정치

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김무성·문재인·황우여·최경환 등
여야 전현직 대표·정무직 겸직 의원 입법성적 낙제점

– 강창희·나경원·이해찬·김한길·이인제 등 3선 이상 중진의원 입법활동 최하위권
– 새누리 강석호·이철우·김세연·조해진·안홍준·경대수·김장실·유재중·윤명희, 더민주 김춘진·김우남·신계륜 제정안 가결 상위 의원
– 19대 국회, 건수 늘리기 구태 여전한 ‘낙제점 국회’

1. 19대 국회가 올해 막을 내린다. 입법권은 국회의원의 가장 중요하고 본질적인 권한이자 책무이다. 국회의원들의 입법 활동은 국회의원의 기본 임무이며, 성실성과 전문성을 가늠하는 지표라고 할 수 있다.

2. 경실련은 법안 발의 및 가결에 대한 분석과 평가를 통해 19대 국회의원들의 입법 활동을 살펴봤다. 급속도로 증가하고 있는 의원 법안 발의를 단순 건수로 평가하는 것이 아닌 발의건수 대비 가결률을 살펴보고, 더불어 실제 의원들의 법안 발의 형태나 내용은 어떠했는지도 평가에 반영했다. 더불어 일부개정안에 비해 보다 높은 전문성과 많은 노력이 필요한 제정안과 전부개정안을 얼마나 발의하고 가결시켰는지 역시 중요한 요소로 평가에 반영했다.

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3. 19대 국회 의원 발의 법안 건수는 15,429건으로 전대와 비교했을 때 크게 늘어났다. 하지만 가결률은 여전히 낮은 수준으로 7.0%에 그쳤다.

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4. 19대 국회의원 1인당 평균 발의 건수는 46.5건이었다. 그러나 법안을 10건도 발의하지 않은 현역의원이 21명에 달했다.

○ 김무성·문재인·황우여·최경환 등 여야 전현직 대표·중진급 국회의원 입법 성적 낙제점

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5. 법안 발의 건수가 10건 미만인 현역의원 21명중 절반 가량은 재보궐선거 등을 통해 임기를 중간에 시작한 의원들이었다. 그러나 정윤숙(새누리당) 의원과 신문식(더불어민주당) 의원, 장정은(새누리당) 의원을 제외하면 대부분이 6개월 이상 의정활동을 한 의원들이다. 그중 나경원(새누리당) 의원의 경우, 2014년 7월 30일에 당선되어 1년이 넘게 의정활동을 했다. 그러나 경실련의 지난 중간평가(2015.2.12. 발표)에 1건도 법안을 발의하지 않아 19대 국회의원 중 가장 법안 발의를 적게 한 의원으로 꼽힌 데 이어 임기동안 단 4건을 발의하는 데에 그쳐 여전히 저조한 입법 활동을 보였다.

6. 특히 김무성(새누리당/5선), 문재인(더불어민주당/초선) 등 여야 전현직 대표와 더불어 강창희(새누리당/6선), 나경원(새누리당/3선), 정두언(새누리당/3선), 서청원(새누리당/7선), 이해찬(더불어민주당/6선), 김한길(더불어민주당/4선), 문희상(더불어민주당/5선), 유인태(더불어민주당/3선), 이인제(새누리당/6선), 천정배(국민의당/5선) 등 3선 이상의 중진급 의원들이 대부분 10건 미만의 법안 발의를 한 것으로 나타났다. 임기 중에 장관직을 겸직했던 황우여(새누리당/5선)·최경환(새누리당/3선), 단기간 총리직을 겸직했던 이완구(새누리당/3선) 의원도 임기 내내 10건의 법안도 발의하지 않았다. 이들은 모두 입법 발의 성적과 더불어 가결 성적도 저조했다. 이는 유명 국회의원들이 본연의 임무인 입법 활동은 소홀히 한 채, 정치 행위에만 집중한 결과로 볼 수밖에 없다.

○ 법안 건수 늘리기 구태 여전한 국회

7. 법안을 100건 이상 발의한 현역의원은 총 31명, 이들의 발의 건수만 합쳐도 4,496건이다. 그러나 이들의 발의 법안을 살펴본 결과 문제가 있는 법안들도 상당수 있었다. ①동일한 규정의 적용을 받는 수 개의 법안을 제출하거나 ②동일한 법률안을 내용을 달리해 줄지어 제출, ③법안을 철회 후 재발의하는 등 법안 늘리기 식 행태를 볼 수 있었다. 이러한 문제들은 꾸준히 지적되어왔으나 19대 국회 평가에서도 여전히 나타났다.

 ① 동일한 법률 개정안 줄지어 제출
– 동일한 법률안의 한두 조항의 개정 내용만으로 일단 법안을 제출하고, 이후 얼마 되지 않아 다른 한두 조항을 고치거나 신설하는 내용으로 재발의 하는 행태가 여전했다. 심지어 3회 이상 제출하거나 하루 간격으로 반복 제출한 경우도 있었다. 이는 법안에 대한 체계적인 검토를 거치지 않고 제출한 것으로 발의 건수를 높이기 위한 것이라는 비판을 피하기 어렵다.

 ② 단순 용어 정비 등 같은 규정 적용하는 개정안 다수 제출
– 동일한 규정의 적용을 받는 수 개의 법안들을 한꺼번에 제출하는 경우들이 여전히 있었다. 이 법안들의 대부분은 1-2개 조항을 수정하거나 제거·신설하는 내용들이 대부분이어서 법안 정비의 성격이 강한 법안이다. 물론 이러한 법안 중에서도 시급히 개선하지 않으면 국민들의 혼란을 가져오는 중요한 법안들이 있을 수 있다. 그러나 기본적으로 의원의 ‘입법활동’으로 볼 만큼 노력과 의미를 평가할 수 있는 법안이라고 보기는 어렵다. 법안들의 면면을 살펴보면 ‘한 건 이라도 더’식의 실적을 부풀리는 법안일 가능성이 큰 법안들이 여전히 많았다.

 ③ 법안 철회와 재발의
– 철회 법안은 총 172건이며, 전체 의원의 1/3 가량인 100명의 의원이 1건 이상 법안을 철회했다. 특히 법안을 철회한 후, 다시 동일한 법안에 대한 개정안을 발의하기도 했는데, 이는 법안 발의 실적 올리기에 급급해 법안에 대해 사전에 충분히 검토하지 않고 발의한 것이거나 법안 발의 건수를 늘리기 위한 꼼수로 밖에 볼 수 없다.

○ 새누리 강석호·이철우·김세연·조해진·안홍준·경대수·김장실·유재중·윤명희, 더민주 김춘진·김우남·신계륜 제정안 가결 상위 의원

8. 제정안과 전부개정안의 경우 일부개정안에 비해 의원의 노력과 정성이 많이 필요하다. 때문에 이를 많이 발의하고 가결시킨 의원들의 경우 상대적으로 입법활동의 성실성을 높이 평가할 수 있는 근거가 될 수 있다. 19대 국회에서 발의된 제정안은 총 927건이었고, 그중 71건이 가결되어 가결률은 7.7%였다. 10건 이상 발의한 의원은 김춘진·박민수(더민주), 이명수·이철우(새누리), 심상정(정의)로 총 5명이었다. 3건을 가결시킨 강석호(새누리당) 의원이 가장 많은 제정안을 가결시킨 현역의원이었다. 이어 11명의 현역의원이 제정안을 2건 이상 가결시킨 것으로 나타났다.

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9. 전부개정안의 경우 19대 국회에서 총 65건이 제출되었고, 그중 4건이 가결되었다. 2건 이상 발의한 현역의원은 12명이고, 1건 이상 가결시킨 의원은 3명이었다.

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○ 한 건도 가결 못시킨 현역의원도 73명

10. 발의 건수가 크게 늘어난 것에 비해 가결률은 현저히 낮은 수준으로 7.0%에 그쳤다. 직전 18대 국회의 가결률 5.7%에 비해서는 약간 높아졌으나 여전히 한 자리 수의 낮은 가결률이다.

11. 기본적으로 가결률이 높다는 것은 상대적으로 여야가 공유할 수 있는 양질의 법안을 제출했다고 볼 수 있어 성실성과 전문성을 더 높이 평가하는 근거가 될 수 있다. 그러나 가결률이 높은 상위 19명의 가결 법안을 살펴보니 법안을 단순 정비하는 등의 경우가 많아 가결률이 높은 의원들이 의정활동의 성실성과 전문성이 높다고 보기는 힘들었다.

12. 19대 국회에서 가결 건이 한 건도 없는 현역의원도 73명이나 됐다. 정윤숙(새누리당) 의원과 신문식(더불어민주당) 의원, 장정은(새누리당) 의원을 제외하면 대부분 6개월 이상 의정활동을 한 의원들이다. 상임위원장 단일 대안으로 처리되면서 폐기(대안반영폐기)된 법안들이 있다 하더라도 임기 동안 단 한 건의 법안도 가결시키지 못한 것은 의원들이 수용성이 떨어지는 법안을 발의했거나 입법활동에 소홀했던 것으로 볼 수밖에 없다.

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○ 19대 국회, 전문성과 성실성 모두 낙제점

13. 19대 국회의원 발의와 가결 법안을 살펴보니, 발의 건수는 급증했지만 여전히 단순한 법안 정비 입법과 발의 건수 실적 올리기 및 법안에 대한 신중한 검토의 부재 등 질적으로 부실한 입법이 계속되고 있었다. 부실·졸속법안의 남발은 정작 중요한 법안들의 심의를 소홀하게 만들고 국회의 생산성을 떨어뜨리는 주요한 요인이다. 이러한 건수 늘리기를 위한 과잉 발의로 인해 정작 중요한 법안들이 국회에서 심도 있게 논의되지 못하는 경우가 발생하고 있어 이는 반드시 시정되어야할 국회의 병폐이다.

14. 또한 발의 건수의 급증에 비해 가결률은 여전히 저조한 편이다. 법안 발의 건수의 양적 성장에 법안의 질적 성장이 미치지 못하고 있는 것이다. 아울러 여야가 동의할 수 있는 양질의 법안을 제출하지 못했고, 여야의 합의를 이끌어내 가결시키려는 노력 또한 부족했다고 볼 수 있다. 결국 19대 국회에서도 여전히 의원들의 입법 활동이 전문성과 성실성 면에서 모두 저조했다고 평가할 수 있다.

15. 앞으로 새롭게 시작될 20대 국회에서는 이제까지 제기되어온 많은 문제점들이 개선되어 국민들의 의사를 전문성 있는 법안으로 제정해 국민의 신뢰를 받을 수 있는 국회로 거듭나기를 바란다. 이를 위해 국회의원들은 법안 발의에 대한 책임성을 가져야 하며, 전문성 있고 완성도 높은 법안 발의에 노력해야 할 것이다. 향후 20대 국회에서는 법안 실적 올리기식 꼼수 발의나 전문성이 결여된 법안의 발의, 정치적 이해에 따른 입법 활동 행태 등이 근절되기를 기대한다.

※ 발의·가결 현황 및 문제점 분석, 의원별 사례와 개선방안 등 자세한 내용은 보고서 전문을 참고하시기 바랍니다.


# 첨부. 19대 국회 의원 법안 발의 및 가결 분석 평가 보고서(전문) 1부