으로 점검을 시행하고 있었음.


□ 대부업 관리감독 권한을 시도가 기초지자체에 위임한데 따른 2이상 시도에 등록한 대부업자의 검사 부재 
현행 대부업법에 따르면, 대부업체의 등록이나 검사 및 관리감독의 권한은 시도지사에게 있으나 이번 조사에서 대부업체 관리감독 업무를 기초지자체에서 수행하는 지역이 대구나 인천을 포함하여 10개 지역에 이르는 것으로 확인되었으며, 위임하지 않은 6개 지역 중에서도 위임을 준비 중이거나 계획하고 있음.
따라서 △ 2이상 시도 등록업체의 타 시도지사에 검사요청의 사례가 전무하고, △금융감독원장에게 검사를 요청한 사례도 10개 시도지역의 경우에 한 건도 존재하지 않았음.


□ 한 번도 개최된 적이 없는 분쟁조정위원회
현행 대부업법에 대부업자와 거래자 간의 분쟁을 조정하기 위해서 분쟁조정위원회를 구성하도록 하고 있음(대부업법 제18조 및 동법 시행령 제11조). 그러나 16개 시도 중 대구, 광주, 경기, 충북, 충남, 전북, 경북, 경남, 제주 등 9개 지역은 아예 구성조차 되어 있지 않았다. 나머지 지역의 경우에도 구성은 되어있으나 모든 지역에서 분쟁조정은 단 한 번도 존재하지 않았음. 결과적으로 대부업법상 규정되어 있는 대부업자와 거래자간의 분쟁에 대해 감독기관의 역할은 사실상 존재하지 않음이 드러났음.   


□ 무등록대부업체에 대한 실태 파악 전무
정부의 2007년 4월 대부업 실태조사 결과자료에 따르면, 대부업체 이용자 중 32%만이 등록업체를 이용하고 68%의 이용자는 무등록대부업체나 등록여부 조차 모른 채로 이용하고 있다고 함. 즉 지자체나 금융당국이 파악조차 하지 못하고 있는 불법·무등록업체가 68%에 달하고 있으나 정부나 지자체 등 어떤 감독기관도 이들 비등록 업체의 실태파악에 나서지 않고 있었음.


□ 업무 담당자의 인식 및 전문성 부족
사실상 대부업 관련 업무가 기피업무로 △담당자가 자주 교체되어 업무에 대한 이해도가 낮았으며, 특히 기초지자체에서 대부업체를 관리·감독하는 경우에는 그 정도가 더욱 심각하여 중복업무(3∼4개 업무 중 하나) 중 하나로 업무를 담당하면서 △관련 법률에 따라 수행해야 할 관리감독 업무를 파악하고 있지 못하거나, △여성 1인의 담당자가 등록업무만을 수행하고 있었음. 이렇게 담당자가 관련 업무에 대한 인식과 전문성이 부족하여 효과적인 대부업체의 관리감독을 기대하는 것은 불가능해 보였음. 


2) 제도적 허점에 따른 부실대부업체의 양산과 감독의 어려움 


(1) 대부업자 등록에 대한 규제가 미약한데서 발생하는 문제


□ 대부업자 및 종사자에 대한 자격요건이 전무하여 폭력단체의 대부업 등록문제
담당 공무원들이 대부업체 점검이나 검사를 나가서 폭력단체나 그 구성원들이 등록한 대부업체로부터 위협과 폭력행사의 두려움을 느끼는 경우도 상당한 것으로 확인되었음. 부산시나 대전시, 경북도, 특히 대부업 관련 업무를 기초지자체 위임하고 있는 광주시, 경기도, 충남도, 충북도의 기초지자체 담당 공무원들이 이를 증언하였음. 일본의 경우 대부업 등록에 폭력단체 등인 경우 등록거부를 할 수 있도록 하고 있으나 우리나라의 경우에는 이러한 규정이 존재하지 않고 있음.


□ 임시거주지와 대포폰으로도 대부업자 등록 허용
현행 대부업법이나 시행령에 대부업체로 등록하기 위해 작성하는 신청서의 내용에 대하여 사실관계를 확인할 수 있는 규정이 없음. 따라서 거주지도 일정하지 않은 채 임시 거주지의 주소와 대포폰을 이용하더라도 대부업체로 등록할 수 있음. 예를 들어 강원도의 경우 강원랜드 근처 모텔에 거주하며 대부업을 등록하는 경우도 종종 발생하여 검사를 위해 현장점검을 나가도 대부업자나 종사자와 만나기조차 불가능 하는 등 관리감독에 애를 먹고 있었음. 또 소재지 확인불가로 등록이 취소되는 업체가 최근 3년간 2,595개에 이르고 있는 것은 이처럼 대부업체 등록이 사실 확인조차 없이 이루어지고 있어서 등록대부업체임에도 불구하고 행정적인 관리 감독의 사각지대로 방치될 수 있음을 알 수 있음.
 
□ 과태료 처분에 대한 미납률이 92%에 달함
대부업체의 불법행위에 대한 벌칙이 영업정지·등록취소나 과태료 부과가 규제수단으로 존재하고 있음. 그러나 과태료 미납에 따른 압류절차 과정을 수행하면서 대부업자의 재산내역을 파악할 길이 없어 과태료 미납율이 92%에 달해 현행 관련법률 하에서 과태표 부과로 대부업체의 불법행위를 제재하는 것은 역부족이었음. 이에 반하여 일본의 대금업법에는 재산적 기반을 갖지 않은 업체의 경우에는 등록을 거부할 수 있도록 되어있음.


(2) 대부업자 등록제한이 너무 포괄적인데서 나타나는 문제


현행 대부업 법은 등록제한을 포괄적으로 규정하여 미성년자, 금치산자, 한정치산자, 실형선고 후 5년이 경과되지 않은 자, 집행유예나 선고유예기간 중에 있는 자, 벌금형의 선고를 받고 2년이 경과되지 않은 자를 제외하고는 누구나 대부업자로 등록할 수 있게 되어있음(대부업법 제4조). 실질적으로 미성년자를 제외한 대부분의 성인이나 단체에게 대부업 등록을 허용. 그런데 충북 영동군의 5개 등록대부업체 중 4개 업체 대표자가 20대(최소 만 22세)로 이처럼 다른 지역에서도 20대 초반의 대부업자가 눈에 띄게 증가하고 있음. 그러나 이들 중 상당수가 사회경험이 적고 미숙한 탓에 대출금 전액을 손실하여 오히려 신용불량자로 전락하고 있었음. 이는 현재의 포괄적 등록제한 규정의 문제점을 단적으로 드러낸 것이라 할 수 있음.


▶ 감독 및 제도 개선방안


(1) 관리감독의 강화


□ 최종 관리감독 기관인 기초 지자체의 적정한 감독 인력배치
최종 관리·감독기관의 담당자 수를 현실적인 수준으로 증가시켜야 함.
□ 광역 시·도의 전담인력 배치 및 총괄·지원업무 수행
기초단체로 권한을 위임하더라도 광역지자체에 대부업 관련 업무 전담자를 두어 기초단체의 관리·감독 실태를 일상적으로 파악하고, 시도 관계기관협의회를 통하여 유관기관과 긴밀한 협조체제를 유지하면서 업무를 지원하여야 함.
□ 광역 시·도 내 등록대부업체를 이용자가 쉽게 파악할 수 있도록 공개
이용자가 시도 홈페이지에서 등록대부업체 현황을 쉽게 확인할 수 있도록 배치하여야 함(현재 경기도의 경우 도청 홈페이지에 2008년 2월자로 게시한 흔적은 있지만 파일이 열리지 않아 확인할 수가 없으며, 전남도는 등록대부업체 현황을 확인할 수 없어 담당자에게 문의한 결과 홈페이지 개편작업이 끝나는 대로 게시하겠다고 답변하였고, 부산시의 경우 등록대부업체 확인하기 위해 담당자에게 문의해야 할 만큼 찾기가 어려웠음).


(2) 정부 금융위 등 금융 정책당국의 지원강화


□ 금융위의 지자체의 시도협의회 직접 지원
대부업 관계기관간의 긴밀한 협조체제를 통한 관리·감독의 효과를 높이기 위해서 정부의 금융위원회가 △각 지역의 대부업관계기관협의회 운영여부를 확인하고, △협의회를 통해 각 지자체 간에 대부업 관련 정보와 관리감독 사례를 공유할 수 있는 제도적 기반을 마련하고, △금융당국이 각 지자체의 협의회에 참석하여 대부업과 관련한 내용을 교육하거나 정보를 전달하는 등의 직접 지원을 통해 각 지자체 담당자의 전문성 향상에도 충분한 지원을 해야 함.
□ 지자체 담당자 교육 증대
순환근무에 따라 담당자의 잦은 교체로 업무에 대한 이해수준이 낮은 것으로 확인. 따라서 담당자의 교체 시 이를 금융당국으로 알리도록 하고, 필요한 내용을 빠른 시간에 숙지할 수 있도록 전폭적인 지원을 하여야 함.
□ 대부업체 이용자에 대한 적극적 홍보
대부업체 이용자들이 대부업체의 등록여부에 대한 인식이 낮은 것은 이와 관련한 홍보가 미약하기 때문. 따라서 대부업체 이용자 중 무등록·불법 대부업체 이용자는 불법추심행위나 고금리 등의 위험에 노출될 여지가 크다는 것을 적극적으로 알리고, 정부에서 수시로 점검하고 있는 등록대부업체를 이용할 것을 권장하여야 함. 이 외에도 시도 내에 대부업체 피해신고센터를 운영하고, 대부계약 시 대부업자가 이용자에게 대부업 피해신고센터 연락처를 의무적으로 고지토록 해야 함.


(3) 관련법률 개정을 통한 등록규제 강화


△대부업 등록의 난립을 막고, △행정기관이 효율적인 관리·감독이 가능하고, △위법 행위에 따른 처벌규정이 효과를 발휘하기 위하여 대부업 진입자격 조건을 강화하여야 함.


□ 자본금 납부 및 순자산규모 확인
대부업자 등록 시 영위하고자 하는 대부규모에 따라 일정액의 자본금을 납부하게 하거나 순자산규모를 확인할 수 있도록 등록자나 출자자 명의의 서류를 제출하도록 하여 과태료 부과가 실질적인 처벌규정으로 작용할 수 있도록 유도.


□ 등록신청 시 거주지나 소재지 확인을 강제함
대부업체 등록신청 시 신청서에 기재하는 주소지나 연락처를 확인할 수 있도록 관련 서류(등기부등본이나 임대차계약서 등)를 첨부토록 하거나 변동시 반드시 신고토록 하는 등의 조치로 현실적이고 실질적인 행정적 관리·감독이 가능하도록 관련 법률을 개정.


□ 폭력단체나 폭력단원의 진입 금지
대부업 이용자가 과도하거나 폭력적인 채권추심 상황에 처하지 않도록 폭력단체나 폭력단원의 경우 대부업 등록을 거부할 수 있는 규정을 신설하고, 폭력단원을 고용하거나 업무의 보조 역할도 금지하도록 해야 함.(일본의 「대금업의 규제 등에 관한 법률」제11조, 제13조, 제21조)


□ 분쟁조정위원회의 역할 재정립
왜 한 번도 개최되지 않았는지에 대한 실태파악과 대부업 이용자가 부당한 계약이나 과도한 추심행위로 위기상황에 봉착하였을 때 효과적으로 구제받을 수 있도록 분쟁조정위원회의 운영방식을 모색해야 함.


(4) 기타 – 대부업계 내의 자구노력


등록 대부업체가 사회적 신뢰를 높이고, 대부업에 대한 시민의 인식을 전환시키기 위해서 무엇보다 역점을 두어야 할 것은 대부업 이용자들의 피해와 불만을 최소화해야 함.
이를 위해 1)현재 4개 지역(서울 중부, 서울 남부, 인천, 경기)에만 설치되어 있는 지역본부를 서울 5개 지역을 포함한 전국 20개 지역에 모두 설치하고, 2)관리감독 기관과 긴밀한 협조 하에 지역 내 대부업체 건전영업 지도나 감독당국 업무 지원하며(지자체, 경찰서), 3)대부이용자 보호활동(대부업 피해신고센터 운영 및 채무조정사업 수행)을 체계적으로 추진하는 등 자구노력에 집중해야 할 것임.


[문의]정책실 ☎743-9732


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