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[CCEJ 칼럼/지방자치] [자치분권 시리즈 칼럼2] 재정분권과 지방분권형 개헌
2017.10.24
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재정분권과 지방분권형 개헌

– 대규모 개발사업의 환상과 왜곡된 조세구조가 낳은 지방재정 위기 –

김송원 인천 경실련 사무처장
잦은 시장 교체 후 재정위기의 긴 터널 탈출

민선7기 전국동시지방선거가 1년도 채 남지 않았다. 인천지역 여야 정치권은 인천시장의 ‘재정위기 탈출’ 선언을 두고 진실 공방을 벌이며, 벌써부터 선거전에 돌입할 태세다. 그도 그럴 것이 민선4기에 시작된 인천시 재정위기 논란으로 민선5기 선거에서 시장이 바뀌었고 똑같은 쟁점으로 민선6기 선거에서도 시장이 바뀌었으니, 내년 지방선거를 준비하는 여야 정치권에게 재정위기 화두는 여전히 유효하다. 특히 현 시장이 재정위기 극복의 상징으로 부각되는 건 다른 경쟁 후보 진영에겐 달갑지 않은 뉴스일 뿐이다.

지금 인천시 재정상황은 어떨까. 시는 지난 7월 4일 재정위기 ‘주의단체’ 탈출을 선언했다. 6월 기준 시 본청의 예산 대비 채무비율이 24.1%로, 재정 정상단체 기준인 25%이하로 떨어졌기 때문이다. 올 연말엔 22.4%까지 떨어진다고 전망했다. 돌이켜 보면 시 채무비율은 2015년 3월, 39.9%로 역대 최고치를 경신하여 그해 8월 행정자치부로부터 재정위기 ‘주의’ 등급을 받았다. 참고로 40%이상이면 ‘위기단체’로 지정돼 중앙정부의 직접적 통제를 받는다. 한편 시는 올 연말까지 본청과 산하 공사·공단의 총 부채를 9조원대로 줄인다는 계획이다.

반면 집권 외 정당(야당)과 일부 시민단체들은 ‘힘 있는 시장’의 성과라기보다는 자연적인 지방세 증가와 재산매각의 영향일 뿐이라고 폄하한다. 민선6기 시장 취임과 동시에 시행된 강도 높은 세출구조조정으로 갈등을 빚은 사회복지 계는 시민들의 희생으로 이룬 성과라고 평가한다. 서로 다른 평가들이 엄존하지만 민선4기부터 불거진 재정위기 논란을 마무리 질 때가 왔다. 재정위기를 겪게 된 내외부적인 원인 분석과 지역사회의 힘겨웠던 극복 과정을 정리해야 한다는 것이다. 도시개발에 대한 환상이 재정위기를 낳았다는 걸 기록하자.
위기의 서막, 지방공기업들이 대규모 개발 사업에 동원되다.

민선3기 인천시장은 입성(2002년 7월 1일)한지 1년도 채 안 돼 도시개발공사를 전격 출범시킨다. 낙하산인사, 민간경제 침범과 중복투자 등의 지적에도 서민 주거안정을 앞세워 공사 설립을 강행했다. 이어 2005년에 근대개항장, 연안도서 등의 관광 진흥을 명분으로 관광공사까지 설립한다. 당시만 하더라도 인천시민사회는 이들 지방공기업이 시 재정위기의 기반이 될 줄은 꿈에도 생각하지 못했다. 무리한 지방공기업 설립이 위기의 서막이었던 것이다.

우선 인천시는 지방공기업을, 개발재원 마련을 위한 창구로 활용했다. 당시 다양한 시의 현물출자를 통해 공사 자산을 늘려 대규모 공사채를 발행하는 방식으로 개발재원을 조달했다. 설립된 공사가 많을수록 개발재원도 늘어난다. 게다가 이들 공사를 설립목적에 걸맞지도 않는 사업에 동원했다. 도시개발공사의 경우 주거개발에서 도시개발로 중심이동을 시켰고, 이들 개발사업 SPC(특수목적법인)에 연관성도 없는 교통공사와 지하철공사, 관광공사 등이 출자하도록 강제했다. 151층 인천타워 건설, 송도 글로벌 대학캠퍼스 조성, 인천타이거항공 설립 등에 참여시킨 것이다.

인천시의 재정위기 성격은 무리하게 설립한 지방공기업을 대규모 도시개발 사업에 동원한데서 비롯됐다. 특히 지방채 발행의 한계를 알고 무리한 공사채 발행을 감행하다가 위기에 봉착한 것이다. 경중의 차이가 있지만 여느 지방자치단체도 비일비재하다. 이런 데는 왜곡된 현행 조세구조가 한몫했다. 자치단체의 주요 자주재원이 부동산 거래세다 보니 세수 증대 방안으로 너나없이 도시개발에 목메 왔다. 만약에 지역 산업 및 기업 활성화 관련 지방세 비중이 컸다면 자연스레 그리로 접근했을 것이다.

재정분권 중심의 ‘지방분권형 개헌’ 이슈화해야

1991년 지방의회 선거, 1995년 전국동시지방선거이후 중앙사무의 지방이양은 꾸준히 증가했다. 하지만 자치단체의 재정자립도는 갈수록 열악해졌고 의존재원은 늘어갔다. 반쪽자리 지방자치라는 푸념은 이를 두고 하는 말이다. 지역의 대표를 지역주민이 뽑는데 그들에게 과세권은 차치하고 주민 행정서비스 사무에 걸 맞는 자주재원도 제대로 주지 않았다. 국세 대비 지방세 비율의 불균형 문제다. 재정분권 차원에서 조속히 현행 8 : 2 비율을 7 : 3으로 조정하는 등 불균형을 해소에 나서야 한다. 게다가 어떤 조세를 이양하느냐 또한 중요하다. 지역산업 활성화에 도움이 되는, 지속가능한 지방세 확대가 관건이다.

한편 ‘대표 없이 조세 없다'(No taxation without representation)는 말이 있다. 국민들이 자신의 대표자를 뽑아 의회에 보내지 않으면 세금을 부과 당할 수 없다는 것이다. 18세기 중반 영국 의회가 투표권이 없던 북미식민지 정착 영국인에게 세금을 부과하자 이들이 항거하며 내건 슬로건이다. 미국 독립은 영국본토의 부당한 과세권에 대한 저항에서 시작됐고 이는 조세법률주의 원칙으로 발전됐다. 주지의 사실은 시민 복리를 위한 제반 사무가 자치단체에서 이뤄지고, 제반 재원도 그리 쓰이는데 정작 모든 과세권은 중앙정부가 틀어쥐고 있다. 제대로 된 재정분권을 하려면 ‘지방세 법률주의’도 헌법에 명문화해야 한다.

우리사회는 박근혜 대통령의 국정농단 사태로 제왕적 대통령제와 중앙집권적 관료주의를 청산해야 한다는 국민적 공감대를 형성했다. 이는 분권과 협치가 가능한 권력구조 개편, 경제·사회적 여건 변화에 맞춘 기본권 보장 강화 그리고 실질적인 지방분권 구현 등을 담은 헌법 개정 움직임으로 발전하고 있다. 정치권은 내년 지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 하겠다고 약속했다. 이에 시민사회에게 올 하반기는 매우 중요한다. 재정분권을 실현할 거대 담론을 형성함은 물론 시민이 체감할 수 있는 사례도 발굴해 공론화해야 한다. 여전히 중앙집권적 사고에서 벗어나지 못한 중앙정치권을 개헌 정국으로 몰고 가야한다.
지방분권형 개헌 위한 지역과제 발굴 통해 시민적 공감대 형성해야

하지만 1년도 남지 않은 지방선거에 이번 개헌이 자당에 이익이 되는지를 두고 호불호가 갈리고 있다. 조기 장미대선을 앞두고 국민에게 약속한 개헌 공약도 언약으로 밀릴 판이다. 개헌 정국 만들기가 만만찮다는 것이다. 항상 그랬듯이 정치권에게 밑바닥 민심을 보여주는 방법밖에 없다. 제안컨대 일반시민도 쉽게 공감할 수 있는, 지역의 특성을 반영한 지방분권형 개헌 과제를 발굴해서 여론화하는 것이다. 전국적으로 공통적인 과제도 있을 것이고 그 지역의 특수성을 반영한 과제도 엄존한다.

일례로 항만도시 주민들은 지방행정과 중앙정부가 관할하는 항만행정이 따로 노는 걸 늘 목격한다. 이미 노무현 정부가 특별지방행정기관의 지방 이양을 계획했지만 이명박·박근혜 정부가 추진하지 않은 지방분권 과제였다. 지방 해양항만청과 중소기업청, 고용노동청 등의 중앙사무가 지방행정기관의 경제사무로 이관된다면 뒤따르는 정부재정도 지역실정에 맞춰서 제대로 집행될 것이다. 현장 주민들에게 필요한 복지, 교육, 교통 등의 분야로 확대 적용이 얼마든지 가능하다. 우리는 지방분권형 개헌의 필요성을 설명한 도구를 갖고 있고 재정분권 등 지방분권을 가속화할 지역 차원의 기재도 얼마든지 얻을 수 있다는 것이다.

게다가 중앙과 지방간의 사무 배분이 보충성의 원칙에서 추진되면 지금의 불균형한 조세구조도 어떤 방향으로 개혁해야 할지 해법을 찾을 수 있다.
불균형한 조세구조 개혁 등 재정분권을 통해 도시 경쟁력 키워야

한편 국제사회는 국가 간 경쟁체제에서 도시 간 경쟁체제로 전환된 지 이미 오래다. 이를 뒷받침하는 지방자치와 지방분권의 역사도 깊다. 이에 선진 도시들은 과세권과 자주재원을 앞세워 시민의 복리 증진은 물론 국제적 경쟁에서도 앞서가고 있다. 하지만 우리의 도시는 아직도 중앙집권적 조세구조와 제도에 얽매어 도시 경쟁력을 잃고 있다. 지방분권의 진전이 도시 경쟁력과 직결된다는 것이다. 특히 재정분권이 반영된 조세구조는 도시 간 경쟁력에 있어서 실탄과도 같다. 그 도시의 특성을 반영한 경쟁력을 키우려면 기본적인 자주재원이 있어야 한다는 것이다.

하지만 우리사회는 국가적 담론으로 삼고 있는 균형발전이 지방분권 논의와 충돌해왔던 게 사실이다. 특히 지역 패권적 정치구조(일명 구도 정치)와 특정지역 쏠림현상이 큰 왜곡된 전국정당 구조로 재정분권 논의는 진전되지 못했다. 국세 비율이 높아야 특정지역에 기반 한 정당이 권력을 잡았을 때 그 지역을 지원하는 예산도 클 거라는 의식이 숨어 있어서다. 이를 너무나 잘 아는 중앙정치권은 수도권 대 비수도권 등의 갈등 논리를 내세워 조세구조 조정 등 재정분권을 위한 담론을 견제해 왔다. 하지만 우리는 재정적 측면에서 이미 낙후된 지역과 열악한 도시를 지원할 제도적 장치를 갖고 있다. 재정조정제도다.

결국 우리사회는 국제적 경쟁 환경의 변화로 재정분권 등 지방분권을 통한 도시 경쟁력 확보가 절실하다. 한편 도시와 지역의 균형발전도 놓칠 수 없는 우리의 숙제다. 이에 우리 정치권과 시민사회는 재정분권을 적극 추진하면서 재정조정제도도 적극 보완하는, ‘두 마리 토끼 잡기’ 전략을 세워 사회적 합의를 이루어야 내야한다.
진정한 균형발전을 이루려면 헌법 제11조 차별금지 사유에 ‘지역’ 포함해야

드디어 중앙정부와 정치권이 도시 간 경쟁체제로 전환된 국제환경의 변화를 공감한다면 중앙정부 주도로 특정지역에 특혜를 주려다 차별받는 지역이 발생하는 기존의 성장전략은 즉각 폐기해야 한다. 특정지역에 기반 한 정권이 들어서면 그 지역을 겨냥한 정책과 예산이 수립되는 왜곡된 역사가 반복됐기 때문이다. 결국 정책 실패와 혈세 낭비로 이어졌다. 이에 현행 헌법 제11조의 평등원칙 중 차별금지 사유에 ‘지역’을 포함하는 개헌이 이뤄져야 한다.

“성별·종교 또는 사회적 신분”뿐만 아니라 ‘지역’도 “정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별받지 아니”해야 한다는 것이다. 이미 독일, 프랑스 등 선진외국의 헌법은 ‘고향과 출신’에서도 “불이익을 받거나 우대받지 아니한다”고 규정함으로서 평등권을 보장했다. 도시 경쟁력이 지방분권 실현임을 분명히 한 것이다. 이에 중앙당의 눈치만 보는, 정체성 없는 지역대표 출현을 근본적으로 막으려면 지방분권형 개헌이 불가피하다. 그리고 지방분권형 개헌을 공론화하려면 우선 내년 지방선거에 적극 대응해야 한다.

따라서 경실련은 정치권보다 한발 앞서 내년 지방선거와 개헌 국민투표를 준비할 때만이 재정분권은 실현가능하다. 서로의 분발을 촉구한다.