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[공공사업] 정부의 엉터리 수요예측으로 민자유치사업 차질 빚어
2003.11.26
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미국계 투자사 CSX가 우리정부의 엉터리 수요예측으로 사업성이 불확실하다며 ‘부산신항만 민자유치사업’의 투자를 전격 보류하기로 결정하였다.
 24일 언론보도를 통해 확인된 바에 의하면, 내년초부터 시작할 계획이었던 9천억원 규모의 부산신항 1-2단계 건설투자에 CSX사가 1-1단계 물동량 추이를 보아가면서 1-2단계 공사를 추진하자며 투자를 보류하였다.
 이는 그동안 민자사업의 주요 문제로 지적되어온 ‘수요예측 과다문제’가 현실로 나타나고 있음을 증명하고 있는 것으로,  애초부터 엉성한 정부 물동량 예측이 빚어낸  당연한 결과라 할 수 있다.

 부신신항만 1-1단계의 경우는 사업성이 높다고 판단하여 정부의 적자운영에 대한 지원도 이루어지지 않는 민자유치사업으로  현재 공사 진행중이며  2006년말 준공예정이다.
그리고 1-2단계사업은 내년초 착공하여 2008년 완공을 목표로 계획된 사업이다.실제 물동량이 과다하게 추정된 이유에는  먼저, 완공 운영중인 광양항의 경우 실제 물동량이 예측치에 훨씬 미치지 못한점과 급부상하고 있는 중국에 밀려 점차 물동량이 줄고 있다는 것이다.

외국의 경우는 1단계 공사가 끝나 물동량이 예상치의 75%에 도달하면 2단계 공사에 들어간다고 한다. 따라서 착공시기가 상황에 따라 유동적일 수 밖에 없다.
그러나 우리나라는 정부기관의 물동량 예측에 따라 10년~20년 후의  건설계획까지 상세히 짜놓는다고 한다.  따라서 10년, 20년이라는 예측치가 잘못될 가능성이 필연적으로 높을 수 밖에 없는 것이다.
이미 조달청의 사전검증결과 총사업비가 부풀려졌다는 사실만 보더라도 알 수 있듯이 ,과도한 수요예측이 총사업비를 과도하게 부풀리게 만드는 원인이 되고 있다,
따라서 앞으로 동북아 물류중심국가가 되기 위한 정부의 노력이 수포로 돌아가지 않기 위해서는 주먹구구식의 사업추진은 금물이며, 철저한 수요예측과 타당성 분석이 전제되어야 할 것이다.
 
 
    SOC 민자사업 제도개선 시급                                                                                      
 
● SOC 민자사업이란 무엇이며, 왜 하는가?
 
SOC란 Social Overhead Capital의 약자로 사회간접자본을 말하며 도로, 철도, 항만 등 산업발전에 기반이 되는 공공시설을 말한다, SOC에 대한 민자유치사업은 정부가 제공해야할 사회간접자본시설들을 민간에게 일정부분 투자를 유도하여 건설토록하고, 30∼50년간 운영을 통해 민간이 투자한 사업비를 회수할 수 있도록 하는 사업을 말한다. 투자비 구성은 정부재정지원 25%, 사업자 자기자본이 25%, 타인자본이 50%로 구성되어 있다. 따라서 민자사업이라고 해서 100% 민간자본으로 이루어지는 것은 아니며, 도로, 철도, 항만뿐만 아니라 환경관련시설, 주차장, 관광·정보 등 다양한 분야에서 활발하게 이루어지고 있다.
정부가 이러한 사회간접자본시설을 민간자본을 유치하여 확보하는 이유는 민간의 창의성을 개발하고 민간의 효율성을 활용하여 공공부문의 비효율적인 부분을 제거하여 동시에 재정절감 효과를 달성하기 위함이다.  

 
● 무엇이 문제인가?   

그러나 최근 들어 SOC 민자사업에 적색경보등이 켜지고 있다. 현재 완공운영중인 인천공항고속도로, 천안-논산간 고속도로의 경우는 운영수익적자로 연간 2천억 원의 정부보조가 이루어지고 있고, 최근 감사원 감사결과 경인운하는 타당성이 없는 사업임에도 불구하고 정부가 무리하게 추진한 것으로 나타났다. 인천공항철도건설사업의 경우는 법령을 위반하면서 사업자에 과도한 재정지원을 하고 있는 것이 드러나면서 SOC 민자사업의 실효성에 대한 의혹이 증폭되고 있다. 무엇보다도 민자도로의 높은 통행료는 이용자들의 부담을 가중시켜 집단적인 시위로 이어지고 있어 심각한 사회문제로 대두되고 있다. 특히 도로와 철도의 경우는 많은 국민들이 실생활과 밀접한 연관이 있어 앞으로 개통될 시설에 있어서도 이용자들의 민원은 끊임없이 발생할 것이다.  
     
● 경쟁없는 사업자 선정과 부풀려진 총사업비
 
현재 추진중인 도로, 철도, 항만에 대한 민자유치사업은 국가가 관리하는 사업(2천억 이상)이 45건, 지방자치단체에서 관리하는 사업(2천억 미만)이 95건이며 사업규모는 40조원에 달하고 있다. 그러나 45개 국가관리사업에서 9개 사업만이 형식적으로 2개 이상의 업체가 경쟁했다고 말하고 있다. 1조원이 넘는 초대형 사업에서 사업자 선정시 경쟁이 이루어지지 않는다는 여러 가지 문제를 발생시킨다. 첫째, 경쟁이 아닌 수의계약형태의 단독 사업자 선정방식은 업체들이 기술개발보다는 거대한 컨소시엄을 구성하여 정부와의 협상력을 키우는데 집중하게 되어 기업의 경쟁력을 상실하고 말 것이다. 둘째, 예산낭비를 초래한다. 이유는 경쟁은 고비용-저효율 구조를 극복하기 위한 중요한 수단이기 때문이다. 정부가 발주하는 1천억 이상 대형공사에서는 경쟁을 통해 현재까지 3∼4조원의 예산을 절감하고 있다. 그러나 민자유치사업에서는 단독 사업자가 제시하는 사업비를 여과 없이 그대로 받아들이고, 사업자가 곧 시공자로 100% 수의계약형태로 공사를 하고 있어 예산낭비는 불 보듯 뻔한 일이다.  그 결과 총사업비가 부풀려질 개연성은 충분하다.
실제로 경실련이 입수한 대구∼대동간 고속도로건설사업자료를 보면, 실제 사업비가 1조7천억원이다. 그러나 실제실행예산을 보면 1조1천억원으로 공사 전에 이미 6천억원의 이익을 사업자 즉, 시공사가 취하고 있는 것으로 나타났다.
 

● 수요예측실패로 과도한 운영비지원
 
 현재 완공 운영중인 3개 민자유치도로의 경우 실제수입금이 예측금액에 비해 평균 40%도 미치지못하고 적자운영에 허덕이고 있어 정부가 예측금액의 50%를 지원하고 있다. 사업자의 적자운영에 대한 책임을 국가가 국민혈세로 충당하고 있는 것이다. 운영중인 3개 민자도로는 개통한지 이제 겨우 1∼2년이 지났다. 그럼에도 2천억원이 넘는 국가예산이 투입되고 있고, 앞으로 20년 동안 운영비 지원이 된다면, 그 규모는 총사업비와 맞먹게 될 것이다. 이러한 과도한 운영비 지원은 민간의 효율성 발휘에 걸림돌로 작용한다. 해마다 운영수익 90%를 보장하는데 누가 양질의 서비스와 비용절감을 위해 노력을 하겠는가?  

현재 운영중인 민자사업이 20년 동안 예상치의 50% 수준의 운영수익을 올린다면, 인천공항고속도로(1조4천)의 경우 1조7천억원, 천안논산(1조5천)은 1조 2천억원, 광주 제2순환고속도로는 3천억원의 정부지원이 예상된다. 여기에 건설보조금까지 합치면 정부재정지원과 총사업비는 비슷한 수준이 된다. 이것은 껍데기만 민자유치사업이고 국가재정사업이나 다름없어 민자사업을 해야 하는 근본취지를 상실하게 되는 것이다. 따라서 정부는 무조건적인 재정지원을 최소화하고 좀더 정확한 수요예측과 사업성검토를 통해 대상사업을 선정해야 하며, 적자운영에 대한 책임은 사업자가 지도록 해야 할 것이다.
 
● 부풀려진 사업비, 이용자들의 높은 통행료로 이어져
 
앞서 설명한 것처럼 부풀려진 사업비는 결국 투자비 회수라는 명목으로 높은 통행료 부담으로 이어져 국민들에게 이중부담을 초래하게 된다. 통행료를 보면, 인천공항고속도로의 경우 재정으로 건설된 천안-논산고속도로보다 통행료가 최고 7배정도 높다. 수도권과 지방이라는 점을 감안하더라고 2배 이상 상당히 높다. 그리고 민자-천안논산고속도로의 경우는 재정도로보다 2배 높은 통행료를 보이고 있다. 민자사업이 국가 재정사업처럼 공사비 지원과 운영수익보장 등 막대한 국고가 지원됨에도 불구하고 민자 통행료(이용료)가 2배 이상 높다는 것은 사업자에게는 2중의 특혜이고 국민은 2중의 부담을 강제 받고 있는 것이다.
 
● 경쟁활성화와 전문기구 신설 필요
 
이러한 SOC 민자사업의 문제를 최소화하기 위해서는 먼저 이미 추진하고 있는 29개 사업은 총사업비에 대한 재검증과 과도한 재정지원의 축소 등 총체적인 재검토가 선행되어야 한다. 앞으로 추진될 민자사업의 경우는 원점에서 다시 시작해야 할 것이다. 무엇보다도 정부는 물량확보차원에서 무조건적인 물량확보에 신경쓸 것이 아니라 경쟁 활성화와 철저한 사업성타당성 검토, 총사업비산정의 객관성과 투명성 확보방안 마련이 선행되어야 한다. 
 
경쟁활성화를 위해서는 사전에 철저한 수요예측을 통한 면밀한 타당성 분석이 이루어져야 하고, 지금처럼 1조원이 넘는 초대형사업이 아닌 규모를 줄여서 참여할 수 있는 사업자를 늘리는 방법도 있다. 또 건설사 위주의 사업자가 아니라 금융권이나 외국투자자들의 참여를 의무화하도록 하는 것도 단기적인 방안이 될 수 있을 것이다. 뿐만 아니라, 사업의 타당성 및 총사업비의 객관성 투명성 확보를 위해 민자사업을 포함한 정부공사의 원가관리와 함께 기획, 관리, 운영, 평가를 체계적으로 추진할 수 있는 별도의 전문적인 기구를 설립·운영하는 것이 보다 실질적인 방안이 될 수 있을 것이다.
 
어느 전문가는 “우리나라 민자사업은 아직 Beginning 단계”라서 아직 갈 길이 멀다고 한다. 시작단계라면 분명 경험과 기술이 많이 부족할 수밖에 없다. 그럼에도 불구하구 정부는 1조원이 넘는 초대형규모의 사업을 벌이고 있고, 이미 많은 부작용들이 나타나고 있다. 이것이 시작단계에서 흔히들 말하는 시행착오라 하기에는 국가와 국민이 져야할 부담이 너무 크다는 사실을 정부는 알아야 한다.

 

<경과>
 
◆ 2003. 4. 13. 인천국제공항 고속도로 과다 통행료에 대한 이용자 시위
2003. 6. 27. 경실련 집담회 개최 “SOC 민자사업 무엇이 문제인가?”(정부, 업계, 연구기관, 시민단체) 
2003.7.23. “SOC 민자사업 개선방안” 기획예산처장관에 의견전달과 공개질의실시   
     – 민자사업 건설업체 이중특혜, 제도개선 시급
      – 과도한 운영수익보장 조정과 공개경쟁입찰 실시
     – 민자사업 추진전반관리 기구 설치 필요
2003.8.23 기획예산처 공개질의 답변에 대한 추가 공개질의
    – 민자유치사업의 성과와 경쟁여부 그리고 민자사업심의위원회의 공개에 대해
2003.9.24 국민혈세 낭비, SOC 민사사업 국정감사 촉구 기자회견
    – 인천공항철도 9천억 예산낭비, 대구∼부산간 고속도로 최소 6천억 예산낭비
    – 인천공항고속도로 운영수입 예측치 30-40%대, 향후 1조6천억 재정지원 우려
    – 45개 국가관리사업 중 80%(36개) 건설사 단일컨소시엄 사업자특혜 담합의혹 
    –  과다한 재정지원 맹목적인 활성화, 민자사업 취지 훼손 및 국민부담 증가
2003.11.11. SOC 민간자본유치사업에 관한 조달청 사업비 검증결과 및 경실련 전문가 설문조사결과 발표
   – 조달청, SOC민자사업 3건 검증결과, 총사업비 7%(422억)과다계상 드러나
   –  59개 SOC민자사업, 총사업비 최소 18%(6조원) 과다계상 추정 
   – 전문가 설문조사결과, SOC 민자사업 정책 목표 달성 17% 불과, 제도개선 시급
   – 합리적인 재정지원 기준마련, 총괄관리기구설립, 국회 관리감독 절실
 
 
    문의 : 경실련 시민감시국,  02-775-9898