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[정치/현장스케치] [현장스케치] 국회의원 선거구 획정과 선거제도 개편 방향 모색 토론회
2014.11.20
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[ 경실련 정치개혁 토론회 ]

국회의원 선거구 획정과 선거제도
어떻게 할 것인가?

■ 일시 : 2014년 11월 19일(수) 오후 2시
■ 장소 : 경실련 강당
■ 사회 : 박명호 경실련 정치개혁위원장(동국대 정치외교학과 교수)
■ 발제 : 김형준 명지대 인문교양학부 교수
■ 토론 : 최태욱 한림국제대학원 국제학과 교수
          이현출 국회입법조사처 정치행정조사심의관
          이대근 경향신문 논설위원
          조진만 덕성여대 정치외교학과 교수
          이택수 리얼미터 대표

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경실련은 19일 오후 ‘국회의원 선거구 획정과 선거제도 어떻게 할 것인가?’ 토론회를 열고 선거구 획정 문제와 더불어 한국 정치의 고질적인 병폐를 해소할 수 있는 바람직한 국회의원 선거제도는 무엇인지 모색했다. 박명호 경실련 정치개혁위원장(동국대 교수)이 사회를 맡았고, 김형준 교수(명지대 인문교양학부)가 “국회의원 선거구 획정과 선거제도 개혁에 대한 전망과 과제”라는 주제로 발제했다.
발제에 이은 토론에는 최태욱 교수(한림국제대학원 국제학과), 이현출 국회입법조사처 정치행정조사심의관, 이대근 경향신문 논설위원, 이택수 리얼미터 대표, 조진만 교수(덕성여대 정치외교학과)가 참여했다.

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발제를 맡은 김형준 교수는, 20년 전에도 같은 논의를 한 적이 있는데 지금 다시 이러한 논의를 하게 된 것은 그동안 정치권이 선거구와 선거제도를 매우 정치적으로 다뤄왔다는 것이라고 지적했다. 김형준 교수는 일반적으로 각 나라의 선거제도는 정치체제의 성격과 관계없이 크게 「선거구 크기」, 「당선자결정방법」, 「투표구조」, 「선거구 획정 방식」이라는 네 가지 요소에 의하여 구별될 수 있다고 설명했다. 그중 먼저 선거구 획정 방식에 대해 논의하면서, 우리나라의 현재 선거구 획정 방식은 왜곡되어 있다고 지적했다. 먼저 공정하고 효율적인 선거구획정을 어렵게 하는 가장 큰 요인으로 의원 정수 및 지역구와 비례대표 의석 간의 비율이 고정되어 있지 않다는 점을 꼽으면서, 효율적인 선거구획정을 위해서는 무엇보다도 사전에 의원정수와 지역구·비례대표 의석 비율을 확정하고 이것을 선거구획정의 중요한 기준으로 삼아야 한다고 말했다. 또한 절차와 운영 상의 문제점으로 선거구획정위원회가 국회의장 산하에 자문기구같은 형태로 되어 있고, 획정위의 획정안이 국회 정치개혁특위에서 수정이 가능하다는 점을 지적하며 선거구 획정위를 독립기구로 만들고, 획정안에 대해서는 국회가 찬반 투표만 하도록 해야 한다고 주장했다. 이어 선거제도의 문제에서 선거구 획정 방식만을 놓고 이야기하는 것은 적절치 않다고 말하면서 정치권 일부에서 표의 등가성을 해소할 장치로 기존의 소선거구제를 중·대선거구제, 도·농 복합제 등으로 대체할 것을 제시하고 있는데 대통령제 국가 중에서 중대선거구제를 채택하고 있는 나라는 없다고 지적했다. 또한 중대선거구제는 계파 문제를 심화시킬 뿐만 아니라 한 선거구 안에서 당선된 사람들 간의 표의 등가성에도 문제가 있다는 것이었다. 또한 도농복합제는 게리맨더링에 버금가는 선거구맨더링이라고 혹평했다.
다만 세상에 완벽한 제도는 없다고 밝히며, 우리나라 현실에 가장 적합한 선거제도를 찾아가기 위해서는 국회 정치개혁특위가 최소 내년 3월까지는 국회의원 선거제도에 대한 결론을 내려야 한다고 촉구했다.

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첫 토론자로 나선 최태욱 교수(한림국제대학원 국제학과)는 발제의 내용과 결론에 동의한다고 밝히며, 개인적으로는 독일식 비례대표제와 소선거구제 연동 형태가 현실적으로 가장 좋은 제도라고 생각한다고 밝혔다. 결국 핵심은 비례성이 보장되는 선거제도여야 한다는 것인데, 일각에서 제기하는 중대선거구는 비례성 보장과 지역주의 완화 등의 면에서 효과가 크지 않을 뿐 아니라 집권당에게 매우 유리한 제도라고 비판했다. 더불어 우리 정치의 대표성과 책임성을 높이는 데 도움이 되는 진정한 선거제도 개혁을 원한다면 서둘러선 안 된다면서 지금은 무엇보다 개혁 여론 조성에 역량을 집중해야 한다고 밝혔다. 헌법재판소의 판결을 공론 형성의 기회로 삼자는 것이다. 다만 제대로 된 선거제도 개혁을 국회에 바라는 것을 넘어 상당한 권위가 부여된 ‘시민회의’를 구성하는 것이 바람직하다고 제안했다.

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다음으로 이현출 국회입법조사처 정치행정조사심의관은 발제문에 대체로 동의한다고 밝히며  선거구 획정위원회를 상설화할 필요가 있고, 권한을 강화해야 한다고 말했다. 국회의원들이 자신들의 지역구를 최종적으로 획정한다는 것은 마치 선수가 룰을 정하는 것과 같아 당리당략에 의해 선거구가 획정될 가능성이 많고, 대외적인 정당성 확보에도 어려움이 있다는 것이다. 때문에 선수는 게임에만 열심히 뛰고, 룰은 심판이 외부에서 만들도록 해야 한다고 주장했다.  두 번째로 단원제 하에서 표의 등가성만을 생각해 인구 편차 2대1로 선거구 획정을 하다보면 지역 대표성의 문제에 있어 농어촌의 대표성이 심각하게 훼손될 가능성이 있다고 지적했다. 이에 대안으로 제시되는 권역별 비례대표제는 또다른 지역주의를 다시 강화하는 효과가 있을 수 있다는 의견을 피력하면서, 선거구 획정에는 다양한 기준과 요인들이 포괄적으로 고려되어야 한다고 주장했다. 더불어 현행 공직선거법에는 국회의원 선거구 획정의 인구기준에 대한 규정이 모호하다고 지적하며, 인구기준일 설정에 따른 혼란을 막기 위해서는 인구수 기준일을 공직선거법에 명시하는 방안을 고려할 필요가 있다고 제안했다.

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세 번째로 토론에 나선 이대근 경향신문 논설위원은 현재 선거제도에 대한 논의에 시민들이 굉장히 혼란스럽고 피로할 것이라고 진단했다. 때문에 선거제도의 기술적 개편보다 ‘무엇이 문제’이고 ‘무엇을 바꾸려고 하는지’에 대한 큰 틀을 마련해 놓는다면 어느 정도 공감대가 이루어지고 그에 맞는 제도로 좁혀질 것이라는 생각을 밝혔다. 다만 제도가 더 나은 정치 현실을 만들어 줄 수는 있지만 더 좋은 정치를 만들어주지는 않는다며, 과연 무엇을 바꿔야할지부터 논의해야 한다고 말했다. 정당 개혁을 어떻게 할 것인지, 정치개혁을 어떻게 할 것인지부터 생각해서 역순으로 제도 개혁 논의를 해야 하는데, 이러한 기준과 흐름이 없다보니 정당 내에서도 논의가 중구난방이라는 것이다.
이어 최근 논의를 보면 정치 양극화와 지역주의라는 두 가지 문제가 기준이 된다고 정리하면서, 비례대표 확대 문제에 초점이 가야 한다는 의견을 밝혔다. 지역주의를 선거구제 개편으로 해소한다는 것은 불가능한 일이라고 생각하나 비례대표 확대로 다원화된 의견을 수용하는 것으로 지역 균열을 보완할 수 있다고 밝혔다.

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네 번째 토론자인 조진만 교수(덕성여대 정치외교학과)는 정치권과 국민들 모두 본격적으로 정치의 룰에 대해 심각하게 고민할 시점이 되었다고 생각한다고 말했다. 정해진 룰에 의해서 움직이는 것이 아니라 어떤 민주주의를 선택할 것인지 고민을 하는 시점이라는 것이다. 다만 국민들이 선거구와 선거제도 문제를 쉽게 이해하기에 다소 어려운 측면이 있어 정치권과 학계 등이 이를 좀 더 쉽게 설명할 필요가 있다는 의견을 보였다.
이어 현재 중대선거구제에 대한 논의가 대두되고 있는 것에 대해 중대선거구제는 당선자들 간의 특표 차이가 많이 날 경우 오히려 정치적 대표성이 훼손될 수 있다는 문제점이 발생한다고 비판했다. 뿐만 아니라 지역주의가 존재하는 선거구에서 유권자가 의도적으로 동일 정당 후보자들에게 분산 투표를 할 경우 더욱 강한 지역주의 투표행태가 나타날 수 있다고 밝혔다. 결론적으로 독일식 1인 2표 연동제가 지역구 대표성과 선거제도의 비례성 모두를 충족시킬 수 있는 이상적인 제도지만, 다만 합의제적 장치들이 제대로 작동되지 않는 한국정치의 현실 속에서 이와 같은 선거제도 개혁이 실질적인 효과를 발휘하기 위해서는 상당한 시간이 소요될 수도 있다고 지적했다.

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마지막으로 이택수 리얼미터 대표는 여론조사 기관 종사자의 관점에서 선거제도에 대한 최근 몇 가지의 여론조사 결과를 분석해 소개했다. 최근 한국갤럽의 조사에서는 선거구제 개혁 질문에서 응답자의 49%가 중대선거구제를 꼽았고, 32%가 현행 소선거구제를 선택했으나, 리얼미터의 조사에서는 현행 소선거구제 유지 의견이 47.8%로 중대선거구제 선택 의견 27.1%보다 높았다고 밝혔다.
또한 선거구 획정 주체에 대한 조사에서는 대다수가 독립기구를 선택했으며, 10명중 8명이 국회를 배제해야 한다고 답했다고 밝혔다. 독립기구를 항목에서 제외했던 갤럽의 조사에서는 대다수의 응답자들이 선거구 획정 주체로 중앙선관위를 꼽았다고 밝혔다. 이어 지금을 기회로 선거제도를 개혁을 해야 한다는 것에는 공감한다는 의견을 보이면서, 국민들을 잘 설득할 수 있다면 개혁이 가능할 것이라고 밝혔다.

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발제를 했던 김형준 교수는 마지막으로 제도의 개혁이 모든 것을 변화시킬 수는 없겠지만, 분명 제도의 변화로 인한 나비효과가 있을 것이라 생각한다면서 선거제도 개혁 문제를 국회에 맡겨둘 것이 아니라 학계, 언론, 시민단체들이 개혁 공론화에 앞장서야 한다는 말로 토론회를 마무리했다.