정치

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[국회] 18대 국회 1년, 국회의원 법안 발의 분석

1. 취지

– 국회의원은 정부와 더불어 법안 발의권을 가지고 있는 기관으로 입법권은 국회의원의 권리이자 의무임. 국회의원들의 입법 활동 실태는 국민의 대표로서 의원 개개인의 성실성과 전문성을 가늠하는 주요 지표라고 할 수 있음.

– 18대 국회가 개원한지 1년여가 지나 2년차 정기국회가 열리는 시점에서 경실련은 국회의원들의 입법 활동이 얼마나 개선되었는지를 알아보기 위해 국회의원 법안 발의 내용을 분석해 평가를 실시했음. 이번 분석은 단순히 법안발의를 양적으로 평가하는 것이 아니라 실제 의원들의 법안 발의 형태나 내용은 어떠했는지 질적인 평가를 하고자 했음.

– 이번 평가를 통해 의원들의 입법 활동이 건수 늘리기에 치중하기 보다는 법안의 질을 높이고 자신이 발의한 법안을 끝까지 책임지고 처리하기 위한 의원들의 신중한 노력이 이루어지기를 기대함.

2. 분석 자료 및 대상

– 분석 자료 : 국회 의안정보시스템 사이트의 18대 국회 개원(2008년 5월 31일) 이후 2009년 8월 31일까지의 의원 발의 법안(1인발의 및 대표발의) 및 처리 결과
– 분석대상 : 18대 국회의원(의원직 중도 사퇴, 의원직 박탈, 비례대표 승계 의원, 보궐및 재선거 당선자 포함 총 306명)

3. 의원 법안 발의 현황 및 문제점 분석

1) 발의 현황

– 18대 국회 개원 이후 2009년 8월 31일까지 18대 국회의원 법안 발의 건수는 총 4,599건임. 그러나 지난 1년여 동안 급증한 발의 후 철회 법안(413건)을 제외하면 실제 발의 건수는 4,186건이라 할 수 있음.  17대 국회 4년 동안의 의원 발의 건수가 총 5,728건(위원장 발의 건수 제외)이었던 것에 비교하면 18대 국회 임기 1년여 만에 지난 17대 국회의 73.07%에 육박하는 건수를 기록하고 있어 양적으로는 엄청나게 증가한 것임.

– 이는 국회의원 1인당 13.68건을 발의한 것으로 국회의원 1인이 거의 한 달에 한 번꼴로 법안을 발의한 셈임.

<법안 발의 0건인 현역의원들>

– 2009.8.31. 기준으로 법안 발의가 1건도 없는 현역의원은 총 11명이지만, 이들 중 장관을 겸직하거나 재보궐 선거나 의원직 승계를 통해 뒤늦게 임기를 시작한 의원들을 제외하면 실질적으로 발의 실적이 1건도 없는 의원은 아래 5명임.  

<실질적으로 1건도 발의 실적이 없는 의원-5명>
이상득(한나라당/경북 포항남구울릉군)
이영애(자유선진당/비례대표)
정의화(한나라당/부산 중구동구)
조순형(자유선진당/비례대표)
현경병(한나라당/서울 노원갑)
– 실질적으로 발의 건수가 하나도 없는 위 5명의 국회의원은 1년여의 기간동안 의원직을 수행하고 있음. 입법 활동은 국회의원의 고유한 권리이자 의무라는 점에서 1년여의 시간동안 발의법안이 1건도 없었다는 것은 입법기관인 국회의원으로서의 본연의 역할에 대한 분발이 요구된다고 할 수 있음.

-기타 겸직이나 재보궐선거, 의원직 승계로 의원 임기를 뒤늦게 시작함으로 인해 법안 발의실적이 없는 의원 6명임
김형오(국회의장)
전재희(한나라당/경기 광명을/2008년 8월 보건복지가족부 장관 취임)
이두아(한나라당/비례대표/2009년 3월 4일 의원직 승계)
홍영표(민주당/인천 부평을/2009년 4월30일 재보궐선거 당선)
정동영(무소속/전북 전주덕진/2009년 4월 30일 재보궐선거 당선)
신  건(무소속/전북 전주완산갑/2009년 4월 30일 재보궐선거 당선)

2) 의원 발의의 문제점

– 철회법안을 제외한 실제 법안 발의 건수가 많은 의원들을 살펴보면 이명수 의원(자유선진당/ 121건), 김종률 의원(민주당/101건), 임두성 의원(한나라당/100건), 진수희 의원(한나라당 의원/94건), 정진석 의원(한나라당/93건), 강창일 의원(민주당/66건), 박은수 의원(민주당/57건), 이성헌 의원(한나라당/54건), 이주영(한나라당/54건), 김춘진(민주당/54건) 등이었음.
– 하지만 이들이 발의한 법안의 내용을 분석한 결과 대부분 법안 정비와 관련된 발의 건수만 많았을 뿐 건수에 상응하는 질 높은 법안을 발의했다는 평가를 내리기는 어려웠음(아래 문제점 분석 참조).

(1) 동일한 규정의 적용을 받는 수개의 법안 일괄 제출

– 동일한 규정(양벌조항과 같은 처벌조항 개정, 면직 규정 등)의 적용을 받는 수개의 법안들을 한꺼번에 제출하는 경우가 많아 이로 인한 발의 건수의 양적 증가가 두드러짐.

– 이 법안들의 대부분은 1-2개 조항을 단순하게 고치는 내용들이 대부분이어서 법안 정비의 성격이 강한 법안들이라 할 수 있음. 물론 단순하게 한 두 조항 고치는 개정안이더라도 시급하고 중요한 법안들이 있을 수 있으나 법안의 발의 건수에 비해 가결 실적이 현저하게 떨어지는 점을 고려해보면 실적 부풀리기 용 법안일 가능성이 커 보이는 것이 사실임. 의원들의 경쟁적인 법안의 무더기 제출로 인해 정작 중요한 법안들이 국회 안에서 심도 있게 논의되지 못하는 경우가 발생하고 있음.

▣ 구체적인 실태들을 살펴보면

 사례 1) 영업주 책임주의에 관한 양벌 규정이 적용되는 361건의 법안 일괄 제출
– 지난해 10월말 홍준표 의원, 임태희 의원, 주호영 의원에 의해 발의되었다가 11월 28일 철회된 361건의 법안은 ‘영업주 책임주의에 관한 양벌 규정’이 동일하게 적용될 수 있는 법안들이었음. 야당의 반발로 이 법안들이 규제개혁특위로 넘어가면서 일괄 철회되었음(2008년 11월 28일).
– 이 법안들은 다시 규제개혁특위 여야 간사인 이명수 의원(90건/자유선진당), 김종률 의원(90건/민주당), 진수희 의원(90건/한나라당)과 위원장인 정진석 의원(91건/한나라당)에 고르게 나뉘어 총 361건으로 재발의 되었음.
이로 인해 네 명의 의원들은 법안 발의 건수가 최상위 그룹으로 나타났음. 이 법안들을 제외하면 이명수 의원(31건), 김종률 의원(11건), 진수희 의원(4건)이었으며 정진석 의원은 2건에 불과함.

 사례 2) 위원회의 위법한 결정시 재심 등이 가능토록 하는 규정이 적용되는 관련 법안 일괄 제출
– 권경석 의원의 경우 44건의 발의 법안 중 17건이 민주화운동 관련자 명예회복 및 피해보상과 관련한 법안들로 개정 내용은 모두 위원회가 위법한 결정을 하는 경우 국무총리가 재심이나 소송을 제기할 수 있도록 규정하는 법안임.

(2) 동일한 법률 개정안의 잇따른 제출

– 동일한 법률안을 내용을 달리해 잇따라 제출하는 경우도 상당수 나타나고 있음. 한두조항의 개정 내용만으로 일단 법안을 제출하고 이후 얼마 되지 않아 다른 한두 조항을 고치는 내용으로 법안을 발의하는 사례가 많이 나타났음. 심지어 3일 연속 제출되는 경우도 있었음. 법안에 대해 종합적이고 체계적인 심도 있는 검토를 하지 않음으로 인한 것이라고 평가할 수 있고, 발의 건수를 높이기 위한 것이라는 비판을 피하기 어려움.

▣ 구체적인 사례들을 살펴보면

  사례 1) 임두성 의원의 경우 화장품법 개정안, 혈액관리법 개정안, 한부모가족지원법 개정안, 의료기기법 개정안, 의료급여법 개정안, 식품위생법개정안, 노인장기요양보험법 개정안, 국민건강보험법 개정안, 가축전염병예방법 개정안 등 총 9개의 법률안을 2차례 제출했으며 영유아보육법 개정안은 지난해 9월 5일, 10월 28일, 3월 6일 3차례에 걸쳐 제출한 것으로 나타났음.

  사례 2) 이주영 의원의 경우 선거법 개정안을 3차례 제출했는데 지난해 7월 23일, 24일, 25일 3일 연속 제출한 것으로 나타났으며 모두 한두 조항을 개정하는데 그치는 내용임. 형사소송법 개정안은 지난해 11월 28일, 올 2월 2일, 4월 1일 세 차례에 걸쳐 제출했으며 헌법재판소법 개정안도 지난해 11월 28일, 올 2월 2일에 제출했음.

(3) 발의 후 철회법안의 급증

– 18대 국회 첫 1년 동안 의원들이 발의한 법안은 총 4,599건 중 철회 법안은 총 413건으로 전체 발의 건수의 8.98%를 차지했음. 17대 국회 4년 동안 전체 철회 건수가 86건(전체 발의건수 1.35%)이었던 것과 비교해보면 철회건수가 급증했다는 것을 알 수 있음.

– 특히 홍준표 의원(202건), 임태희 의원(81건), 주호영 의원(79건) 등의 철회건수가 두드러지게 많았음. 이들은 모두 362건을 철회했는데 이는 전체 철회 건수인 402건의 절대 다수를 차지하고 있음. 362건 중 361건의 법안은 모두 ‘영업주가 종업원 등에 대한 관리․감독상 주의 의무를 다한 경우에는 처벌을 면하게 하도록 양벌규정’을 개정하는 동일한 내용의 적용을 받는 법안들로 모두 1인발의 형태를 띠고 있었음. 이들 법안들은 당론으로 발의되었다가 야당의 반발로 규제개혁특위로 넘기게 되면서 지난 11월 28일 모두 철회된 법안들임.

– 한 건 이상 법안을 철회한 의원은 모두 44명이었으며 위에서 언급한 세 의원의 362건을 제외한 철회건수는 54건으로 나타남. 그런데 이 54건의 절반이상인 30건이 철회된 날 다시 재발의 함.

– 철회법안의 급증은 부실한 입법 준비로 인한 경우가 대부분으로 보임. 법안 발의 실적에 급급해 법안의 실효성이나 타당성을 충분히 검토하지 않고 발의하거나 정부 부처나 업계의 민원을 받아 발의하는 선심성 입법으로 제출했다가 문제가 발생하면 뒤늦게 철회하거나 일부 수정해 다시 재발의 하는 것으로 보임.

(4) 의원들이 정부를 대신해 발의하는 청부 발의 증가

– 의원들이 정부를 대신해 법안을 발의하는 이른바 청부입법도 계속 늘고 있는 것으로 보임. 정부가 입법예고나 부처협의 등 입법에 소요되는 기간과 사회적 논란을 피하기 위해 의원들이 정부를 대신해 우회적으로 조용히 법안을 발의하는 것임. 의원들도 발의 건수를 높일 수 있다는 점에서 문제의식 없이 대리로 발의해주고 상황임. 특히 우회적으로 이루어지는 법안들은 대부분 사회적으로 크게 논란이 되고 있는 법안들인 경우가 많아 더욱 문제라고 할 수 있음.

– 청부입법의 경우 언론 등에 보도되지 않으면 거의 지적해내기 어려운 상황이어서 외부로 드러나지 않은 우회 입법이 상당수 있을 것으로 보임. 정부를 대리한 우회 입법은 법안 입안 단계에서의 분석이나 평가가 제대로 이루어지지 않고 법안에 대한 의원의 책임성을 담보하지 못한다는 점에서도 문제가 있음.

– 금산분리 완화법안인 금융지주회사법 개정안(공성진 의원), 은행법 개정안(박종희 의원)이 대표적 사례라 할 수 있음. 이들 법안은 정부 금융위원회가 08.10.13 입법예고를 하고 의견수렴까지 하고도 갑자기 입법절차를 중단하다가 11월말에 정부안 그대로 발의 된 것임. 정부가 입법논란을 피하고 입법기간을 단축하고자 의원발의를 활용한 것으로 볼 수 있음.   

4. 의원 발의 법안에 대한 가결 현황 및 문제점

1) 가결 현황

– 의원들이 발의한 법안에 대한 가결 분석은 원안 가결과 수정 가결된 법안들만을 대상으로 삼았음. 의원들이 비슷한 내용의 법안들을 중복 제출할 경우 소속 상임위에서 일괄 심사하면서 상임위원장의 단일 대안으로 처리되어 의원들의 법안이 폐기되는 경우(대안 폐기)가 많기는 하지만 이러한 경우 개별 의원 법안이 대안에 어느 정도 반영되었는지를 실제로 측정하기 어려운 측면이 있어 이번 분석에서는 제외했음.

– 18대 국회 개원 이후 올해 8월 31일까지 원안가결과 수정가결을 합한 전체 국회의원들의 발의법안에 대한 가결건수는 203건으로 의원 발의 건수 대비 4.85%의 가결률을 보이고 있음. 1년이 지나지 않은 기간임을 고려하더라도 전체 가결률이 21.14%였던 17대 국회에 비해 가결률이 현저하게 떨어져 있는 상황임. 발의는 17대에 비해 매우 높게(18대 국회 임기 1년 만에 지난 17대 국회의 73.07%에 육박하는 건수)나타났으나 오히려 가결률이 떨어지는 상황은 이 만큼 현재의 의원발의 수준이 높지 않음을 반증하는 것임.

– 지난 1년 동안 1건이라도 법안을 발의한 291명의 의원 중 발의한 법안을 한 건 이상 가결시킨 의원은 총 96명으로 1/3 수준인 32.99%에 불과함. 이중 2건 이상 가결시킨 의원은 30명에 불과함.

– 가결 건수가 많은 의원들을 살펴보면 정진석 의원(한나라당/29건), 김종률 의원(민주당/26건), 이명수 의원(자유선진당/13건), 진수희 의원(한나라당/5건), 박민식(한나라당 4건), 이명규 의원(한나라당/4건) 등임.
하지만 발의 법안과 마찬가지로 가결 법안이 많은 의원들 대부분은 의원 개인의 창의적인 입법 연구와 노력을 통한 가결이라고 보다는 법률 정비와 이에 따른 연관된 법안 정비를 성격으로 인한 가결이 많았음. 

2) 가결 내용 분석

(1) 여, 야간 나눠먹기 발의와 가결

– 가결 건수가 많은 정진석 의원(29건), 김종률 의원(26건), 이명수 의원(13건), 진수희 의원(5건) 등 네 명이 가결시킨 모든 법안들은 앞서 발의 법안의 문제점에서 지적했던 대로 규제개혁특위를 통해 여야합의에 의해 나누어 발의한 양벌규정 적용 관련 법안들이어서 사실상 의원 개인의 노력이라기보다는 여야 합의에 의한 법안 발의를 통한 가결이라 볼 수 있음.

(2) 상호 연관되거나 동일한 규정의 적용을 받는 법안들의 가결

– 서로 연관되어 있어 동시에 가결될 수밖에 없거나 동일한 개정 내용을 포함하고 있는 여러 법안의 경우에 함께 가결되는 경우가 많았음.

▣ 구체적인 사례들을 살펴보면

  사례 1) 행자부 장관 임명 후 의원직 사퇴한 이달곤 의원의 경우 모두 4건을 가결시켰는데 이중 2건은 공공기관운영법과 관련된 내용이었음. 원안 가결시킨 공공기관의 운영에 관한 법률 개정안은 공공기관운영법 제정에 따른 종전의 정부투자자기관과 정부산하기관을 인용하는 기한을 연장하는 내용을 담고 있으며 수정 가결된 국어기본법 개정안은 공공기관운영법 제정에 따른 개념 해석 혼란을 방지하기 위한 내용을 담고 있음.

  사례 2) 박민식 의원의 경우 4건을 가결시켰는데 이중 원안 가결된 3건은 지난해 12월 31일 발의되어 4월 17일 가결된 법안들로 인가·허가·면허 등의 취소나 철회 시 청문규정을 두는 동일한 내용을 담고 있음.

6. 의원 입법 발의의 개선 방안

1) 입안단계에서의 입법예고 도입
2) 입법공청회와 청문회의 실효성 확보
3) 입법지원 조직 강화를 통한 법안 발의 전 입법 조사, 심사 절차 강화
4) 의원입법 발의절차에 관한 세부적 규칙 제정

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[문의 : 정책실 02-3673-2145]