정치

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[사법] 2002대선 공약 검증 7 : 검찰개혁
2002.11.12
4,089

검찰제도 개혁


< 검찰개혁 정책 검증팀>
박상기(연세대 법대, 경실련 시민입법위원장)
김상겸(동국대 법대, 경실련 시민입법위원)
권해수(한성대 행정학, 경실련 정부개혁위원장)


1. 검찰개혁에 대한 총체적 시각의 필요성

  현재 검찰의 정치적 중립성에 대한 불신은 검사 개개인의 정치적 편향성이나 무소신으로 치부될 수 없는 역사적, 구조적, 제도적 문제점에서 생겨난 것이다. 정치권력의 검찰 시녀화 및 도구화를 통한 사회통제권의 강화, 검찰 상층부의 정치편향성과 검찰 내부의 지휘명령체계 등 권위주의 정부의 유산을 그대로 답습하고 있다. 권위주의 정권하에서의 검찰의 종속성, 민주화된 정치 환경 속에서의 우월적 권력의 추구 및 정권과의 이해동맹관계의 추구, 집권화된 조직체계 및 인사에서의 정치적 예속, 제도적 측면에서의 행정관청에서 볼 수 있는 내부결제 제도와 상사의 구속 승인, 그리고 기소재량권 남용과 그에 대한 효과적인 통제 장치의 결여 등이 검찰의 정치적 중립을 저해하는 주 요인으로 지목할 수 있다.

  그런데 이러한 분야의 개혁의 시도는 검찰의 기득권을 축소시킨다고 여겨지기 때문에 검찰내부로의 저항과 정치권력의 검찰통제 의지 때문에 개혁을 해 볼 수 있는 여지조차 마련하지 못했다.

  따라서 대선 후보들은 오늘날 국민의 비판의식 및 기대수준의 고양으로 검찰의 중립성에 대한 근본적 불신이 시간이 갈수록 커져가기 되기 때문에 국민 위에 군림하는 검찰이 아니라 국민의 사랑을 받는 검찰을 거듭나도록 진정으로 검찰개혁에 대한 의지가 있다면 총체적이며, 체계적이어야 하며, 단호한 방안으로 접근해야 한다.   

2. 개혁쟁점에 대한 후보 입장 및 문제점

(1) 상명하복의 검사동일체 원칙 폐지여부

이회창, 노무현 후보의 경우 완전 폐지보다는 불편 부당한 지시에 대한 항변권 인정으로 일부제한의 입장을 갖고 있고, 정몽준 후보는 신중히 검토해야한다는 입장이어 제도 손질 자체에 다소 소극적이다.


<평가>
-세 후보 모두 상명하복관계(제7조제1항) 및 직무승계ㆍ이전권(제7조제3항) 등 소위 검사동일체 원칙이 검찰 내부의 민주화를 저해하고 단독관청으로서 개별 검사들의 공정한 검찰권 행사를 가로막는 역할을 하고 있는 실정을 제대로 보지 못하고 있다.   

-검사동일체 원칙은 수사 및 기소에 있어서 검찰권 행사의 궁극적 주체를 검찰총장으로 귀속시키는 결과를 초래하기 때문에, 단독관청으로서 검사의 독립성을 해칠 뿐 아니라, 검찰 항고ㆍ재항고 등 검찰권의 행사에 불복하거나 이를 통제하기 위한 제도적 장치들이 사실상 아무런 의미가 없도록 만드는 역할을 하고 있다는 현실을 무시하고 있다.

이회창노무현 후보의 ‘불법 또는 부당한 상사의 명령에 대하여 검사는 항변할 수 있다’는 단서규정 신설 주장은 지극히 당연한 규정에 불과할 뿐, 이러한 단서규정을 두었다고 문제가 해결될 것으로 판단할 수 없다. 특히 직무승계권과 직무이전권은 검찰고위층의 의도가 담당주임 검사의 의견과 배치될 경우 주임검사의 소신을 강압적으로 배제하는 도구가 된다. 더구나 구체적인 사건에 있어 법무부장관의 검찰총장에 대한 지휘ㆍ감독권(제8조)이 존재한 상황에서 완전폐지가 아닌 이러한 제한적 방법으로 문제를 근본적으로 해결할 수 없다.   따라서 지금의 검찰 현실에서 검사가 항변권을 행사하는 것 자체가 인사 등 불이익을 초래하고 결국은 옷을 벗을 수밖에 없게 될 것이다.

  아울러 두 후보가 주장하는 완전폐지에 따른 검사개개인의 공소권 남용의 우려는 현재의 기소독점주의를 견제할 제도적 장치(재정신청제도 전면확대 등)를 마련함으로써 해소할 수 있고, 검찰사무의 통일성 또한 업무지침이나 검사나 검찰청 상호간의 긴밀한 협조체제로 얼마든지 해결할 수 있다. 

정몽준 후보의 이 문제의 불명확한 태도는 검찰개혁의 의지가 없거나, 체계적 인식의 결여로 보인다.


(2) 검찰인사위원회의 기능강화 및 민간인사 참여허용 입장

이회창,노무현 후보는 심의기구화 및 외부인사 참여확대 입장을 표명하였고, 정몽준 후보는 심의기구화에 찬성하면서도 외부인사의 참여는 신중한 검토가 필요하다고 하여 소극적 입장이다. 의결기구화에 대해서는 세 후보 모두 부정적이다.


<평가>
  현행 검찰인사제도의 문제점으로 다음이 지적되고 있음.

-검사의 임명 및 보직은 법무부 장관의 제청으로 대통령이 행한다(검찰청법 제34조). 검사의 임용ㆍ승진 기타 인사에 필요한 사항에 관하여 법무부장관의 자문에 응하기 위하여 법무부에 검찰인사위원회를 둔다. 즉, 대통령과 법무부장관이 검사의 임명에 직접적인 영향력을 행사할 수 있다. 이는 검찰 인사의 정치화를 초래한다.

-검찰인사위원회가 구성되어 있으나 법무부장관의 자문기구에 불과하고, 위원도 내부인사로만 구성되어 있어 장관의 인사권 행사에 대한 효과적인 감시와 견제기능 수행하지 못하고 있다.

-검찰인사의 실무는 법무부 검찰국에서 담당하여 검찰 자체의 독립적 인사기능도 없다. 검찰 핵심간부가 정치적 고려와 영향력에 의해 좌우되는 현실이다.

-법관에 비하여 검찰인사는 불안정하고 예측가능성이 적어 검사들이 인사권 앞에 위축될 수밖에 없다.


-검찰인사권에 관련된 이 부분의 제도개혁은 검찰 독립성을 위한 아주 중요한 부분으로 각 후보들이 좀 더 적극적으로 구체적인 내용으로 의견을 개진해야 하나, 민감한 문제로 생각하여 원론적인 수준에 머무른 것으로 보이다. 특히 검찰인사위원회 구성 등에 대하여 대통령령으로 정하고 있는 현행법에 대하여 외부인사참여에 대한 구체적인 내용과 심의기구에서 의결기구까지 수용할 것인지에 대한 의견제시가 있어야 한다고 본다.    

-그나마 이회창, 노무현 후보가 위원회를 심의기구로 격상시키고, 외부인사 참여를 확대하겠다는 것은 검찰인사의 독립성과 공정성을 위해 바람직한 태도로 보인다.

정몽준 후보는 위원회의 심의기구화를 주장하면서도 외부인사 참여에 소극적인 태도를 보인 것은 사안의 본질을 제대로 이해하지 못한 것처럼 보인다. 


(3) 검찰총장의 국회 인사청문회 실시 여부
이회창, 노무현, 정몽준 후보 모두 검찰총장에 대한 인사청문회를 찬성하면서, 인사청문회를 통해 검증한 결과를 대통령에게 통보하여 임명에 참작할 수 있는 방식으로 도입함으로써 대통령 인사권 침해에 따른 위헌소지를 없애자는 주장을 펴고 있다.

-검찰총장의 인사청문회 실시는 검찰총장의 정치적 중립성을 제고하기 위한 핵심제도로서 세 후보 주장은  긍정적으로 보인다.


(4) 검찰총장 퇴임이후 일정기간(2년) 법무부 장관취임을 금지해야 한다는 주장에 대한 입장
이회창 후보는 97년 헌법재판소의 위헌 결정을 들어 제도도입에 반대입장을 밝히면서도 취지에는 공감하고 집권 시에는 제도와 상관없이 실행하겠다는 입장을

노무현 후보는 취지에 공감하면서, 위헌의 소지가 없다고 보지만 여전히 위헌논란이 있을 수 있기 때문에 신중 검토하여 결정하겠다는 입장을

정몽준 후보는 제도도입 반대 입장을 표명하고 있다.
 
<평가>
-검찰조직의 정점에 있는 검찰총장의 역할은 지대하다. 검찰총장이 정치적 외풍을 제대로 막아 주어야만 실질적인 검찰권 행사의 중립성과 독립성을 확보할 수 있다. 이것이 검찰총장의 임기제 도입의 참 의미이다. 그럼에도 불구하고 우리의 현실의 정반대였다. 검찰총장은 항상 법무부장관과 밀월관계를 유지해 왔고, 검찰총장을 거치고 나면 반드시 법무부장관이나 그에 준하는 공직을 맡는 것으로 인식되었다. 한마디로 검찰총장을 검사로서 마지막 봉사할 수 있는 기회로 받아들이지 않고, 정치적 출세를 위한 발판으로 여겨왔다. 그랬기 때문에 검찰은 항상 정치권력의 시녀라는 비난을 받아 왔다.

-검찰총장의 중립성과 독립성에 요구로 지난 88년 임기제가 도입된 이후, 역대 총장은 전임자들과 마찬가지로 자신의 총장임기를 국민이 아니라 대통령이 보장한 것처럼 행동했고, 법무부장관 등의 고위직으로 가는 발판으로 이용하기 위해서 임명권자에게 충실했을 따름이다. 이러한 경험으로 인해서 현재의 검찰조직에서 20년 이상 몸담고 총장직에 임명될 수 있을 만큼 출세한다는 것은 이미 검찰의 중립성과 독립성에 대한 의지를 상실하게 하고, 권력추수적 체질만 남아 있어야만 하는 것은 아닌지 회의를 갖게 했을 뿐이다.

-그리하여 다시 위와 같은 검찰총장 임기제의 보완론이 제기되었다. 그 대안 중 하나로 아예 임기 종료 후 몇년동안(2년동안) 법무부 장관 기타 장관급 공직을 맡을 수 없도록 하자는 안(案)도 주장되고 있다. 이는 임기제의 교묘한 침해를 막기 위한 고육지책이라 할 것이지만, 권력 추수주의적 체질이 만성화된 현재의 상황 하에서는 불가피한 안이라 할 것이다.

-공직제한 규정과 아울러 논의되는 것은 위헌성 문제이다. 그러나 그 입법취지의 현실적 필요성이나 현행 공직자윤리법에서도 유사한 규정(제17조, 퇴임후 공직 유사업무 취업제한)을 두고 있는 점 등을 고려하면 위헌소지가 없다는 것이 법학계의 중론이다.

  특히 97년 7월 헌법재판소가 위헌결정이 내려진 당시 검찰청법 제12조제4항과 같이 모든 공직에의 취임을 금지하는 것이 아니라 법무부 장관 등 일정한 공직에 한하여 일시적으로 취임을 제한하는 것이므로 당시의 입법내용과는 근본적으로 다르다. 특히 최소한의 제한으로서 당시 헌법재판소의 판시와 같이 헌법상 보장된 직업선택의 자유와 공무담임권을 본질적으로 포괄적으로 침해하는 것은 아니라고 할 수 있어 위헌의 소지는 거의 없다.


-따라서 이회창 후보는 취지에 공감하면서도 97년 위헌 결정을 근거로 제도도입을 반대하고 있으므로 당시 헌재 결정을 오해하여 입장을 정리하고 있다. 아울러 법과 상관없이 실행하겠다는 것도 법률에 검찰총장 임기제가 규정되어 있음에도 과거에 권력자의 편의에 따라 이 조항이 무시된 적이 있음을 굳이 예로 들지 않더라도, 집권하고 난 후 실천할 수 있을지 의문이다.

-노무현 후보는 위헌의 소지가 없다고 주장하면서도 제도도입에 신중한 점은 이 제도의 취지를 생각하고 내용에 대한 법학계의 일정한 합의를 고려한다면 소극적이라는 비판을 피할 수 없다.

-정몽준 후보는 반대입장을 표명하고 있으나 ‘검찰총장의 정치권 눈치보기 차원’으로는 제도도입에 찬성할 수 없다고 주장하고 있어 이 주장의 취지를 제대로 이해하고 있는지 의문이다.


(5) 재정신청제도의 모든 범죄행위로의 확대에 대한 입장

이회창 후보는 전면확대에 찬성 입장을, 노무현 후보는 대폭확대 하되, 전면 확대는 신중한 검토를, 정몽준 후보는 확대에 찬성하는 입장을 보이고 있다.


<평가>
-검찰의 기소재량 남용, 특히 불기소 처분의 정치적 남용 가능성을 우려하여 그 불기소 처분의 當否에 관한 裁定을 법원에 신청할 수 있게 하는 재정신청제도는 54년 우리 형사소송법 제정이후 20여년 동안 전 범죄에 걸쳐 시행해 온 제도인 만큼 종전대로 환원하는 차원에서 전 범죄로 확대는 당연한 것이다.

-특히 현재 축소된 재정신청범위는 73년 유신독재 본격화와 함께 당시 집권세력이 검찰을 장악함에 따라, 검찰의 불기소 처분에 대한 법원의 판단을 불편하게 느껴 개악된 것이기 때문에 국민에 대한 사법서비스 확대, 검찰수사의 공정성 담보를 위해서 재정신청제도를 전면 확대하는 것은 너무도 당연한 것임.

-특히 현실적으로 헌법재판소에서 검찰의 불기소 처분에 대한 헌법소원 사건을 담당하고 있지만, 불기소 취소 결정에 대한 검찰의 인용이 거의 전무한 상태이다. 현실적으로 검찰의 기소독점, 기소편의주의에 대한 견제장치가 없는 상태에서 재정신청제도의 확대에 소극적이다면 이는 여전히 관료사법, 검찰사법의 행태를 유지하고 있음을 보여준다고 할 수 있다.


  아울러 모든 범죄를 대상으로 전면 시행된 1950년대에 비해 현재 2002년에 전면도입 못할 아무런 이유가 없다.  
 
-따라서 고소, 고발의 남발에 따른 부작용을 우려하여 전면확대에 다소 신중한 노무현 후보는 법률수요자인 국민의 재판 받을 권리를 고려하지 않은, 사법영역을 단순히 국민을 수동적 존재로 파악하는 행정편의주의 발상이라는 비판을 감수해야 할 것이다. 

-아울러 입장이 불명확하나 일반적 확대 입장에 있는 정몽준 후보는 자신의 입장을 분명히하는 태도가 필요하며, 단순확대 입장이라면 노무현 후보와 같은 비판을 감수해야 할 것이다.


(6) 상설 특검제 도입에 대한 입장

이회창, 정몽준 후보는 현재와 같이 사안별 개별입법에 의한 특검제를, 노무현 후보는 특검의 임명범위를 넓게 해놓고 5년간 특검제도를 상설화하여 필요에 따라 상시적으로 국회에서 특별검사를 임명할 수 있도록 하자는 입장이다.


<평가>
이회창, 정몽준 후보의 사안별 개별입법에 의한 특검제 입장은 현재의 상황과 아무런 변화가 없는 것으로 실질적으로 특검제도의 상설화에 대한 반대입장이다. 따라서 검찰의 정치적 중립성 상실에 대한 지금까지의 경험과 이 제도에 대한 국민일반의 합의수준을 전혀 고려하지 않는 태도로 비판을 피하기 어려울 것으로 보인다.

-특히 사안별 개별입법은 지금까지의 예(옷로비, 파업유도, 이용호 특검)를 보더라도 권력형 비리 사건이나, 정치적 중립이 요하는 사건에 대한 특검 도입 여부 필요성과 상관없이 도입 그 자체가 여,야 정치권의 정쟁 도구로 전락하여 사회적 비용을 많이 치루고, 또한 설령 여,야가 도입을 합의했다고 하더라도 특검 입법내용, 방법, 범위, 기간 등의 세부쟁점의 협상으로 입법자체가 지연되고, 입법내용의 한계 등으로 특검 임명의 취지를 충분히 살리기 어려웠다는 점을 감안하면 현행과 같이 사안별 개별입법 방식의 특검 도입을 주장하는 것은 전혀 설득력이 없는 태도이다. 

-혹여 두 후보가 재정신청제도를 확대하는 것으로 특검제 상설화를 반대하는 입장이라면 이 또한 잘못된 판단이다. 재정신청범위를 확대하는 것은 검사의 기소독점, 편의주의를 통제하기 위한 방안이지 검찰의 중립성과는 무관하다. 정치적 중립이 문제되는 사안에서는 기소 여부뿐만 아니라 공정하고 객관적인 수사가 더욱 중요하므로 검찰의 정치적 중립성 문제를 재정신청범위의 확대를 통해 해결할 수 있다는 입장은 쟁점을 왜곡한 것이다.

-아울러 특검제도의 상설화는 검찰에 보다 긴장감을 불어넣는 기능을 하고, 검찰권을 독점영역에서 경쟁체제로의 전환을 의미하기 때문에 검찰개혁의 가장 핵심적이고 필수적인 사안이다.

노무현 후보의 5년간의 한시적이지만 특검제도를 상설화하자는 주장은 매우 긍정적이다.


(7) 검찰 가혹수사 방지대책

-세 후보 모두 수사단계에서부터 변호인 참여권 보장을 주장하고 있다. 이외에도 이회창 후보는 관련법 개정과 철저한 지휘감독을, 노무현 후보는 가혹행위, 철야수사시 진술증거능력의 배제와 인력  및 장비 확충 등 수사여건 개선, 정몽준 후보는 특별조사실 폐쇄여부를 검토해야 한다고 주장하고 있다.


<평가>
-일단, 세 후보 모두 일단 수사단계시부터 변호인 입회권을 주장한 것은 검찰수사시 피의자 권리존중, 피의자의 인권보장, 권위주의적 체질개선에 다소 도움이 될 수 있기 때문에 긍정적으로 볼 수 있다.
특히 노무현 후보가 주장하고 있는 강압수사시 진술의 증거능력으로의 인정 배제 주장은 현행 검찰의 ‘자백위주의 수사’에서 ‘증거위주의 수사로 전환하는 계기를 만들 수 있을 것이다.


-그러나 세 후보 모두 전향적 주장을 하고 있지만 너무 소극적이다. 이러한 주장만으로 검찰의 강압적 수사를 없애고, 피의자의 인권과 법률서비스를 확대하기 위해서는 일정한 한계를 가질 수밖에 없다. 예를 들어 수사시 변호인 입회를 허용한다 하더라도 현재 변호사 선임률이 평균 30%에 불과한 것이 사실이라면 돈이 있는 피의자는 도움이 되겠지만, 돈 없는 다수의 피의자 인권 보장은 허울에 불과하다. 세 후보들이 주장하는 것 이외에 몇 가지 제도내용이 동시에 수반되어야 한다.  

-모든 형사사건에 대한 국선변호인제 도입, 충분한 수사와 심리를 위해 재조 법조인력(판, 검사)을 획기적으로 늘리는 문제, 경미한 사건에 대한 수사권의 경찰로의 이전, 법률구조대상 확대 등 국민들의 법률서비스를 근본적으로 개선하는 제도가 동시에 수반되어야 한다.

-아울러 현 우리 검찰의 수사상황은 이번 고문사 사건에서 보듯이 아주 심각한 수준에 와 있다. 따라서 법이 결코 만능이 아니지만 가혹행위방지에 관한 특별법을 제정을 통해서라도 인권보장을 위한 적극적인 의견개진이 요구된다.    
   
3. 후보별 총평

-정도의 차이는 있지만 세 후보 모두 검찰개혁이 가지는 의미를 고려한다면 제도개혁에 대한 총체성, 체계성, 단호성 측면에서 일정한 한계를 가지고 있다. 위 7가지 개혁의제는 이미 학계, 시민단체에서 입법청원, 공청회 등을 통해 충분히 사회적 공론화와 일정한 합의가 있었다는 점을 감안하면 제도 개혁에 대해 제한적 접근을 하고 있다는 비판을 피할 수 없다. 

-검찰개혁을 위한 각 후보의 보다 뚜렷한 의견개진이 필요하다. 전체적으로 너무 소극적이고 기존 법무부 주변에서 나오고 있는 개혁방안의 범주에 머무르고 있어서 검찰의 국민을 위한 새로운 변신에 대한 청사진이 부족하다. 특히 정몽준 후보의 검찰개혁에 대한 의지는 너무 소극적이다.

-제도개혁 입장에서 보면 세 후보 중 이회창, 노무현 두 후보의 입장이 전체적으로 비슷하고 정몽준 후보에 비해 좀 더 적극적이다. 그러나 특검제 상설화 입장에서 두 후보간 차이를 보이고 있다. 특히 이 두 후보가 사법부 출신으로 검찰의 문제점을 보다 잘 인식할 수 있는 지위에 있었음을 고려한다면 적극적인 검찰개혁안이 제시되어야 할 것이다. 


-제도개혁의 우선순위, 중요도 측면에서 가장 핵심적인 특별검사제도의 상설화, 검찰총장 인사청문회 도입을 찬성하고 있는 노무현 후보가 제도개혁 의지에서 이회창 후보에 비해 조금 앞선다고 할 수 있다. 그러나 노무현 후보도 동일체 원칙 폐지, 검찰총장의 퇴직후 일정기간 법무부장관 취임제한, 재정신청 전면확대 등에 신중한 입장이기 때문에 좀더 적극적인 입장 정리가 필요할 듯싶다.

이회창 후보는 검찰총장 인사청문회 도입, 재정신청 전면확대를 주장한 것 이외 나머지 핵심 개혁사항 즉 특별검사제 상설화를 반대하고, 동일체 원칙 폐지, 검찰총장 퇴임이후 일정기간 법무부장관 취임제한에 신중하거나 소극적인 입장이어 제도개혁 의지면에서 상대적으로 노 후보에 비해 뒤떨어진다. 특히 특검제도 상설화와 관련하여 사실상 도입반대 입장이어서 검찰개혁에 소극적이라는 비판을 피하기 어려울 듯 하다.

정몽준 후보는 검찰개혁 의지면에서 세 후보 중 가장 소극적이다. 아울러 검찰개혁 현안에 대해 이해가 체계적인지 의심스럽다. 예를 들어 검찰인사의 독립성, 공정성을 위해 검찰인사위원회의 심의기구화를 주장하면서도 외부인사 참여에 대해서는 부정적 입장을 밝히고 있어 일관성이 결여되는 주장을 하고 있다.

  아울러 동일체원칙 폐지에 대한 사실상 부정적 입장, 특별검사제의 상설화 반대, 검찰총장 퇴임후 일정기간 장관취임 제한 반대 입장이어서 제도개혁에 전체적으로 소극적이다. 


 

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