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[공공사업] 최저가낙찰제 시행 유보로 인한 예산낭비, 연간 10조원

 

■ 정부는 당초 약속대로 모든 공공공사에 최저가낙찰제(가격경쟁방식)를 확대 시행하라.
■ 시행령으로 유보한 공공공사에 대한 가격경쟁방식의 원칙을 국가계약법에 명시하라.
■ 가격경쟁방식의 법제화 이전까지 모든 공공공사의 발주를 즉각 중단하라.
■ 대통령의 최저가확대 약속을 지키지 않고 혈세를 낭비시킨 경제관료를 조사하라.

 

정부와 열린우리당은 지난 1일 참여정부가 국정과제로 추진해온 모든 공공공사에 대한 최저가낙찰제 확대시행 약속을 어기고, 현재 사전심사(PQ) 대상공사 중 500억 이상인 최저가낙찰제(가격경쟁방식)적용대상 공사를 300억 이상으로만 확대 추진키하는 방침을 발표했다. 

지난해 100억 이상 모든 공사 확대 방침 유보에 이어 또다시 국민과의 약속을 헌신짝처럼 저버리는 정부를 국민들은 더 이상 신뢰할 수 없는 지경에 이르렀다. 가격경쟁방식(최저가낙찰제) 확대 방침을 유보한지 일년에 가까운 시간이 흘렀지만 정부는 어떠한 제도적 보완도 마련하지 않은 채 작년과 똑같은 이유를 되풀이하며 이번에도 300억 이상 정도로 결정해 이익집단과 타협하려 하고 있다.

아울러 여당은 대통령이 국민과 약속한 ‘2006년 가격경쟁방식의 전면시행’을 위한 어떠한 입법행위도 않고 있으며,  한나라당은 100억 이상 공공공사에 최저가낙찰제를 의무화하는 진일보한 국가계약법 개정안을 제출하기는 하였지만, 이는 지난 총선공약인 30억 이상 공공공사에 대한 최저가낙찰제 도입 입장에서 후퇴한 것일 뿐이다.

이에 경실련은 참여정부의 약속이행을 촉구하며, 사회양극화, 빈부격차, 비정규직양산과 같은 사회문제의 근본적인 해결을 위하여 다음과 같이 주장한다.

 

첫째, 참여정부는 국민과의 약속인 모든 공공공사에 대한 가격 경쟁 방식(최저가 낙찰제)의 적용 확대로 국민의 신뢰를 회복하라.

 

가격 경쟁 방식인 최저가낙찰제의 확대 시행 방침은 국민의 정부에서부터 국민에게 약속한 것이었다. 국민의 정부는 1999년 ‘공공사업효율화대책’과 2000년 4월 ‘건설산업구조개편방안’를 발표하고,  2001년 1,000억 이상, 2002년 500억 이상, 2003년 100억 이상 공공공사에 최저가낙찰제를 확대 적용하여 국가 예산을 절감하겠다고 약속했으나 2001년 1,000억 이상 공사에만 적용, 시행하였을 뿐이다.

한편 참여정부는 최저가낙찰제 대상공사 확대를 국정과제로 삼고 지난 2003년 7월 ‘정부공사 입찰제도 개선방안’을 통해, 2003년 12월 500억 이상, 2005년 100억 이상, 2006년 모든 공공공사에 최저가 낙찰제를 확대 시행하겠다고 발표한 바 있다. 뿐만 아니라 참여정부는 2003년 7월부터 2004년 7월까지 3차례에 걸쳐 당초 약속을 시행하겠다고 공언해 왔다.

그러나 2005년을 3일 정도 남겨 둔 작년 12월 29일, 재경부는 어떠한 논의 과정도 없이 ‘최근의 건설경기상황 등을 고려하여’ 라는 문구만을 적시한 채 2005년부터 확대 시행키로 했던 100억이상 공공공사에 대한 최저가낙찰제(가격경쟁방식)를 전격적으로 유보하였다. 즉, 재경부가 국민의 이익보다는 건설업체의 입장만을 대변하는 역할을 자임하고 합법적으로 혈세 퍼주기에 앞장서고 있는 것이다. 

정부는 더 이상 국민과의 약속을 번복해서는 안 된다. 참여정부 국정과제인 2006년부터 모든 공공공사의 전면적인 최저가낙찰제 확대약속 이행만이 국민에 대한 신뢰를 회복하는 길임을 알아야 한다.

 

둘째, 500억 미만 공공공사에서는 가격경쟁이 전혀 이루어지지 않고 있으며 이로 인한 예산낭비 규모는 연간 10조원에 이른다.

 

500억 미만 공사에 대한 입찰제도는 ‘로또식 낙찰제’로 전락하였으며, 이러한 비판은 지난 10년간 지속되어 왔다. 경실련은 국도 및 고속도로의 토공사가 실제 시장가격인 하청가격보다 2.6배(간접비 포함)나 부풀려져 있음을 밝혔고, 그 결과 직접시공도 하지 않는 무늬만 시공회사인 건설회사는 단지 수주하였다는 이유만으로 20%~30% 이상의 엄청난 불로소득을 챙기고 있음을 알게 되었다. 이러한 건설업체들의 폭리는 정부가 부풀려진 표준품셈과 엉터리 원가산정방식으로 설계가격을 산정해 온 결과임에도 불구하고 이에 대한 개선은 거의 이루어지지 않고 있다.

특히 우리나라는 설계단계에서 이미 공법이 결정되고 품질수준 또한 정해져 있으므로, 경쟁을 적용시킬 수 있는 것은 가격(공사비) 이외에는 없는 것이다. 그러므로 가격경쟁방식이 입찰제도의 원칙이 되어야 함은 너무나 당연한 것이고, 설령 턴키입찰의 경우라도 가격경쟁은 필수적으로 적용되어야 하는 것이 당연하다. 

경실련이 지난 6월 밝힌 바 있듯이 재경부가 가격경쟁방식 확대시행 약속을 이행하지 않음으로 인하여, 134개 국도건설사업에서만 1조6천억원의 국고가 낭비되고 있으며, 이를 전체 공공공사 전체규모로 환산할 경우 가격경쟁방식의 전면적인 시행 유보에 따른 예산낭비 규모는 10조원이이 이르는 것으로 추정된다.

 

[ 가격경쟁방식 전면 시행시, 절감되는 세금규모 ]
․ 적격심사 : 50조 × 65%(비중) × 22%(낙찰율 차이) = 7.2조
․ 턴키․대안입찰 : 50조 × 15%(비중) × 32%(낙찰율 차이) = 2.4조   ∴계 = 9.6조원

 

셋째, 가격경쟁방식(최저가낙찰제)하의 공사에서도 건설업체는 안정적인 수익을 남기고 있다.

 

정부가 지난해 가격경쟁방식(최저가 낙찰제) 확대시행 방침을 유보하면서 내세운 이유는 저가 출혈 수주로 공공공사의 부실시공 우려와 채산성 악화로 인한 건설업체의 도산, 그로인한 건설 경기의 위축이었다. 그러나 이 같은 정부의 발표를 곧이곧대로 믿는 국민은 많지 않다. 정부는 자신들의 주장처럼 가격경쟁방식이 공공공사에서의 총체적 부실을 야기할 것이라는 우려를 뒷받침할 만한 어떠한 증거도 제시하지 못하고 있다.

이미 참여정부 들어 2005년 종합시공능력평가액 상위 20대 건설업체들이 지난 2년간 벌어들인 당기 순이익이 5조원에 이르는 것으로 파악되고 있고, 또 경실련이 고속도로 100개 사업 중 가격경쟁방식으로 낙찰받은 40개 건설공사의 부대입찰현황을 조사한 결과, 가격경쟁방식대상공사에서도 원청업체들이 원청가격 대비 약 17%의 이윤을 챙기는 것으로 나타났다. 이 같은 결과는 가격경쟁방식 하에서 조차 원청업체의 적자수주주장은 사실이 아니며, 심각한 채산성의 위기에 봉착한 것도 아닌 것을 말해준다.

이는 오히려 로또식 입찰제도인 적격심사와 턴키․대안방식이 부패와 예산낭비의 주범이 되고 있다는 것의 반증인 것이다. 따라서 경실련은 예산절감과 부패척결을 위해서도 가격경쟁방식은 모든 공사에까지 확대되어야 한다고 주장한다.

 

넷째, 가격경쟁방식 회피수단과 로비의 각축장으로 전락한 턴키입찰방식을 즉각 폐지하라.

 

민간의 창의성과 기술개발이라는 미명하에 시행되고 있는 현행 턴키․대안입찰방식은, 그 도입취지를 무색하게 할 정도로 로비의 각축장으로 전락하였다. 가격담합을 통하여 설계심사만으로 낙찰자를 결정하고 있기 때문에 공사를 수주했다는 이유만으로도  30%정도의 이익을 낼 수 있으므로 건설업체들의 설계심의위원들에 대한 로비는 상상을 초월하고 있다. 여기에다 가격경쟁방식을 회피하기 위하여 입찰방식을 턴키․대안방식으로 전환하여 이로 인한 예산낭비와 부패비리 사건은 지속적으로 발생하고 있다.

2002년 12월 말경, 국가청렴위원회(당시 부패방지위원회)가 중견건설업체들의 건의서를 토대로 턴키개선권고를 하였지만, 해당 공공기관인 재경부․건교부․조달청에서는 아무런 제도개선이 이루어지지 않았다. 이미 건설업주들과 유대관계를 형성해 온 관료집단들은 향후 자신들의 자리를 보장받기 위해서 그들의 폭리구조를 굳이 해체할 이유가 없기 때문이다.

턴키대안공사는 1996년 도입된 이후 현재까지 극소수의 대형건설업체들이 시장을 독과점하고 있고, 설계금액 대비 95%의 높은 낙찰률로 심각한 국고낭비를 야기하고 있으며, 설계심의과정에서의 발생하는 전문성, 공정성과 객관성에 대한 시비 등으로 인한 부패와 타락의 온상으로 전락된 지 오래됐다. 따라서 본래의 취지를 살리지도 못하고 국고만 낭비하는 턴키․대안제도를 폐지하고 전면적인 가격경쟁방식으로 전환하여 국가경쟁력을 강화할 수 있도록 하여야 한다.

 

다섯째, 가격경쟁방식의 법제화이전까지 모든 공공공사의 발주를 즉각 중단하라.

 

경실련이 조사한 바에 의하면, 국도 및 고속도로 건설공사의 토공사의 정부(설계)가격이 시장(하청)가격보다 2.5배 이상(직접비 2배이상)이나 부풀려져 있고, 가격경쟁방식으로 집행된 고속도로 건설공사의 평균낙찰율은 62.4%이고, 부대입찰 평균 하도급 낙찰률은 83.3%이므로 실제 시장가격은 정부가격 대비 52%(=62.4%×83.3%)정도로서 정부가격이 시장가격보다 2배 가까이 부풀려져 있는 것으로 드러났다. 결국 가격경쟁방식을 적용하더라도 원청업체는 일정정도의 이익금을 챙길 수 있는 것이므로, 단지 건설업체의 수익성이 적정 수준으로 형성될 뿐이지 건설산업의 기반이 붕괴될 것이라는 호들갑이 사실이 아님을 알 수 있다.

정부가 부풀려진 표준품셈과 엉터리 원가산정방식으로 현재의 설계가격이 시장가격보다 부풀려져 있다는 것을 알고 있음에도 불구하고 공사발주를 추진한다는 것은 비도덕적인 혈세낭비 행정행위가 아닐 수 없다. 올해 건교부는 스스로도 품셈이 시장가격과 맞지 않는다고 인정하고 토공사를 비롯한 대표적 공종에 대한 실적공사비로의 개선을 연내에 이행하겠다고 하였다. 그렇다면 가격경쟁방식의 입법화가 완료된 이후에 발주를 집행하여야 함이 타당할 것이다.

품셈개정과 가격경쟁방식의 확대실시는 곧바로 국민 혈세의 절감으로 귀결되는바, 수조원의 예산을 절감하는 제도도입이 이루어진 다음에 공공공사 발주를 집행하여야 함은 너무나 당연한 것이다.

그럼에도 불구하고 금년에도 어김없이 12월 발주물량의 집중경향이 재현되고 있다. 혹여나 내년의 가격경쟁방식 확대적용을 회피하기 위하여 집중현상이 더욱 더 두드러지고 있다는 의심을 충분히 가질만하다. 때문에 현재의 대량발주의 타당성에 대해 엄격하게 검사학도 가격경쟁방식의 법제화 및 품셈 정상화와 같은 제도 개선 이후에 공사발주를 시행해 공공공사 투명성을 확보해야 할 것이다.

 

여섯째, 모든 공공공사에 대한 가격경쟁방식의 원칙을 시행령이 아닌 국가계약법에 명시하여 공무원의 자의적인 판단을 막아야 한다.

 

현행 우리나라의 공공공사 계약방법은 일반경쟁이 원칙이고(국가계약법 제7조), 경쟁입찰에 있어서의 낙찰방식은 “충분한 계약이행능력이 있다고 인정되는 자로서 최저가격으로 입찰한 자”를 낙찰자로 하고 있지만(법 제10조제2항제1호), 국가계약법 시행령 제42조(국고의 부담이 경쟁입찰에서의 낙찰자결정)에서는 적격심사제를 원칙으로 규정하고, 단서조항으로 PQ대상 22개 공종에 해당되는 공사로 500억이상 공사만 최저가낙찰제로 하도록 하고 있다. 즉 동법 시행령에서는 아무런 위임조항이 없는데도 적격심사(로또식 낙찰제)로 입찰이 진행되어 왔다. 

연간 50조에 이르는 공공공사의 입찰방식이 재경부 국고국장과 회계제도과장에 의해 좌지우지 되어왔다. 아울러 그들은 건설업주들의 반대논리를 그대로 인용하여 국민의정부와 참여정부가 약속한 가격경쟁방식의 확대시행을 줄기차게 유보시켜 왔다. 이에 정부는 가경경쟁방식의 결정업무를 공무원의 자의적인 판단에 일임함으로써 스스로 약속이행을 지키지 않았을 뿐만 아니라, 연간 10조원 규모의 예산절감 효과를 달성할 수 있는 기회를 의도적으로 회피하였다는 비난을 받을 수밖에 없다.

국민의 혈세인 국고를 지출하는 모든 행위에서 최저가 낙찰방식은 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률‘ 에서 정하고 있지만 시행령의 단서 조항 때문에 공공공사 관련 부분만 하더라도 매년 10조원가량의 국가 예산이 낭비의 원천이 되고 있다. 실제로 하도급을 포함한 모든 단계에서는 철저하게 시장논리(가격경쟁)가 적용되고 있음에도 불구하고, 유독 원청업체들에게만 합법적 폭리구조의 특혜를 유지시키고 있는 것이다. 오히려 가격경쟁방식을 회피하는 수단으로 활용된 턴키․대안입찰 전환으로 인하여 건설업체간의 양극화 또한 심해지고 있는 것이다.

이에 국가 계약 부분에 대한 합리적인 법제화가 필요하다. 연간 50조의 발주규모에 대한 입찰방식을 재경부의 국장과 과장에 의하여 좌우되지 못하도록, 공공공사 예산의 집행기준을 자의적 해석과 편법이 가능한 시행령에서 정할 것이 아니라 국가 계약법에서 정하여 특혜와 부패의 고리를 끊어야 한다.

 

일곱째, 혈세를 낭비하고 사회양극화, 빈부격차를 심화시킨 경제관료를 철저히 조사하라

 

대통령이 국민과 약속한 가격경쟁방식의 약속불이행 배후에는, 극소수 건설업주들의 이익을 대변해 온 경제관료들이 있었다. 그들은 국민을 위한 제도도입에는 온갖 단서와 사유를 들이대면서 도입반대와 시행시기 지연을 일삼아 왔으나, 재벌들의 건의사항은 단 수 개월만에 제도화를 시켜주고 있다.

즉 재벌들의 편에 선 경제관료들은 대통령이 국민과 한 약속을 이행하지 않음으로 인하여, 연간 10조원 예산낭비를 조장하였으며 이로 인한 사회양극화와 빈부격차는 더욱 심해지고 있다. 더욱 한심한 것은 가격경쟁방식을 적용하지 않음으로 인한 혈세낭비규모가 경실련의 주장(연간 10조원)과 달리 연간 4.9조원에 불과할 뿐이라는 해명을 하면서도, 혈세낭비를 자행해 온 것에 대한 아무런 자아비판이 없다는 것이다.

국고를 철저하게 관리해야 할 경제관료들은 오히려 재벌들의 편에 서서 대통령의 약속까지도 무력화시켜왔으며, 지금에라도 재벌과 결탁한 경제관료에 대하여 철저하게 조사하여야 한다.

또한 총리실 산하의 규제개혁기획단에는 ‘규제개혁’이라는 그럴듯한 명분을 빌미로 재벌급 회사들의 직원이 상주하고 있으면서, 재벌들을 위한 규제개혁만을 연구하고 있다. 당연히 재벌직원들의 급여는 재벌회사들이 지급하고 있는바, 파견된 직원들이 누구를 위하여 일을 하고 있는지는 불을 보듯 뻔한 것이다.

정부는 날로 극심해지고 있는 사화양극화와 빈부격차 해소에 전력을 다해도 모자랄 판에, 재벌급회사들을 위한 규제개혁에만 몰두하고 있다는 비판을 면하지 못할 것이다. 정부는 총리실 산하 규제개혁위원회에 파견되어 있는 재벌회사 직원들의 명단을 공개하고, 파견된 직원들을 즉각 철수시켜야 한다.

결론적으로 가격경쟁방식에서는 덤핑입찰의 우려는 보증시장개방과 보증률의 상향조정을 통하여 자연스럽게 시장에 의한 검증이 가능하고, 시공과정에서 발생할 수 있는 부실시공의 경우는 감리기능강화를 통하여 충분히 방지할 수 있다. 이제 Global Standard인 가격경쟁방식을 법률에 명시하여 공무원의 자의적인 판단에 따라 정부의 약속불이행이 발생하지 않도록 모든 공공공사에 대한 최저가낙찰제 확대 적용을 즉각 이행할 것을 촉구한다. 

아울러 대통령의 약속을 지키지 않는 경제관료에 대한 철저한 조사가 이루어져야 하고, 예산절감을 위한 제도도입이 이루어진 이후에 공공공사의 발주를 집행하여야 한다. 그리고 국회는 철저한 예산심의를 통하여 관료들에 의한 무분별한 공공공사 발주를 견제하고 명실상부한 국민의 대표기관으로 임해야 할 것이다.

 

[문의 : 공공예산감시국 02766-5628]