정치

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[지방자치] 말뿐인 공천혁명, 사전 낙점 등 문제점 투성이

1. 취지

제4기 지방자치단체장 중 비리혐의로 기소된 자는 94명으로 전체 230곳 중 41%의 단체장이 감옥에 갔거나 갈 채비를 하고 있음. 사법처리대상자가 이전에 비해 늘어난 가장 큰 요인은 ‘돈 공천’과 ‘돈 선거’때문이고, 무엇보다 지역출신 국회의원들에게 공천명목으로 바치는 불법정치헌금에 막대한 돈이 필요하고, 당선된 이후에는 공천을 받느라 들인 밑천을 뽑기 위해서 부정을 저지르는 악순환 때문임은 공지의 사실임. 현재 한나라당, 민주당 등 각 정당은 이번 6.2지방선거후보자들의 공천과 관련, 배심원제도 등 새로운 제도도입을 하면서 공천혁명을 통해 과거의 공천 잘못된 폐습을 극복하겠다고 주장하고 있음.

이에 경실련은 현재 진행 중인 한나라당, 민주당의 주요정당의 6.2지방선거 공천시스템과 운용실태를 정당의 공천 관련 당헌당규, 언론보도를 조사를 통해 이번 6.2지방선거 주요정당의 공천이 과연 과거의 잘못을 극복하고 새로운 공천혁명을 이끌고 있는지, 아니면 주장과 달리 과거의 폐습을 되풀이 하고 있는지 조사의 필요성을 갖게 되었음.

2. 한나라당, 민주당 6.2지방선거 공천제도 


3. 한나라당, 민주당 6.2 지방선거 공천제도 평가 및 실태

(1) 한나라당

① 공천제도 평가

○ 당헌당규에 규정된 공천제도에 명시적으로 공심위는 공천심사 전 과정을 해당 당협위원장(국회의원)과 ‘협의’토록 규정하고 있음. 후보자자격심사와 △공심위 결정 △후보자추천위 △경선(여론조사 포함) △당협 운영위 결정 등 후보추천 방식을 반드시 당협위원장, 즉 국회의원과 반드시 협의하여 결정할 수밖에 없기 때문에 지역 국회의원이 자기 사람을 낙점한 상태에서 결정이 이뤄지는 구조임.
이로 인해 특히 기초자치단체장, 광역기초의원 지방선거후보자를 심사하는 시도당 공심위는 사실상 지역 국회의원 의도에 따라 모든 것이 결정되는 구조임.
– 공심위는 허울에 불과하고 공천 모든 과정에 당협위원장(국회의원) 등의 개입을 허용하여 당협위원장(국회의원) 개인의 私薦을 公薦으로 바꾸어 주는 통로 역할을 하고 있음.

○ 한나라당의 공천결정방식이 면접, 여론조사, 당협위원장과의 협의를 통한 공심위 자체결정, 국민참여선거인단 경선, 여론조사 경선, 후보자 추천위 결정방식 등으로 다양하고 여기에 공심위와 당협위원장(국회의원)의 의도가 개입되어 후보 결정방식이 결정되기 때문에 결정방식 결정 그 자체가 공심위, 당협(국회의원), 후보자간 갈등의 원인이 되기도 하고, 공정성 논란에 휘말릴 수밖에 없는 구조임.
특히 후보등록 이후에 공심위에서 후보결정방식과 일정 등이 결정되기 때문에 공천후보자 추천과정의 투명성이 떨어지고 일정과 경선방식 등을 놓고 논란이 벌어지는 등 이로 인해 공천 전 과정의 신뢰성을 떨어뜨리고 있음. 이로 인해 전체적으로 광역단체장을 포함하여 기초단체장, 광역기초의원 공천 모두 공심위 자체 후보 결정과 경선방식으로는 여론조사 경선에 치중하고 있음.

○ 제도적으로 여론조사가 경선방식으로 광범위하게 허용되어 있음. 여론조사가 후보자 결정방식으로 적절한지는 의문임. 당원과 시민들의 참여제한, 당성과 무관한 사람들의 후보자선출 참여 등과 같은 정당시스템을 무시하는 것도 문제지만 질문내용에 따라 결과가 달라질 수 있는 등 근본적인 한계가 존재함.

○ ‘국민공천배심원’ 제도는 18대 총선 공천이 밀실에서 이뤄졌다는 비판이 나온 데 대한 대안으로 도입되었으나 ‘밀실공천’‘특혜공천’을 해소하기에는 한계를 가짐.
– 중앙당배심원은 광역과 기초단체장 전략지역 후보자를, 시도배심원단은 광역기초의원 전략지역과 비례대표 후보자에 대한 적부판단의 권한을 갖고 있는데 과연 해당 자치단체 주민이 아닌 배심원들이 자치단체장이나 지방의원 후보 적부를 판단하는 격이어서 적부판단의 자격과 대표성에 문제가 있음. 배심원들이 전국 시ㆍ군의 지역사정을 모두 알고 있다고 볼 수도 없고 주민 스스로 자기 지역의 문제를 결정해야 하는 지방자치의 원리와도 맞지 않음.
– 공천배심원 자격기준, 구성절차의 투명성이 보장되지 않아 오히려 공천이 하향식으로 변질될 소지도 존재함. 구성과정도 당대표나 시도당위원장이 추천으로 최고위원회 의결만으로 하도록 되어 있어 구성에 따라 특정인이나 파벌의 이해를 대변할 수 있다는 우려를 제기할 수 있음.
– 배심원단의 결정에 구속력이 약화될 수 있어 국민공천배심제는 허울에 지나지 않을 가능성이 상존. 배심원단 중 3분2인 20명이 ‘부적격자’로 판단할 경우 기초단체장 후보는 시도당 공심위에서, 광역단체장 후보는 최고위원회에 재의 요구권이 발동됨. 하지만 중앙당 및 시도당 공심위원 3분2가 재의결할 경우 배심원단의 재의요구권은 무시됨. 결국 공심위를 확장한 수준에 불과하여 단순 거수기로 전락할 개연성도 존재함.

○ 한나라당은 후보자 공천기준의 도덕성 기준은 과거에 비해 후퇴한 것임. 지난 2월 26일 전국상임위를 통해 ‘부정부패와 관련한 법 위반으로 최종심에서 형이 확정된 경우’로 되어 있던 기존 당규(공직후보자추천규정)를 ‘최종심에서 금고 이상의 형이 확정된 경우’로 완화하고 ‘사면 또는 복권된 자의 경우에는 예외로 한다’고 예외규정을 신설했는데 이는 명백한 공천기준의 후퇴임.
– 이후 중앙당 공심위는 4대 범죄(성범죄, 뇌물, 불법정치자금 수수, 경선부정행위)의 경우 당규와 상관없이 원칙적으로 공천배제 한다는 공천기준을 마련했으나, 사면 또는 복권, 형 실효된 경우는 공천이 가능하기 때문에 공천기준의 후퇴라는 비판을 피할 수 없음. 

② 공천진행 실태와 문제

○ 갑ㆍ을로 갈라진 국회의원을 가진 기초단체의 경우 국회의원들이 공천심사기준은 외면한  채 서로 기초단체장에 자신들이 원하는 후보자를 선정하기 위해 갈등을 빚고 있어 후보인선에 난항을 겪는 지역 발생.
-사례 : 서울 양천, 강남, 서대문, 영등포, 도봉구, 부산 북구 등

○ 국회의원들이 언론 등에 공개적으로 경선에 부정적 반응을 밝히며, 기초단체장 지지후보자를 밝혀 공천심사 과정을 무력화시킴. 사실상 지역 국회의원들이 후보를 사전낙점 하는 등 공천권의 모든 것을 쥐고 있는 현실을 입증.
-사례 : 부산지역 국회의원 유재중, 서병수, 정의화, 허태열 등

○ 현직 국회의원인 당협위원장이 공천대상자를 사전에 결정하고 대상자를 교통정리 하는 등으로 공천 개입하여 후보자가 반발하는 등 논란이 발생.
-사례 : 서울 용산 진영, 경기파주 황진하, 수원 권선구 정미경, 충북 보은 심규철 등

○ 지역주민의 자율적 결정사항인 행정구역 통합과 관련, 통합반대를 이유로 공천에서 불이익을 주겠다며 공천에서 배제함. 이는 지방자치의 기본원리를 무시한 채 중앙당의 당론을 지방의회까지 강요한 사례 발생
-서례 : 충북 청원군의원 6명에 대해 공천배제

○ 철새정치인 배제라는 공천기준과 달리 당적이탈자 등 철새 정치인에 대한 영입이 계속 진행되고 있음.
-사례 :
ㆍ임좌순 한나라당 아산시장 예비후보와 오시덕 자유선진당 공주시장 예비후보 등이 대표적임. 이들은 모두 열린우리당 후보로 ‘08년 18대 국회의원 선거에 입후보 했던 인사들임.
ㆍ엄용수 밀양시장(45)과 이은지 전 민주당 비례대표 도의원(48), 천사령 함양군수(67), 정만규 전 사천시장(69)이 잇따라 한나라당 입당 허가를 받음. 이들 또한 한나라당을 탈당하거나 민주당 인사들로 공천배제 기준에 걸림. 

(2) 민주당

① 공천제도 평가

○ 한나라당에 비해 지역 정치실세인 지역당위원장(국회의원)들의 개입여지를 직접적으로 규정하고 있지 않지만 광역단체장 후보추천을 제외하고는 사실상 지역당위원장(국회의원)들의 개입을 보장하고 있음.
– 시도공심위에서 사전심사(면접, 서류심사, 지역실사, 여론조사 등)를 통해 단수로 후보로 확정할 때에는 지역위원장은 공심위에 참석하여 의견을 개진할 수 있고, 2인 이상을 선정하여 경선을 진행할 때에도 공심위가 경선방식 등을 지역당위원장들이 참여하고 있는 시도당 상무위원회의 의결을 거쳐 확정토록 하고 있기 때문에 지역당위원장(국회의원)들은 해당지역 공천 관련하여 얼마든지 의도에 따라 유리한 방식으로 후보자를 결정할 수 있는 구조를 안고 있음. 공심위는 사전에 지역당위원장(국회의원) 의견수렴 없이 후보선정절차를 진행하기 어려운 구조임.

○ 공천방식과 경선룰이 중구난방이며 원칙과 기준이 없음. 여기서는 ‘국민경선’으로 후보자를 뽑는가 하면, 저기서는 새로 도입한 ‘시민공천배심원제’가 적용되고, 또 다른 곳에서는 ‘체육관 경선’이 실시되거나 여론조사 등이 실시됨. 구체적인 경선룰 또한 여러 가지 복잡한 ‘옵션’을 줄줄이 달아 놓아 어지럽기 그지없음.
– 예컨대 민주당 지도부는 광주시장 후보 경선에 시민배심원제 도입을 강행하면서 ‘동원 경선 등의 폐해 방지’라는 명분을 내세웠으나, 정작 전남도지사 후보 경선에는 ‘동원 경선의 폐해를 감수한 채’ 당원선거인단 투표를 도입했음.
– 경선형식이 무려 4가지로 다양하고 여기에 경선수단인 선거인단 투표와 여론조사 방식 등 경선수단까지를 고려하면 실제로 다양한 경선방식의 조합이 가능해 지역별로 공심위와 후보자, 지역위원장 간 상호 경선방식 결정을 놓고 분쟁의 여지를 만들 가능성이 큼.
-사례 : 경기도 기초자치단체장(수원,성남,고양 시민공천배심원 50%, 당원여론조사 50% ; 안양,용인,안산,남양주 시민여론조사 50%, 당원투표 50% ; 부천 시민여론조사 50%, 당원여론조사 50% 등)

○ 밀실공천 타파를 위해 후보선출에 직접 참여하여 영향을 미칠 수 있는 시민공천배심원제를 도입하여 공천혁명을 강조하고 있으나 성공적 방식으로 인정하기에는 몇 가지 문제가 존재.
– 중앙당의 전문배심원단은 자기지역도 아닌 다른 지역의 자치단체장이나 지방의원 후보자를 선출에 영향을 미치고 있는데 이는 후보자 선출의 대표성에 문제가 있고, 지방자치의 근간을 무너뜨리는 행위이며 지방선거의 취지와 맞지 않음.
– 당공심위에서 추천한 후보자들 간의 토론과 정책을 지켜본 뒤 배심원들이 투표로 직접 후보를 선정하는 방식인데 지역상황에 대한 이해도 결여되어 있는 전문배심원단들을 포함하여 배심원단 전체가 과연 후보자들의 인물과 화술 및 당일 현장 분위기에 의해 표심이 좌우되지 않을 수 있을지 의문임. 후보를 ‘원샷(one-shot)’으로 결정하게 돼 있어 부실 심의 논란은 피할 수 없음.
– 배심원단의 선정기준과 구성방식의 모호성으로 인해 정당의 정체성에 부합하는 인사들이 참여하는지, 당내 계파의 이익을 배제한 채 공정성을 담보한 구성이 되는지 확인하기 어려움.
– 배심제를 채택할 지역 선정의 기준이 모호하여 논란의 대상이 됨. 예컨대 현재 시민배심원제 도입이 결정됐거나 검토되고 있는 지역은 국회의원과 단체장간 불협화음이 일고 있는 ‘정치적 분쟁지역’이 대부분임. 특히 전남지역은 기초단체장이 대부분 현역 국회의원과 관계가 좋지 않은 지역이 선정되었다는 비판이 제기.
– 당초 전략공천 상한선인 30%내에서 실시하겠다고 했으나 실시지역이 광역2곳, 기초단체장 11곳으로 총 13곳에 불과함. 실시지역이 적어 생색내기에 불과하고 이 제도 도입의 의미 부여가 쉽지 않음.
– 당초 배심원만으로 결정하기로 해 놓고 당원 여론조사를 50% 반영한 시민공천 배심원제와 당원경선여론조사를 반반씩 혼합한 절충형 경선방식(광주, 기초단체장 11곳 중 서울 강서ㆍ은평, 전남 여수, 인천 남구, 경기도 오산ㆍ화성 등 복합선거구 6곳)을 진행한 것도 시민공천 취지를 훼손한 것임.
– 배심원단의 낮은 참여율이 발생할 경우 제도도입의 의미가 없는데, 이에 대한 대책이 없음. 실제로 은평구청장 경선에 참여한 시민공천배심원(전문배심원 100명, 지역배심원 100명) 가운데 중앙당이 모집한 전문배심원은 89명인데 비해 현지 주민배심원은 29명에 불과했음.

○ 공천기준과 관련하여 부정비리 전력자 중 금고 이상형이 확정된 인사에 대해선 원칙적으로 공천을 배제하되 공천심사위원 과반수 찬성이 있으면 구제하도록 했음. 이는 명백하게 공천기준이 후퇴된 것임. ‘08년 총선에서 `비리전력자 일괄배제’라는 고강도 조치를 꺼내든데 비하면 다시 뒷걸음친 것이라는 비난을 면키 어려운 상황임.

○ 후보자들에게 막대한 경선비용을 전가시킨 것은 돈 없는 후보들에게 커다란 부담이 아닐 수 없음. 돈 없는 후보는 알아서 컷오프 해야 하는 상황임. 당헌·당규에 따라 당내 경선비용은 경선 후보자들이 책임져야 할 몫이기 때문.
– 4월10일 실시된 광주시장 경선을 위해 후보자들이 중앙당에 지불해야 할 비용은 1억5000만원~2억원으로 예상된다고 함. 경선비용에는 민주당 경선후보자 등록신청비 1500만원을 비롯, 당원전수여론조사 비용과 시민공천배심원제에 대한 행사비, 배심원단 운영비용 등이 포함. 이 같은 경선비용은 훗날 선거관리위원회로부터 비용을 보전받을 수 있는 선거비용에도 포함되지 않음.

② 공천진행 실태와 문제

○ 국회의원들의 선거개입으로 사전후보 내정, 공천장사 등으로 논란이 발생.
-사례 : 익산을(전북) 조배숙, 서울 서대문구(이미경), 전주 덕진(정동영) 등

○ 시민공천배심원제와 혼합형 시민공천배심원제, 국민참여경선을 혼용키로 하면서 경선방식을 놓고 예비후보들의 불복사태와 당내논란과 갈등이 이어지고 있음.
-사례 : 시민공천배심원제 실시에 반대하며 탈당, 황일봉 광주 남구청장 ; 수원·성남·고양예비후보들 시민공천배심원 경선 결정에 반발

○ 경선을 두고 중앙당과 지역위원회, 중앙당과 도당, 지역위원장(국회의원)과 후보간의 대립이 발생
-사례 :
ㆍ중앙당-지역당 대립 : 중앙당이 전북도당 공심위에 전주 덕진구(정동영 의원)광역의원 예비후보 2명, 기초의원 예비후보 3명을 전략공천 하라고 권고하여 정 의원이 반발 
ㆍ중앙당-전북도당 대립 : 최고위원회가 전북도공심위가 마련한 기초단체장 및 지방의원 경선방식을 전면 거부해 도당위원장이 사퇴하는 등 경선방식 거부

○ 경선의 형식인 여론조사 비율을 놓고 당내 갈등양상으로 비화
-사례 : 전남지사 후보 경선은 일반 시민 50% 여론조사와 당원 50% 직접투표에 의한 체육관 경선 방식으로 결정. 주승용·이석형 후보측은 일반시민과 당원이 모두 체육관에 모여 후보를 선출하는 방식을 요구하며 후보등록 거부.

○ 예비후보들 중 경선 후보를 압축하는 공심위의 불투명한 후보선정에 대한 문제제기 발생
-사례 : 권오중 고양시장(경기) 예비후보, 김화진 광주 남구 구청장 예비후보  등

○ 공심위의 불투명, 불공정한 경선관리에 대한 후보자 반발
-사례 : 이종걸 경기지사 후보 사퇴, 김성순 서울시장 예비후보

4. 경실련 의견

○ 이번 6.2지방선거의 한나라, 민주당의 공천과정을 중간평가 해보면 두당 모두 당헌당규상으로 형식적인 공천기준과 절차, 그리고 경선방식을 규정하고 있지만, 본질적으로 국회의원들의 사전낙점 등 여,야를 막론하고 국회의원의 私薦의 정황이 나타나는 등 과거의 잘못된 악습이 그대로 재현되고 있음. 풀뿌리 민주주의의 기본인 기초단체장과 시.구 의원후보들이 마치 지역구 국회의원의 하수인이나 부속물처럼 여겨지고 있음.
– 따라서 현 단계에서 각 정당의 공천혁명을 기대하는 것은 요원하게 되었으며, 유권자들의 각성으로 주민대표로서 부합하는 후보를 엄정한 잣대로 선택함으로써 유권자들의 힘에 의해 선거혁명을 기대할 수밖에 없음.

○ 주민을 위한 지방자치의 일꾼을 공천하여 명실상부한 주민자치, 지역정치를 살리기 위해서는 무엇보다 우선 지역정치실세인 국회의원들의 공천과정 개입을 철저하게 막아야 함. 그간 시민단체들이 주장했던 최소한 생활자치의 근간인 기초자치단체의 단체장과 의원에 대해서는 정당 공천을 금지하는 제도적 개혁이 향후에 있어야 함. 생활자치 공간에서 정상적인 주민자치를 실현하기 위해서 정당공천을 배제하는 제도개혁이 반드시 수반되어야 할 것임.

○ 현재 진행되는 공천에 대한 각 정당의 책임성 제고를 위해 정당공천 책임제를 도입할 것을 각 정당에게 제안 함. 즉, 자기 정당이 공천한 후보가 당선되어 임기 중 부패비리 사건 등의 부도덕한 사건으로 물러난 경우 이후 선거에서 반드시 1차례 공천을 못하도록 하는 제도 도입이 필요함. 현실적으로 즉각적 제도개혁이 어려운 만큼 각 정당이 공천의 책임성 차원에서 공천절차 마무리와 함께 이러한 내용을 대국민 약속으로 선언할 것을 제안 함.

○ 한나라당과 민주당이 공천혁명을 약속하며 ‘국민공천배심원제’‘시민공천배심원제’를 선전하고 있으나, 운용과정을 통해 이미 많은 한계를 가지는 것으로 입증됨. 오히려 공직후보자에 대한 추천권을 당원과 주민에게 되돌려 줄 수 있도록 경선을 전면 의무화하고, 경선방식에 있어서 전국적으로 통일적인 방식이 시행될 수 있도록 하는 조치가 필요함.
– 아울러 두 정당 모두 경선시에 여론조사 방식을 확대하여 진행하고 있으나 이는 공당이 공천방식으로는 많은 논란과 한계를 가짐
오차가 많이 발생할 수밖에 없고 잘 모르는 사람들에게 답을 유도한다는 점에서 완벽한 것이 될 수 없어 적극적인 정치행위라고 보기도 어려움. 또한 여론조사가 유선 전화를 이용할 수밖에 없기 때문에 유선 전화를 쓰지 않는 일부 계층을 반영하기 어렵고, 문항에 따라 의견이 바뀌는 경우도 많다는 것도 약점이 됨.

○ 정당 공천의 민주성과 투명성, 공정성 제고를 위해 경선관리의 개혁을 촉구함. 두 정당 모두 당헌당규에 예비후보 등록 전에 경선방식과 경선일정을 확정하여 공표하도록 하고 있으나 거의 지켜지지 않고 있음. 이로 인해 후보 등록 이후에 경선방식과 일정을 놓고 중앙당과 시도당, 공심위와 국회의원, 후보자간 분쟁이 발생하고 있으며 서로 유리한 방식을 주장하는 등으로 끊임없이 경선관리의 비민주성, 불공정성, 불투명성이 등이 제기 되고 있음. 예측 가능하고 투명한 경선절차와 방식 결정이 필요함. 끝. 
 
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