정치

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[경실련 20대 총선 정당 공약평가]
7. 정치개혁 공약

1. 평가단 구성
조진만 (덕성여대 정치외교학과 교수)
윤종빈 (명지대 정치외교학과 교수)
엄기홍 (경북대 정치외교학과 교수)
김삼수 (경실련 정치사법팀장)

2. 각 정당별 정치개혁 공약 비교표



3. 평가지표

4. 총평

○ 전반적으로 정의당을 제외하면 새누리당, 더불어민주당, 국민의당 모두 정치개혁 관련 정책이 빈곤함. 내용상에서도 몇 가지의 아젠다를 제외하고는 참신성이 떨어짐. 정치개혁 아젠다의 근거와 논리도 정의당을 제외하면 매우 부족함. 국민들의 정치개혁에 대한 요구가 매우 많음에도 불구하고 주요 정당들이 제대로 고민하고 반응하지 못하고 있음을 알 수 있음.

○ 특히 선거구 획정 문제부터 공천에 이르기까지 파행을 거듭해온 정치권이 공약에 대한 관심이 전혀 없고 제대로 준비할 시간조차 없었다는 것이 여실히 드러남. 새누리당과 더불어민주당, 국민의당은 대부분의 공약이 과거 공약의 재탕·삼탕에 불과하고, 새로운 대안이나 구체적 실천방법을 추가로 제시한 공약을 찾아보기 어려움. 다만 정의당은 방대한 공약을 제시해 비교적 높은 평가를 받았으나, 이번 총선의 정치 환경과 사회 여건에 알맞은 선택과 집중이 부족하다고 보여지며 방법론적으로 일부 새로운 대안을 제외하고는 과거 공약과 중복되는 부분이 다수 존재함.

○ 정치개혁의 문제는 전 국민적 여론의 형성에 기반하여 정치권이 합의를 이끌도록 하는 것이 중요한데 단순히 정파적 차원에서 정치개혁 아젠다를 수사적으로 던지고 있는 경우가 많음. 조직과 예산이 필요한 정책들의 경우에도 이에 대한 구체적인 언급이 없을 뿐만 아니라 20대 국회 내 연차별 계획 등과 같은 실질적인 전략이 부재되어 있음. 단순히 입법적 조치만으로 정치개혁을 접근하려는 시도나 정치불신을 활용하여 궁극적으로 민주주의적 가치와 상충하는 방향으로 정치개혁을 추진하려는 모습도 보임.  또한 정치개혁과 관련하여 더 핵심적이고 실질적인 아젠다(예를 들어 상설 국회 도입)도 다수 존재하는데 정당과 정치인들이 스스로에게 부담이 되는 아젠다들은 의도적으로 제외하려는 것으로 보임.

○ 정치개혁 아젠다들이 정당들의 성향과 정파적 입장을 고려하여 설정되어 있는 측면도 강한데 실질적으로 각 정당의 현실과 타 정당들의 입장을 고려하여 어떻게 현실화할 것인가에 대한 보다 많은 고민이 필요함.

○ 새누리당의 공약은 선언적 공약으로 공약달성을 위한 구체성이 확보되어 있지 않음. 정의당, 더불어민주당, 새누리당의 경우 다양한 공약과 제도가 제시된 반면, 국민의당의 경우 급조한 인상을 줌.

○ 큰 논란이 되었음에도 불구하고 새누리당과 더불어민주당 모두 선거구획정위 구성 방식의 개혁을 제시하지 않고 있는 점은 거대 양당의 기득권 고수 인식을 확인할 수 있는 것임. 국민의당 역시 권력구조 개편, 상향식 공천, 선거구획정위원회 구성 방식 등에서 아무런 입장을 제시하지 못하는 것은 전혀 준비되지 않은 급조된 정당이라는 것을 스스로 자인하는 것임. 정치개혁의 비전이나 구체적 방안, 실현가능성 등의 측면에서 보면 거대 정당에 비해 오히려 정의당이 국민의 눈높이에 맞는 정책과 공약을 제시하고 있음

○ 공약이행을 위한 세부 공약의 측면에서 평가할 때, 정의당의 공약이 가장 충실하고도 연관성이 있게 공약을 제시하고 있음. 정의당의 정치개혁 아젠다는 많은 준비를 한 것으로 보이며 관련 근거들도 탄탄하게 제시되어 있어 이에 대한 여론을 형성하는데 긍정적으로 작용할 수도 있다고 보임. 정의당이 제시한 국가재난안전협업체계 구축, 고위 공직자 관피아 방지, 부정청탁 방지, 묻지마 특수활동비 축소 등 다수의 정치개혁 아젠다가 여론의 형성을 통한 정치개혁을 추진할 수 있는 가능성도 높음, 국민의당이 제시한 정치인 낙하산 임명 금지와 국민발안국회심의제 등은 의미 있는 시도로 보여짐.

5. 세부평가

1) 가치성(개혁성)

① 새누리당

○ 정치개혁 관련 공약의 수나 내용 등을 고려할 때 전반적으로 매우 미흡해 정치개혁에 대한 의지가 약하다고 평가됨. 유권자들의 정치불신이 심각한 상황임에도 국회 관련 공약 이외에 다른 정치개혁 공약이 사실상 없음.

○ 정치개혁은 정치세력 전반이 동의하고 합의할 수 있는 시대정신과 가치성을 포괄해야 하는데 정파적인 관점에서 정치개혁의 문제를 접근하고 있음. 개혁의 방향성 측면에서 새누리당이 제시한 공약들이 국민의 삶 개선에 기여하는 바도 명확하지 않음.

○ 정치개혁 공약의 대부분이 국회 개혁 공약이지만 정작 윤리특위의 상임위원회화와 의원 윤리강령 메뉴얼화 등의 실질적인 개혁조치들은 회피하고 있음. 국회선진화법 개정 등 다수결 원칙만을 내세우는 것이 정치개혁의 가치가 될 수는 없음. 다수결 원칙과 소수자 보호의 두 원칙이 균형을 잡을 수 있는 정치개혁 방안의 모색이 부족함. 아울러 국회 운영 개선에 대해서도 상설국회 도입과 같은 쟁점에 대한 논의도 없음. 새누리당이 제시한 국회 개혁안으로 국회가 개혁될 수 있을 것이라 보기 어려움.

○ 19대 국회에서 국회법 개정안 문제 등 의회의 독립성 문제가 심각하게 드러났음에도 여당의 입장에서 당청관계(당내 민주화) 등의 정치개혁 쟁점에 대한 언급이 없는 것도 문제임. 또한 어느때보다 심각했던 공천 문제로 국민들의 정치 불신을 더욱 심화시키고도 공천 개혁에 대한 공약이 전혀 없다는 것은 새누리당이 공천 개혁에 대한 의지가 없음을 보여주는 것임.

○ 교육감 직선제 폐지 공약은 개혁의 필요성이 불분명하고, 핵심적인 정치개혁 아젠다라고 보기에 어려움. 교육감 직선제는 간선제로 인한 문제와 주민대표성 부재로 인해 도입된 제도임. 따라서 이러한 문제점에 상응하는 문제가 야기될 때 개선에 대한 논의가 필요함. 그러나 현재 제기된 문제는 행정부와의 갈등, 자치단체장과의 갈등으로 교육감 직선제 자체의 문제로 보기 어려움에도 불구하고 이를 공약으로 내세운 것은 다분히 정파적 관점의 공약으로 보여짐.

○ 집권 여당이 권력구조 개편에 대한 문제의식과 대안을 제시하지 못하고 있다는 점은 매우 실망스러움. 대통령이 후보 시절  공약으로 4년 중임제 개헌을 제시했음에도 이에 대한 논의를 전혀 진전시키지 못하는 것은 집권 여당으로서의 책무를 져버리는 것임.

 ② 더불어민주당

○ 정치개혁 관련 공약의 수나 내용 등을 고려할 때 전반적으로 정치개혁에 대한 의지가 약하다고 평가할 수 있을 정도로 미흡함. 개혁의 방향성 측면에서 최근 악화되고 있는 표현의 자유를 회복한다는 점은 긍정적이나, 국회의원 선거에 대한 공약으로서 가장 불신 받고 있는 국회 자체에 대한 공약이 없다는 점은 문제임.

○ 권역별 비례제 도입을 통한 선거제도 개혁을 목표로 제시한 것은 우리 사회의 가장 큰 문제점을 직시하고 대안을 찾으려는 노력으로 긍정적으로 평가할 수 있음. 다만, 정당 간의 입장이 차이가 나는 상황 속에서 어떻게 문제를 해결할 것인가에 대한 고민이 필요함.

○ 인터넷 익명 표현 자유 보장과 집회 시위 자유 보장 공약은 의미를 가짐. 이 공약으로 봐 더불어민주당의 정치개혁 대상이 시민의 자유와 권리 확보에 있음을 의미하는 것으로 보임. 그러나 인터넷 익명 표현 자유 보장과 같은 문제는 헌법과 관련된 문제로 헌법재판소의 해석을 요구하는 것이 중요한데 이와 관련한 언급이 제시되어 있지 않은 것이 미흡한 점임.

○ 반부패와 공직윤리 강화에 대한 공약은 시급한 현안으로 매우 시의적절한 공약임. 다만 가칭 국가청렴위원회의 기능과 권한 등에서 기존의 부패방지기구들과의 차별성에 대하 적실성 있는 논거들이 부족함.

 
 ③ 국민의당

○ 공정한 정치, 투명한 정치를 비전으로 제시하고 있지만, 구호에 불과할 뿐임. 이와 관련된 정치개혁의 미래 비전을 구체적인 공약으로 만들어내지 못함.

○ 정치개혁 문제와 관련하여 새로운 아젠다를 제시하고 있지만 그 수가 많지 않고 상대적으로 정치개혁 관련 핵심적인 아젠다에 대한 언급이 없음. 특히 권력구조 개편, 상향식 공천, 선거구획정위원회 구성 방식 등에서 아무런 입장을 제시하지 못하는 것은 전혀 준비되지 않은 급조된 정당이라는 것을 스스로 자인하는 것임.

○ 정치자금의 문제와 관련하여 투명성을 강조하는 부분은 의미가 있음. 그러나 양성적인 정치자금의 통로도 축소하는 조치는 전반적인 정치개혁의 방향성에는 부합하지 않는다고 판단됨.
 

 ④ 정의당

○ 정의당은 선거제도와 국회 개혁, 정당제도와 정치자금제도 개혁, 참정권 확대 등 타 정당과 비교하여 정치개혁 관련 공약의 내용을 많이 제시함. 정치개혁 분야 전반에 대한 공약을 폭넓게 제시하고 있으며 당의 정체성을 잘 반영할 수 있는 정치개혁 아젠다도 설정하고 있음.

○ 연동형 비례대표제 도입, 대선 결선투표제 도입, 국고보조금 배분 기준 개선 등 대부분의 정치개혁 공약들에서 매우 구체적인 안과 계획을 제시함. 정치개혁 공약 전반에 대해 매우 심층적인 근거 자료 제시를 하고 있어 높은 설득력을 가질 수 있음. 타 정당과 비교할 때 높은 점수를 부여할 수 있음.

○ 개혁의 방향성 측면에서 정의당이 제시한 사항들은 국회를 통한 국민의 삶 개선에는 기여할 수 있다고 볼 수 있지만, 시민을 위한 직접적인 공약이 없다는 점에서는 아쉬움이 있음.

2) 구체성

 ① 새누리당

○ 새누리당이 정치 개혁을 위하여 제시한 공약과 각 부문의 세부 공약들의 연관성이 결여되어 있음. 국회 생산성 제고를 위하여 제시된 사항 중 국회 선진화법, 인사청문회 제도 등 국회 생산성 제고와 동떨어진 공약임. 인사청문회 제도 개선은 역시 국회 생산성 제고와 다른 차원의 논의로 보임.

○ 국회 선진화법 개정의 경우, 다수결 원칙을 확립한다는 공약을 제시하였으나 다시금 국회 몸싸움을 통한 국회 파행과 국회 불신이 우려된다는 점에서 국회 선진화법이 국회 생산성 제고에 기여하지 못할 것으로 평가됨. 의원 특권 개선을 위하여 제시된 공약과 ‘국민을 섬기는 품격있는 국회’라는 주제와의 연관성도 찾기 어려움.

○ 각종 개혁조치들을 어떠한 시점에 어떠한 방식으로 구체화하겠다는 언급이 없음. 단계별 추진전략도 제시되어 있지 않고, 반대하는 야당과의 관계 설정 등도 어떻게 할 것인지 등도 모호함. 국회 개혁 공약의 경우에도 의원입법 규제영향평가, Pay-go를 어떠한 방식으로 하여 성과를 도출할 수 있는지 등에 대한 구체적 계획과 비전 제시가 없음. 무노동 무임금 원칙 등은 그동안 수도 없이 제시한 것으로 구체적인 추진계획을 밝혀야 의미를 갖는데 이에 대한 제시가 없음. 몇 가지 정책들의 경우 조직과 예산이 필요할 것으로 보이는데 이에 대한 구체적인 언급도 없음. 교육감 직선제 폐지 공약 역시 구체적 실천 계획이 부재함.

 
 ② 더불어민주당

○ 더불어민주당의 경우 정치개혁을 위해 제시한 각 공약 부문과 부문별 세부 공약들의 연관성은 있는 것으로 평가됨. 투명한 사회를 위한 세부공약으로 국가청렴위원회 설치, 5대 중대 부패범죄에 대한 국민참여재판 의무화, 고위공직자 취업제한 제도 강화 등을 제시한 것은 비교적 적절했음. 같은 맥락에서 인터넷 상의 표현의 자유 확보를 위한 인터넷 실명제 폐지 등, 그리고 집회의 자유를 확보하기 위한 공약이 실현될 경우, 시민의 자유가 보다 더 확보될 것으로 기대됨. 다만 지역주의 완화를 위한 선거제도 도입에 있어서 권역별 정당명부 비례대표제, 석패율 제도 도입은 연관성이 있으나, 완전선거공영제, 선거연령 18세 하향 조정 등은 지역주의 완화와는 거리가 있는 공약사항임.

○ 그러나 공약에 대해 각종 개혁조치들을 어떠한 시점에 어떠한 방식으로 구체화하겠다는 언급이 없음. 단계별 추진전략도 제시되어 있지 않고, 반대하는 여당과의 관계 설정 등도 어떻게 할 것인지 등도 모호해 보임. 정치개혁의 주장들이 수사적인 성격이 강해 구체성이 떨어지고 실현 가능성도 의심하게 됨. 조직과 예산이 필요할 것으로 보이는 공약의 경우에도 이에 대한 구체적인 언급이 없어 구체성이 떨어짐.

 ③ 국민의당
○ 국민의당이 정치 개혁을 위해 제시한 부문과 각 부문의 세부공약들 간에 연관성은 있음. 국회 개선안에 있어서 국민발의 국회심의제와 국회의원 소환제도는 그간 다수의 정치학자들에 의해서 필요성이 제기된 바 있음.

○ 그러나 제기된 세부 공약만으로 정치개혁을 달성하기에는 한계가 있다고 봄. 예를 들어, 정치자금제도 개선을 위해서는 후원금에 대한 사용내역 뿐만 아니라 모금내역을 공개해야 하며, 이의 전자보고를 통해 실효성이 확보될 것으로 그동안 정치학계에서 주장되어 왔지만 이에 대한 공약은 제시된 바 없음. 따라서 국민의당이 제시한 공약은 균형성 측면에서 상당히 높은 점수를 부여할 수 있으나 정치 개혁을 달성하기 위한 세부 공약에 있어서는 한계가 있음.

○ 특히 투명한 정치를 비전으로 제시하고 있으나 <경실련>의 정책질의에서 법인·단체의 정치자금 후원 허용 문제에 대해 답변하지 못하는 것을 보면 공약의 구체적 준비가 매우 미흡한 것으로 평가할 수밖에 없음.

○ 상대적으로 입법과 관련된 아젠다가 중심이 되어 있기 때문에 일정한 논리는 갖추고 있지만 어떠한 방식과 절차(단계)를 거쳐 입법화를 할 것인가에 대한 고민이 부족함. 특히 현실적으로 어떻게 주요 정당들과 합의하여 이 문제들을 현실화시킬 것인가에 대한 고민이 부족해보임. 정치개혁과 관련하여 조직과 예산을 수반하는 아젠다를 제시하고 있지 못하다는 점도 오히려 비판의 대상이 될 수 있음.

 ④ 정의당

○ 정의당이 정치 개혁을 제시한 부문과 각 부문을 실현시키기 위한 공약이 세부적으로 잘 제시되어 있음. 국고보조금 제도 개선 문제에 대해 진성당원수와 연계한 매칭펀드제 도입이라는 구체적인 개혁 과제를 제시함. 국회의원 세비 문제 역시 국민 정서에 맞게 조정하고, 겸직 금지에 대해서도 구체적인 대안을 제시함.

○ 정치개혁 아젠다의 국내외 비교 근거들을 잘 제시하고 있다는 점에서 타 정당과 비교하여 준비성이 높다고 평가할 수 있음. 20대 국회 내에서 어떠한 계획으로 정치개혁 아젠다를 추진하겠다는 내용이 비교적 잘 정리되어 제시되어 있음.
 

3) 적실성(실현가능성)

 ① 새누리당

○ 공약이행을 위한 구체적인 방법, 시기 등이 설정되어 있지 않은 선언적 공약으로 보임. 국회의원 특권 내려놓기, 윤리심사 강화 공약은 그동안 셀 수 없이 공약했지만 실천되지 못하고 있는데 실천의지의 부재가 가장 큰 문제점임. 오랫동안 제기되어온 문제지만 지금까지 본격적인 논의와 개선이 이루어지지 못하였다는 점에서 결국 수사적 공약에 불과한 것으로 보임.

○ 또한 국민의 애환을 현장에서 살피지 않는 것에서 비롯된 국회 및 정치 불신에 대한 국민의 요구를 제대로 담지 못하고 있음. 국회가 실질적으로 운영을 잘 하기 위한 긍정적 차원에서 접근하는 정치개혁 시도가 없다는 점도 아쉬움. 국회 지원기구의 확충이나 정당정책연구소의 독립성과 정책 기능 강화 등 다양한 차원의 쟁점들이 존재하는데 선언적인 쟁점들만 선별한 것으로 보임.

 
 ② 더불어민주당
○ 새로운 정책 아젠다가 부족하고 오랫동안 제기되어온 문제지만 지금까지 본격적인 논의와 개선이 이루어지지 못하였다는 점에서 수사적 공약에 불과할 수 있음. 특히 국회의원 선거에 대한 정당 공약으로서 국회의원에 대한 개선안이 포함되지 않았다는 점에서 자체개혁의 의지가 약한 것으로 볼 수밖에 없음.

○ 표현의 자유, 인권 보장 등 더불어민주당이 제시한 정치 개혁 공약사항은 일정 정도 국민의 욕구를 반영하고 있다고 평가됨. 그러나 이렇듯 정치적 자유와 권리를 신장하려는 정책들을 제시하고 있지만 헌법과 선거법 등의 제한으로 인하여 치밀한 논리와 준비가 이루어지지 않는다면 현실화되기 힘든 측면이 존재함.

 ③ 국민의당
○ 정치불신이 심각한 상황 속에서 여론의 지지를 받을 수 있는 입법적인 조치들을 비교적 잘 선택하였음. 그러나 실제 입법을 위한 구체적 실천 공약이 부재해 실현가능성에는 의문이 있음.  구체적인 실현 가능한 로드맵에 대한 제시가 없음. 투명한 정치가 비전임에도 불구하고 출판기념회 투명화 등 정치자금의 핵심적인 문제에 대해서도 구체적인 공약이 없어 아무런 준비가 없는 것으로 보여짐.

 ④ 정의당
○ 정의당의 정치 개혁은 큰 부분에 있어서 정치 불신의 원인과 문제점을 잘 인식하고 있으며, 세부 공약 측면에서도 국민의 바램을 잘 담아 있는 것으로 평가됨. 소액다수제를 활성화하고 모든 정치자금의 수입·지출을 상시 공개하는 등의 공약은 국민의 요구를 잘 담아낸 것으로 긍정적으로 평가할 수 있음. 다만 비례의석 증대는 공감하나 의석수 증대는(세비 총액제를 도입하더라도) 국민정서와 동떨어진 공약으로 실현가능성이 매우 낮음.

○ 다만 정의당의 정체성이 잘 반영된 정치개혁 아젠다의 경우, 현실적으로 이해관계가 다른 거대 정당들과의 협의를 이끌어낼 수 있는 방법에 대한 고민이 필요해보임. 또한 방대한 공약을 제시했으나 우선순위에 대한 고민이 미흡해보임.

○ 그럼에도 불구하고 국가재난안전협업체계 구축, 고위 공직자 관피아 방지, 부정청탁 방지, 묻지마 특수활동비 축소 등의 상당수 정치개혁 아젠다들이 국민적인 공감대를 이끌어낼 수 있다는 점에서 실현 가능성이 현저하게 낮지는 않다고 평가할 수 있음. 정치개혁에 대한 여론을 어떻게 형성하여 타 정당들의 동의를 이끌어내는가의 문제가 실현 가능성 문제에 있어서 핵심이 될 것으로 볼 수 있음.

# [4·13 총선 – 경실련·경향신문 공동 공약검증]거대 양당 기득권 고수에 ‘선거구획정’ 등 개혁 언급 없어 http://goo.gl/FX5l0a

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