경제

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[금융] 한국은행법 개정시안 제출

I. 청원의 취지


1) 현행 한국은행법이 1962년 군사정부에 의해 개정되면서 중앙은행인 한국은행이 사실상 정부의 사금고화되었습니다. 중앙은행이 정부에 예속되면서 시장질서가 무시되고 고속 성장에 초점이 맞추어진 정부정책으로 인해 과도한 통화팽창이 지속되어 왔습니다. 그 결과 우리 경제를 만성적 인플레이션상태로 구조화시켜 서민들의 생계를 위협하는 한편, 우리 경제를 고비용체질화하여 성장잠재력을 잠식하고 있습니다.


2) 정부는 금융부문이 극도로 낙후한 상태에서 OECD 가입을 서둘렀습니다. 이에 따른 금융개방이 본격화될 경우 통화금융정책 수행의 한계로 인해 경제운용을 더욱 어렵게 할 우려가 있습니다.


3) 중앙은행은 시장경제질서에 따라 안정적인 통화공급에 최우선 목적을 두어야 하며 그러기 위해서는 국민의 감시하에 통화, 금융정책분야의 전문가들이 정부의 통제에서 벗어나 정책을 수립, 집행, 감독할 수 있어야 합니다.


4) 현재의 한국은행법은 이러한 취지에서 근본적으로 벗어나 있으므로 현행법을 개정하는 것이 우리 경제의 안정적 성장을 위해 꼭 필요하다고 판단되어 개정시안을 마련하여 청원하오니 아래에 첨부한 내용으로 개정하여 주시기 바랍니다.


II. 청원의 배경


1. 1962년 한국은행법의 개정에 따라 한국은행은 재무부(현 재정경제원)의 산하기관으로 예속되어 ‘통화가치의 안정’이라는 중앙은행 고유의 기능을 상실하고 역으로 물가와 투기불안을 유발하는 제도적 장치로 작용해 왔습니다.


– 우선 중앙은행의 기능이 정부에 예속됨에 따라 통화공급은 우리 경제에 필요한 적정수준을 넘어서는 대규모 팽창을 가져왔고 우리 경제를 만성적인 인플레이션구조로 체질화시켜 왔습니다. 이러한 과잉통화증발은 물가앙등과 투기의 구조적 악순환을 낳으면서 국민재산을 일부 부유층에 대거 이전시키는 소득의 역류 메카니즘으로 작용하면서 생산과 노동을 통해 소득을 올리기보다 불로소득을 노리는 불건전한 경제행위를 뒷받침하고 있습니다.


한편 과잉공급된 통화는 정부의 선별적 배분과정에서 대기업 중심으로 집중 지원되었으며, 이에 따라 산업구조의 대기업 편중이 심화되어 국제경쟁력의 약화를 초래하였습니다. 또한 자금이 지역적으로 편중지원됨에 따라 도농간의 격차가 확대되고 지역간 균형발전이 저해되었습니다.


결국 이러한 현상이 30여년동안 지속된 결과 우리 경제는 심각한 계층간 격차, 도농간 격차, 지역간 격차가 심화되었습니다. 특히 산업구조의 저변을 이루는 중소기업들이 빈사상태가 되면서 우리 경제는 하부구조가 취약한 부실성장을 초래했다.


2. 최근 10여년간 중앙은행의 중립성이나 은행감독 기능을 약화시키는 쪽으로 중앙은행제도를 개편한 나라는 하나도 없으며, 세계 주요국들은 각국 중앙은행의 독립성을 강화하는 움직임이 뚜렷하게 나타나고 있습니다.


– 지난 86년 이후 지금까지 10여년간 중앙은행 제도를 바꾼 나라는 모두 13개국이며, 이들은 모두 중앙은행의 중립성이나 은행감독 기능을 강화 또는 확충해왔고, 이와 반대방향으로 관련제도를 개편한 사례는 찾을 수 없습니다.


EU 회원국들은 경제.통화 통합이 성공을 위해 통화가치의 안정이 필수요건이므로 유럽연합조약에 의거 독립적인 유럽중앙은행제도를 창설하는 한편 각 회원국 중앙은행의 독립성 강화의무를 명시하고 있습니다. 시장경제체제로의 이행을 추진중인 동구권 국가들은 경제개혁의 성공적 추진을 위한 전제조건으로서 중앙은행의 정치적 중립성을 강화하고 있습니다. 이렇듯 중앙은행의 독립성을 강화하는 것이 세계적인 추세입니다.


또한 선진국들의 역사적인 경험에 비추어 볼 때도 실질적인 중립성을 갖는 중앙은행이 통화가치를 안정시키는 데 필수적이라는 사실이 널리 확인되고 있습니다. 하버드대학의 Alberto Alesina 교수의 조사에 의하면, 70년 이후 중앙은행의 독립성이 잘 보장된 독일과 스위스의 인플레이션율이 연 4%에 불과한 반면 독립성이 약한 이탈리아, 스페인 등은 인플레이션율이 연 14%에 육박한 것으로 나타났습니다.


최근 국제통화기금(IMF) 연구보고서에 따르면 1백 68개 회원국의 은행감독 체제를 조사한 결과 중앙은행이 실질적으로 은행감독 기능을 관장하고 있는 나라는 영국, 프랑스, 중국 등 모두 1백 36개국으로, 국제통화기금 회원국의 81%였으며, 한국을 비롯해 7개 나라에서만 정부가 은행감독 기능을 관장하고 있는 것으로 집계되어 우리나라 중앙은행의 독립 수준이 매우 미약한 것으로 나타났습니다.


3. OECD 가입과 WTO 체제 출범에 따른 자본이동자유화 시대에 한시바삐 서둘러야 할 것이 효율적인 통화금융정책 기구의 정립입니다.


– 자유무역주의를 앞세운 WTO 개방체제에서 선진국들이 최대의 경제이권으로 여기고 우리 경제에 요구하고 있는 것이 금융개방입니다. 또한 지난해 한국은 OECD에 성급히 가입함에 따라 인해 금융 및 자본시장의 개방폭 확대는 피할 수 없는 입장이 되었습니다.


현재의 금융시장조건아래서 금융개방은 외국 투기자본의 자의적인 유출입을 허용함으로서 의해 경제정책의 근간이라 할 수 있는 통화금융정책을 저해할 수 있습니다. 이에 따라 국내경제의 흐름이 외국자본에 의해 영향을 받으면서 국내경제가 외국의 이해관계에 따라 좌지우지되는 예속체제가 될 수도 있습니다.


외국자본은 기본적으로 단시일내에 최대이익을 꾀하는 핫머니의 속성을 가지므로 금융시장 조작을 통한 금융투기이익, 환율의 변동을 이용한 환투기이익 등의 불건전한 단기이익을 추구하는 것이 보통인데, 그렇게 되면 국부의 해외유출이 제도화되는 것은 물론 금리와 환율의 불안이 심화되어 실물경제의 불안을 야기할 수 있습니다.


4. 이미 정치권에서도 중앙은행의 독립은 합의된 사항입니다.


– 1987년 6.29 선언 이후 경제민주화를 위해 중앙은행을 독립시켜야 한다는 국민적 여론에 부응하여 동년 8월에 헌법개정특별위원회는 한국은행법을 개정하여 한국은행의 독립성을 보장하기로 공식합의한 바 있습니다. 이후 10년간 여야 각 정당은 동법의 개정을 대통령 및 국회의원 선거 때마다 선거공약으로 내세웠습니다. 그러나 선거가 끝나면 정부와 여당은 중앙은행의 독립성을 약속대로 보장할 수 없다는 입장을 취하였고, 중앙은행 독립논의 자체를 부인하는 노력을 해왔습니다.


최근 금융개혁위원회는 한국은행의 독립성을 강화하고 금융감독 기능을 통합하는 방안을 제시했습니다. 이 방안은 금융통화위원회를 한국은행의 내부기구로 하여 한국은행의 독립성을 높히고, 국무총리실 산하에 금융감독위원회를 설치하여 은행감독원, 증권감독원, 보험감독원을 통합 운영하는 것을 주요 내용으로 하고 있습니다. 그러나 은행감독원을 한국은행에서 떼어내고 총리실 산하에 금융감독위원회를 설치하는 이 방안은 관치금융을 법적.제도적으로 보장하는 것으로서 제2의 관치금융체제 구축의 성격을 띠고 있습니다.


기본적으로 한국은행은 금융통화운영위원회-집행부-은행감독원의 세 기구를 내부기구로 하는 유기체로 독립성을 가져야 합니다. 이 가운데 어느 기능도 빠지면 정책을 제대로 수행하기 어렵습니다. 이번 방안에서 근본적으로 문제가 되는 것은 은행감독원의 분리입니다. 한국은행에서 은행감독원을 떼어내면 실질적으로 통화신용정책을 수행하는 수단을 잃게됩니다. 그러면 한국은행은 종이호랑이로서 그 존재 자체의 의미를 잃게 됩니다. 그동안 은행감독원은 관치금융의 수단으로 이용되면서 국민경제적인 피해를 많이 입혔습니다. 이것이 총리실 산하로 갈 경우, 관치금융을 법제화하며 또 다시 우리 경제는 관료주의의 희생이 클 수 있습니다.


더구나 금융감독위원회는 은행, 증권, 보험 등 금융산업 전반에 걸쳐 최고의 감독기구로 군림함에 따라 정치권력의 막강한 경제지배수단으로 이용될 수 있습니다.


5. 중앙은행의 독립이 전제되지 않는 한 경제개혁은 근원적 차원의 비리의 여지를 남겨놓음으로써 미완성의 개혁으로 남을 수밖에 없습니다.


– 문민정부 들어서 전격적으로 실시된 금융실명제는 모든 금융거래를 투명하게 함으로써 부도덕한 정경유착을 단절하고 지하경제를 제거하는 기반을 마련하기 위한 것입니다. 또 공직자재산공개는 정경유착 비리를 제거하기 위한 무혈혁명에 가까운 과감한 조치였습니다. 그러나 아무리 경제개혁을 추진해도 본원통화의 공급이 정치적 판단에 의해 좌우되는 한 정경유착에 입각한 통화증발과 금융비리는 얼마든지 가능합니다. 이때 정치적 목적으로 풀린 돈은 물가불안을 통해 전적으로 국민의 부담으로 전가됩니다.


III. 한국은행법 개정의 방향


<경실련>이 청원하는 한국은행법 개정안에 담긴 정신의 주요 내용은  ① 그 동안 통화금융정책을 수행해야 할 중앙은행이 정부에 종속되어 그 본래의 기능을 소홀히 함으로써 우리 경제를 만성적인 인플레이션구조로 만들었으므로, ② 통화신용정책의 최고책임자로서 한국은행 총재를 국회의 동의를 얻어 임명함으로써 국민앞에 책임을 지는 정책을 펴게하고 본연의 기능을 회복하게 하고 , ③ 중앙은행이 통화금융정책의 수립.집행.감독을 총괄적으로 담당하여 물가안정과 경제의 건전한 발전을 가능하게 하자는 것입니다. 현재 우리 중앙은행과 정부의 관계를 고려하면서도 이러한 청원의 정신을 살리기 위해서는 다음과 같은 방향에서 현행 한국은행법이 개정되어야 할 것입니다.


1. 금융통화운영위원회의장은 한국은행 총재가 맡아야 한니다.


이를 위해 다음과 같은 조치가 필요합니다.


1) 통화금융정책을 총괄하는 기구인 금융통화운영위원회의 의장을 현행법은 재정경제원장관이 맡도록 되어 있으나, 중앙은행의 독립성을 보장하기 위해 한국은행총재가 맡도록 해야 합니다.


– 현재 재정경제원장관이 통화금융정책의 최고의사결정기구인 금융통화운영위원회의 의장을 겸임하면서 동위원회의 의결사항에 대한 재의요구권까지 보유하고 있습니다. 동위원회의 구성에 있어서도 재정경제원장관과 한국은행총재를 제외환 임명직 위원 7인 중 5인을 정부가 추천토록 되어 있는데다, 각 경제부처에 부여된 위원추천권도 추천사무를 담당하고 있는 재정경제원장관이 행사하고 있어 금융통화운영위원회를 사실상 장악하고 있습니다.


따라서 중앙은행의 독립성을 보장하기 위해서는 금통위의 의장을 한은총재가 맡도록해야 합니다.


2) 한국은행의 자율성을 확보하기 위하여 재정경제원장관의 재의요구권, 업무검사권, 정관변경승인권 등은 폐지하고 한국은행 예산권은 현행대로 금융통화운영위원회가 보유해야 합니다.


2. 통화가치 안정을 최우선 목적으로 하기 위하여 중앙은행은 통화정책의 수립, 집행 및 감독의 전반에 관한 권한을 독자적으로 가져야 합니다.


1) 은행감독원은 근본적인 금융자율화의 길을 열고 통화금융정책의 효과적인 수행을 위해 당연히 한국은행의 내부기구로 존속하여야 합니다.


– 은행감독원의 주요 기능은 금융제도의 안정성을 유지하고 건전한 신용질서를 확립하는 것입니다. 은행경영이 부실화하고, 이로 인해 금융시장의 혼란이 야기되거나 자금결제제도가 불안해지는 경우, 궁극적으로 이를 수습할 수 있는 기관은 발권력을 가지고 있는 중앙은행입니다. 따라서 최종적으로 책임을 져야하는 중앙은행이 은행감독기능을 갖는 것이 순리입니다.
한편 통화금융정책의 효과는 금융기관을 통해 경제의 각 부문에 파급되는데, 한국은행으로부터 은행감독기능이 분리될 경우, 한국은행은 그 파급효과를 확인할 수 없습니다. 따라서 효율적인 통화금융정책을 수립-집행하는 것이 어렵게 됩니다.


또한 금융제도의 안정성 유지를 위해 은행부실화의 가능성을 사전에 방지하고 문제 발생시 이에 효과적으로 대응할 수 있으려면 개별은행의 일상 경영 및 업무내용을 평소 상세히 파악하여야 하는데, 이를 위해 별도의 기구보다는 통화금융정책을 집행하는 중앙은행이 감독기능을 맡는 것이 효과적 입니다.


은행감독원장은 한국은행 총재의 제청에 의해 대통령이 임명하도록 함으로써 정부부처의 관여가 없도록 해야 합니다. 또한 은행감독원에 대한 재정경제원의 지시통제권을 폐지하여 관치금융의 통로를 차단해야 합니다.


금융산업의 겸업화가 전반적으로 추세임을 감안할 때 은행감독원, 증권감독원, 보험감독원 등 금융감독기관의 협의체를 구성하여 감독정책의 일관성을 유지하는 것이 바람직하다.


2) 특수은행 및 제2금융권에 대해서 통화ㆍ신용정책에 대한 관할권은 한국은행이 갖도록 하여 총괄적인 통화금융정책을 펼 수 있도록 해야 합니다. 외환업무에 관한 관할권도 같은 원리로 중앙은행이 갖는 것이 필요합니다.


– 재정경제원은 특수은행과 더불어 종합금융회사, 투자신탁회사, 증권회사 등 제2금융권의 금융기관들을 직접 관할함으로써 중앙은행의 통화신용정책 기능을 무력화시키고 있습니다. 현재 한국은행이 통화관리상 통제할 수 있는 수신고는 전체의 30%이하로 중앙은행의 통화금융정책이 실질적으로 무력한 상태입니다. 따라서  특수은행 및 제2금융권에 대한 통제권을 한국은행이 갖도록 하여 총괄적인 통화금융정책을 펼 수 있도록 해야합니다. 한편 외환관리 업무에 대한 관할권도 재정경제원에 완전히 예속되어있습니다. 이로써 금융시장 교란이 거의 통제되지 못하고 경제교란이 그대로 방치되고 있습니다.


재정경제원이 관장하고 있는 외환업무는 전문적인 국제적 차원의 통화금융정책을 필요로 한다는 것을 고려할 때, 그 관할권을 주무처인 한국은행에 복귀시켜야 합니다.


3) 한국은행이 국채를 인수해야 한다는 현행법은 정부의 재정부담을 한은이 부담하게함으로써 통화가치의 안정이라는 한은 본연의 업무를 왜곡시키고 있습니다. 따라서 재정에 관한 정부의 부담을 한은에 전가시키지 않도록해야 합니다.


3. 한국은행총재의 임명은 국회의 동의를 얻어야 하며 금통통화운영위원회 위원들은 중립적인 통화금융정책의 전문가들로 구성되어야 합니다.


1) 한국은행총재는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하며 임기중 신분을 철저히 보장해야 합니다.


– 통화금융정책의 중립성을 보장하고 정책의 지속성을 담보하기 위해 법률에 의한 해임사유가 발생하지 않는 한 본인의 의사에 반하여 해임할 수 없도록 하여야 합니다.
한은총재를 재경원장관의 제청으로 대통령이 임명하도록 되어 있고 금통위원의 추천사무도 재경원 소관으로 되어 있는 현재의 제도는 한은총재와 금통위원들의 정치적 중립성을 보장하고 있지 못합니다.


따라서 한국은행 총재는 국민의 위임을 받은 국회의 동의를 거쳐 대통령이 임명하도록 하여 국회의 견제를 받도록 하여야 합니다. 또한 본인의 의사에 의하지 아니하고는 임기중 해임시킬 수 없음을 명시하여야 합니다.


러나  중앙은행의 기본목표가 물가안정에 있는 만큼 통화신용정책의 실패로 물가가 일정수준 이상 상승한 경우 국회에서 한은총재의 해임을 요구할 수 있도록 하는 것이 바람직 합니다.


2) 금융통화운영위원회의 위원은 임기를 장기화하고 통화, 금융분야의 전문가들로 경제부처 및 금융기관, 국회의 추천으로 대통령이 임명해야 합니다.


– 현행법은 추천된 금통위원을 재경원장관의 제청으로 대통령이 임명하게 되어 있으므로 결국은 재경원에 의해 금통위원이 구성됨으로써 정책의 중립성에 장애가 되고 있습니다. 따라서 추천된 위원을 대통령이 직접 임명함으로써 금융통화운영위원회가 재경원으로부터 독립될 수 있도록 하여야 하며 임기를 장기화함으로써 금통위 업무의 안정성과 지속성을 보장하고 대통령과도 일정한 거리를 가질 수 있도록 하여야 합니다. 또 정부 경제부처가 위원을 추천하고 금융기관은 2인을 추천하게 되어 있는 현행법을 정부부처 및 금융기관, 국회가 균형있게 금융전문가들을 추천할 수 있도록 해야 합니다.


그러나 현재 우리나라의 경우 중앙은행의 기능이 제대로 정착되어 있지 않으므로 임기가 선진국의 경우처럼 지나치게 장기화되면 잘못된 통화정책이 장기화할 우려가 있습니다. 따라서 금융통화위원의 임기는 상임위원은 5년, 비상임위원은 3년이 적당할 것입니다.
금통위원의 추천사무도 재경원이 아닌 한국은행 주관으로 바꾸어야 합니다.


3) 금통위원들은 국가의 통화금융정책에 전념하도록 상임으로 근무할 수 있어야 하며 정부부처 추천위원의 수를 줄여야 합니다.


– 그간 금통위원들은 정부정책의 집행을 위해 정부 각 부처 추천위원으로구성되었습니다. 또한 상임으로 되어 있지 않아 전문적이고 지속적인 정책의 수립에 초점이 있기 보다 정부정책을 보완하는 기능이 중심에 놓여있었습니다.


따라서 정부정책에 좌우되지않고 독립적인 통화금융정책을 수립하고 집행하기 위해서 통화금융정책의 전문가들이 상임할 수 있도록 하여야 합니다. 여기에 비상임위원을 동수로 둠으로써 상임만 있을 경우의 무사안일이나 주관적 판단에 대한 견제가 가능하도록 할 수 있을 것입니다.


IV. 한국은행법 개정의 예상 효과


1. 위와 같은 한은법 개정을 통해 한국은행의 중립성이 보장되면 한국은행이 정치권력이나 이익집단들로부터 독립된 위치에서 통화금융정책을 수립, 집행함으로써 통화가치의 안정, 국민경제의 건전한 발전이라는 중앙은행의 본래 사명을 다할 수 있을 것입니다.


2. 통화금융정책이 민주적 절차에 의해 입안, 집행 및 감독됨으로써 통화의 과잉증발에 의한 물가폭등 및 투기의 악순환이 차단되어 계층간 갈등 및 위화감을 근본적으로 해결할 수 있을 것입니다.


3. 관치금융 등 편법금융이 불식되고 금융산업의 전문적, 민주적 발전이 가능하여 자금배분의 효율성이 제고될 수 있을 것입니다. 이에 따라 산업구조의 편중현상이 시정되고 국제경쟁력의 배양도 제고될 것입니다. 그동안 금융의 혜택을 받지 못한 소외계층에 금융혜택이 골고루 부여됨으로써 균형적인 경제, 사회발전과 지역발전이 가능해질 것입니다.


4. 더나아가 경제개방에 효과적으로 대응할 수 있는 통화금융정책의 수립과 집행을 가능하게 함으로써 경제개방에 따르는 피해를 줄이면서 긍정적 효과를 확대시킬 수 있을 것입니다.


5. 실질적인 경제민주화의 버팀목으로서 우리 경제의 선진국 진입을 위한 전제조건으로 작용할 것입니다.


6. 정경유착으로 인한 특혜성 자금공급을 차단할 수 있어 권력형 비리와 지하경제의 원인이 제거될 수 있을 것입니다.