정치

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20대 총선, 정당 ‘지방분권’ 공약 평가 결과 발표
– 국민의당, 지방분권 공약 전무. 공당으로서의 기능 의문.
– 새누리, 분권 의지 미흡. 더민주, 구체성 부족. 
– 정의당, 체계적이나 선심성 공약 위험성
1. 경실련은 유권자의 올바른 선택을 돕기 위해 유권자들이 각 정당의 정책적 차이를 인식할 수 있도록 주요 정당의 공약을 비교·평가해 발표한다. 평가 대상 정당은 원내 정당(새누리당, 더불어민주당, 국민의당, 정의당 등 4개 정당으로 한정했다. 경실련은 각 정당의 공약 중 유권자들의 관심이 크거나 사회적으로 중요한 9개 의제들을 선정했다. 오늘은 그중 통일·외교 분야 공약에 대한 평가 결과를 발표한다.
2. 평가는 공약의 가치성(개혁성), 구체성, 적실성(실현 가능성) 등 3대 지표로 진행했다. 이번 공약 평가를 통해 각 정당 공약의 차이점과 유사점을 비교하고, 각 정당의 공약들 중 어떤 공약이 좋은 공약이고 문제가 있는 공약인지를 알리고자 평가에 임했다.
3. 지방분권 공약 평가 결과, 새누리당은 분권의지가 미흡했으며 더불어민주당은 앞으로 구체적인 공약을 제시할 필요성이 있었다. 국민의 당은 지방분권에 대한 철학과 의지가 의심받을 수 있을 정도로 준비되지 못했다. 정의당의 공약이 가장 구체적이고, 개혁적이라는 점에서 높은 평가를 받았다.
4. 새누리당은 지방분권에 대해 부정적이며, 지방분권과 지방자치를 정착시킬 의지도 보이지 않았다. 지방에 대한 인식과 고려가 거의 없었다. 전형적인 중앙집권적이며, 수도권 중심의 기득권 유지를 위해 지방분권 공약은 “끼워넣기식 궁여지책의 공약”에 불과했다. 더불어민주당은 ‘지방분권’보다는 ‘균형발전’에 더 치중하는 듯한 인상이었다. 상대적으로 종합적이고, 개혁적으로 보이나 보수정당으로서의 한계를 벗어나지는 못했다. 많은 공약을 나열하고 있으나 구체성은 떨어졌다.
4. 국민의당은 20대 총선에 대비하여 지방분권공약을 제시하지 않아, 실망스러운 지방분권의제의 인식을 보여줬다. 공당으로서의 기능을 제대로 하는 것인지 의구심이 들 정도로 평가의 실익이 전혀 없었다. 창당한지 얼마 되지 않는다는 점을 감안하더라도 지나치게 빈곤했다. 정의당은 현실정치에 대한 비판과 정치권력 구조에 대한 문제점을 잘 인식하고 있어, 전반적인 공약의 내용이 체계적이며 짜임새가 있었다. 자치구 교부세와 같은 것은 매우 획기적인 공약이었다. 그러나 공약내용이 지나치게 국민들에게 더 많은 서비스와 혜택을 주겠다는 ‘선심성 퍼주기식 공약’의 위험성이 높고, 실제로 임기 내 실현가능성도 낮아 보였다. 
[20대 총선 정당 공약평가]
10. 지방분권 공약
1. 평가단
  손희준(청주대 행정학과 교수/경실련 지방자치위원장)
  이기우(인하대 법학전문대학원 교수)
  소순창(건국대 행정학과 교수)
  김삼수(경실련 정치사법팀장)
2. 각 정당별 공약 비교표
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3. 평가지표

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4. 총평 

○ 새누리당은 지방분권에 대해 부정적이며, 지방분권과 지방자치를 정착시킬 의지도 보이지 않음. 지방에 대한 인식과 고려가 거의 없음. 전형적인 중앙집권적이며, 수도권 중심의 기득권 유지를 위해 지방분권 공약은 “끼워넣기식 궁여지책의 공약”에 불과함. 세부 공약으로 ‘지방자치 강화’를 위해 지방재정 확충 및 대도시의 특례확대, 중앙권한과 사무의 지방이양일괄법 제정, 자치경찰제 실시 등이 주요 내용임. 지방자치가 활발해지고 지방경제가 튼튼해진다는 슬로건을 제시했지만, 입법권의 확대나 지방세확충방안 등 절실한 분야의 공약이 부실하고 개혁적이지도 않음. 이명박 정부때부터 제시했던 공약이 대부분으로 집권당으로서 제시한 공약들을 벌써 이행했어야 함. 재탕 삼탕으로 공약이행가능성은 높지 않음.

○ 더불어민주당은 ‘지방분권’보다는 ‘균형발전’에 더 치중하는 듯 한 인상임. 상대적으로 종합적이고, 개혁적으로 보이나 보수정당으로서의 한계를 벗어나지는 못함. 많은 공약을 나열하고 있으나 구체성이 떨어짐. 충청권 인심을 반영하려는 듯 국회의 세종시 이전과 수도권과 지방의 상생발전을 위한 기업의 지방이전과 투자확대를 전면에 내세우고, 지방재정 확충과 중앙권한 이전 등 지방분권을 강화하는 등의 공약을 내세웠음. 또한 지역방송과 문화 및 지방의 노후상수도사업을 집중 조명하여 ‘선택과 집중’식 공약을 제시하고 있음.

○ 정의당은 현실정치에 대한 비판과 정치권력 구조에 대한 문제점을 잘 인식하고 있어, 전반적인 공약의 내용이 체계적이며 짜임새가 있음. 자치구 교부세와 같은 것은 매우 획기적인 공약임. 그러나 공약내용이 지나치게 국민들에게 더 많은 서비스와 혜택을 주겠다는 ‘선심성 퍼주기식 공약’의 위험성이 높고, 실제로 임기 내 실현가능성도 낮아 보임. 

○ 국민의당은 20대 총선에 대비하여 지방분권공약을 제시하지 않아, 실망스러운 지방분권의제의 인식을 보여줌. 공당으로서의 기능을 제대로 하는 것인지 의구심이 들 정도로 평가의 실익이 전혀 없음. 창당한지 얼마 되지 않는다는 점을 감안하더라도 지나치게 빈곤함. 

○ 지방분권의 과제들은 권력의 분산이라는 점에서 어려운 과제이지만 새누리당은 분권의지 미흡, 더불어민주당은 앞으로 구체적인 공약을 제시할 필요성이 있으며, 국민의 당은 지방분권에 대한 철학과 의지가 의심받을 수 있을 정도로 준비되지 못함. 정의당의 공약이 가장 구체적이고, 개혁적이라는 점에서 높은 평가를 받을 수 있음

○ 과세권이나 지방분권 헌법개정과 같은 근본적인 개선방안을 제시한 정당은 없어 아쉬움. 특히 기초지방선거 정당공천배제는 지난 대선 때 박근혜 후보와 문재인 후보, 안철수 대표의 공약이었는데, 불과 3년 전이었다는 점을 감안하면 이를 실천하지 않은 것에 대한 사과나 해명 없이 공약에서 제외한 것은 공당으로서 신뢰를 심각히 손상하는 것임. 다른 공약도 신뢰하기 어려운 측면이 있음.

5. 세부평가

■ 국민의당은 지방분권 공약내용이 전혀 없어, 평가에 반영하지 못함. 공익정당으로서의 기능을 저버린 처사임.

1) 가치성(개혁성)

 ① 새누리당

  ○ 복지수요의 급증 등 어려운 지방재정을 확충해야 한다는 지적에 대해 재원확충방안을 제시하기 보다는 엄정한 재정지출관리와 낭비요인 등을 제시하여 지방재정에 대한 부정적 시각을 드러냄.

  ○ 재원확충방안으로 재정통제 등에 중점을 두고 있으며, 카지노 등 레저세 확충과 비과세․감면 축소 등 대부분 기 추진하고 있는 내용으로 전혀 개혁적이지 않고, 지방재정빈곤을 해소하기도 크게 부족함. 

  ○ 지방자치 강화를 위해 재정확충과 건전성 확보, 대도시 특례 확대, 일괄이양법 추진, 자치경찰제 도입 등은 지방자치에 대한 몰이해를 반영하고 있으며, 대부분의 내용이 재탕, 삼탕으로 전혀 새롭지 않음. 

  ○ 재정건전성과 형평성 강화는 오히려 지방재정 통제수단을 강화하려는 의도가 있어 보임.

  ○ 일괄이양법의 제정, 50만·100만 도시 특례확대 공약은 차등적 분권으로 긍정적인 측면이 있고, 사회안전 책임을 강화하기 위해 기초자치에 경찰자치를 도입하는 것도 긍정적으로 평가함. 그러나 광역경찰에 대한 언급이 없음.

  ○ 새누리당의 공약들은 이미 참여정부이래 추진해온 지방자치과제로 적극적으로 추진할 필요가 있으나, 재정확충분야, 자치입법분야, 국가사업 재정전가 금지 등 지방자치제약 요인에 대한 공약이 없는 것은 아쉬움.

  ○ 정당공천배제에 대하여 부정적이고, 기초자치단체의 개편을 주장하는 것을 보면 분권 의지에 대한 의문을 갖게 함

  ○ 자치단체의 개편에 대한 주장은 분권과 역행한다는 전문가들의 주장이 많음에도 불구하고 당론으로 정해져 있음은 분권철학과 의지에 있어서 문제가 심각한 수준

 ② 더불어민주당

  ○ 제2차 국토균형발전 및 지역경제 활성화를 위한 상생발전전략 등 전반적인 지역의 고충과 지방재정, 기능이양과 국회이전 등 공약에 전반적인 비전과 내용을 담고자 했음. 국세-지방세간 세목의 합리적 조정, 지방소비세의 규모를 부가가치세의 20% 이상으로 확대 등에 대해 긍정적인 평가를 함

  ○ 국회에 법안심사권을 가진 ‘지방분권특별위원회’를 상설화하고, 중앙-지방 협의체를 구성하는 등 지방의 목소리를 반영하기 위한 공약은 나름 의미 있지만, 과거의 경험상 형식화되었음을 인지해야 함. 실질적 주민자치를 위한 자치권 확대는 적정해 보임

  ○ ‘지방이양일괄법’ 제정공약 역시 3단계로 구상하고 있어 개혁적이며, 지방의 노후 상수도시설 개선사업 등 주민들의 실생활관련 공약은 참신하기도 함

  ○ 균형발전을 위한 ‘국토균형발전 시도지사협의회’ 구성은 적정하나 구체적이지 않고, 국회이전 역시 최근 분원설치로 축소되고, 정당공천제 유지와 교육자치 등 기득권의 유지와 보수적인 성향은 매우 아쉬움 

  ○ 지방재정확충에 대해서 높은 비중을 두고 있음. 재정조정제도의 개선에 대해서도 긍정적으로 평가하나 재정건전성 강화방안 등 축제규제 등 취지와는 다른 실무상의 자율성 억제우려도 있어 주의가 요구됨

  ○ 자치입법권, 자치조직권 강화 등 자치역량강화에 대해서는 긍정적으로 평가함. 주민참여제도는 이미 지방재정법에 법제화되어 있고 세부적인 것은 조례로 정하면 됨.

 ③ 정의당

  ○ ‘지방이 잘 살아야 선진국’이며, 풀뿌리 지방경제를 살리기 위한 공약 및 풀뿌리 지방자치를 주민복지와 주민참여를 통해 달성하겠다는 공약은 지방자치와 분권의 핵심과제를 잘 이해하고 있으며, 공약내용 역시 적절하다고 평가됨

  ○ 무상보육, 기초연금, 기초생활보장 예산을 전액 국고보조로 하고, 지방교부세의 법정률을 현행 19.24%에서 24.24%로 인상하는 등 복지예산 확대 및 지방재정 확충방안 역시 매우 개혁적임

  ○ 과감한 사무의 지방이양과 주민발의/주민투표/주민감사/주민소환 등 주민 직접참여제도의 확대와 지방의원 비례대표 확대와 연동형 정당명부제 도입 등 역시 매우 개혁적이며 주민참여를 기반으로 하고 있음

  ○ 지방경제를 살리기 위한 미래산업과 풀뿌리 산업을 지방에 전략적으로 배치하고 사회적 경제기반을 활성화하고자 하는 공약과 농어촌부터 고교 무상교육, 지방대 육성방안 등 전방위적인 지방발전방안을 제시함

  ○ 자치인사·조직권 강화, 자치입법권 강화, 자치경찰제 도입 등도 긍정적으로 평가함. 자치입법권방안 중 법률의 범위 안에서를 법률에 위반하지 않는 범위내로 개정하는 것은 같은 의미이므로 실효성이 없음.

2) 구체성

 ① 새누리당

  ○ 지방분권과 지역 균형발전을 위한 공약의 체계성과 구체성이 결여되어 있어 공약실천 의지를 확인하기 어려움

  ○ 지방분권을 담보할 지방재정 관련 공약은 투자사업에 대한 관리체계 강화, 재정정도 공개강화, 행사․축제 총액한도제 도입 등 건전성이라는 미명 하에 이미 행자부가 추진 중인 정책을 나열하고, 재정통제 수단을 강화하려는 의도가 있음

  ○ 지방일괄이양법 역시 지방자치발전위가 기추진중인 사업임

  ○ 교육감 직선제 개선에 대해서는 상당한 구체성을 가지고 있음. 교육자치와 일반자치의 문제는 주민의 불편보다는 행정의 효율성과 재정의 비능률이라는 점이 중요한데 이에 대한 논거보다는 애매한 입장을 제시

  ○ 재정확충방안에 대해서는 구체성이 없고 빈약함. 재정통제에 대해서는 구체적이지만 반드시 긍정적인 측면만 있는 것이 아니라 오히려 바람직하지 못환 방향으로 흘러 지방자율성을 제약할 우려가 있으므로 긍정적으로만 평가하기 어려움

  ○ 기초경찰설치 공약은 어느 정도 구체화되어 있으나 그 업무 등 구체적인 내용은 없음. 광역경찰에 대한 언급은 없음 

 ② 더불어민주당

  ○ 지방소비세를 부가세의 20% 이상으로 확대하고, 무상보육 등 국고보조사업의 보조율 인상을 통한 사회복지비용 국고부담 강화 등은 구체적이라고 할 수 있음

  ○ ‘전국이 더불어 잘사는 균형발전’이라는 틀 속에 지방분권 공약을 포함시켜, 분산과 분권 및 지역방송과 문화 등을 제시한 점은 체계적이고 포괄적이라고 할 수 있으나, 핵심적인 주민참여와 주도적인 지역역할에 대한 인식은 다소 아쉬움

  ○ 국세-지방세 세목조정과 지방교부세율 상향조정 등에 대한 구체적인 내용과 법정율 등을 제시하지 않고, 지방세의 정액세율 현실화와 재정위기관리제도 개선방안의 내용 등이 구체적이지 않음 

  ○ 20대 국회 임기 내 추진전략이나 재원확보 방안 등에 대한 구체성은 제시되어 있지 않아 아쉬움. 자치입법권, 자치조직권 등 지방의 자치권 확대는 구체적인 내용이 없어 부정적임.

  ○ 우리 실정에 맞는 경찰제치제도가 무엇인지 언급이 없음

 ③ 정의당

  ○ “권력은 나누고, 집중은 분산시켜, 지역을 주민에게 돌려주겠다‘는 정의당의 공약은 매우 적절하며 구체적임.

  ○ 이를 위한 지방재정 확충과 재정의 자주권 실현, 중앙과 지방의 동반자 관계 구축, 과감한 지방분권, 주민참여 확대 및 지방자치의 활성화, 일자리와 교육, 복지를 통한 균형발전 등 세부 공약내용은 매우 체계적이고 전 방위적이나, 실제의 내용은 대부분 참여정부 시절 제시된 공약의 복사판임

  ○ 대부분의 공약내용의 현실진단은 매우 적절하고 구체적이나, 공약실천을 위한 계획과 전략은 매우 추상적임

  ○ 제안한 대부분의 정책에 대해서 구체적인 방안을 제시하고 있어서 긍정적으로 평가함 

3) 적실성(실현가능성)

 ① 새누리당

  ○ 대부분 공약이 기추진 중인 내용이어서 오히려 임기 내 달성은 가능해 보이나, 지역주민들의 요구를 제대로 반영하고 있다고 볼 수는 없음. 

  ○ 새누리당은 기본적으로 전근대적인 국가와 국민만 관심을 갖고 있어, 지방과 주민에 대한 이해가 전적으로 부족함

  ○ 전 세계적인 시대정신이라고 할 수 있는 지방분권에 대한 이해가 부족하고, 중앙집권적이며 수도권 중심의 개발전략에서 벗어나지 못해 정책현황에 대한 몰이해를 드러냄

  ○ 가장 중요한 중앙과 지방간 연계․협력 등 국가 통치구조를 기존의 일방적, 획일적 수직적 통치에서 협력과 조정, 수평적 거버넌스체계로 전환해야 함을 인식 못하고 있음

  ○ 교육감직선제는 민주당이 반대하는 사안으로 실현가능성이 낮아 보임. 민주당과 협상할 수 있는 방안 예컨대 지방자치단체별로 선택가능성을 제시하고 있지 않아 타협가능성이 높지 않아 보임. 

 ② 더불어민주당

  ○ 국토균형발전과 지방분권 과제 등 전반적인 공약의 짜임새는 체계적이고 무엇보다 국회이전 등 현안을 내세워 현실성이 높아 보이기는 하지만, 임기 내 달성가능성은 미지수.

  ○ 지역과 지방의 역량강화 및 지역경제의 회복을 위한 기업의 지방이전 및 투자촉진과 중앙과 지방간 경제조정 전담기구의 설치 등을 포함하고 있어, 단순한 공약제시보다는 지방의 요구를 반영하고자 노력한 점은 평가할 만함

  ○ 공약의 포괄성 측면에서 다양한 내용을 제시하다 보니, 대부분 기추진 중인 내용이 포함되어 주민들의 요구에 대한 부합성은 높지만, 적실성은 낮아 보임

  ○ 지방의 노후 상수도시설 개선사업은 매우 중요하지만, 소요재원이 막대하여 재원확보방안이 구체적이지 않으면 실현가능성이 매우 낮아 보임

 ③ 정의당

  ○ 정의당의 정강에서 알 수 있듯이, 대부분의 공약에 대한 재원조달 방안이 다소 현실적이지 않고 구체적인 추진전략과 임기 내 공약의 달성 가능성은 다소 희박함

  ○ 대부분 국가의 역할을 강조하면서도 지방재정 확충을 위해 재원을 이양한다면 국가재원은 어디에서 충당하는 것인지 등이 불분명하고 불명확하여, ‘선심성 공약’으로 비추어질 수 있음

  ○ 정의당이 제1야당으로서 자리 잡을지도 미지수인데, 대단히 공격적이고 개혁적인 공약을 과연 임기 내 실현가능할지는 매우 불분명함

  ○ 정의당이 평소에 공약사항에 대한 진지한 공공 논의를 많이 하지 않았고 소수당인 점을 감안하면 독자적인 실현가능성은 높지 않다고 봄.