경제

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[재정] 2003년 예산편성지침에 대한 의견서

2003년도 예산편성지침에 반영할 사항


1. 재정운영의 투명성 제고


◇ 재정규모는 통합예산 기준으로 제시되어야 하며, 지금처럼 (일반회계 + 재특)의 합계는 재정규모의 기준으로 부적절함.
  ▷ 중앙정부와 지방자치단체의 재정을 포괄하는 통합재정수지를 작성
  ▷ 방만하게 운용되고 있는 기금과 예산의 연계를 강화하여, 예산과 기금간, 그리고 기금간 유사ㆍ중복사업을 통합


◇ 특별회계와 기금의 비중 축소
  ▷ 유사한 특별회계와 기금은 통ㆍ폐합하고 규모도 축소해야 함. 교통세 등 목적세와 부담금을 비롯한 준조세는 축소하고 가급적 조세로 흡수해야 함.
  ▷ 장기저리의 정책융자는 재정 본연의 기능인 이전지출이나 그 이차보전 방식으로 전환함. 재정에서 순융자가 차지하는 비중이 선진국에 비해 월등히 높음. 이들 대부분은 생산성이 낮은 민간부문에 집중되고, 수혜 대상도 과도하여 재정지출의 성과가 낮은 것으로 추정됨.


◇ IMF의 ‘재정투명성규약’에 따라 재정정보를 작성ㆍ공개하고, 재정의 건전성 유지에 관한 평가를 주기적으로 시행함. 外華內貧의 修辭로 포장된 재정개혁보다, 재정DB 구축 등과 같이 힘만 들고 생색은 나지 않지만, 정부가 꼭 해야 할 재정개혁에 더 관심을 가져야 할 것임. 


◇ 조세감면에 의한 간접지출(조세지출예산)을 축소하고 세출예산과 연계를 강화
  ▷ 특히 농업부문은 조세지출의 축소를 전제로 직접지불제를 확대해야 할 것임.


2. 투입과 산출의 증대보다 성과의 향상을 지향


◇ 단순히 투입이나 산출을 늘리는 것보다 국민에게 미치는 성과를 향상시키는 것이 중요함.
  ▷ 우리 예산은 품목별 예산체계의 골격을 유지하면서, 투입요소별 미시적인 근접통제를 중시함. 따라서 예산이 얼마나 투입되는 지는 알 수 있지만, 그 결과 지출가치(value-for-money)는 파악하기 어려움.
  ▷ 물론 00년부터 성과주의예산제도를 시범 도입해 확대하고 있지만, 대부분의 정부예산에는 성과주의예산제도가 적용되지 않음.


◇ ‘先기획-後예산’의 관행을 엄격히 확립
  ▷ 총사업비관리제도 및 예비타당성제도의 강화를 통해 불요불급한 선심성 사업과 성과를 정당화하기 어려운 한계사업을 축소


◇ SOC 건설, 정보화, R&D, 중소기업 지원, 교육환경 개선 등의 분야에도 낭비성 사업이 상당수 포함되어 있을 것으로 추정됨.
  ▷ 정보화사업은 중복ㆍ과잉투자가 많음. 성과의 검증이 쉽지 않지만, IT 기술의 생애주기가 짧으므로 대체투자와 잔존가치 등을 따져서 ‘좀 더 기다렸다가’ ‘선택가치’를 극대화하는 전략도 필요함.
  ▷ ‘교육여건 개선사업’도 산출물량 중심으로 추진되는 대표적인 사례임.


3. 재정정책의 기조와 우선순위


◇ 경직성 경비의 급증을 경계
  ▷ 최근 인건비, 공적자금과 국채의 이자지급, 지방교부금, 방위비, 국민기초생활보장비 및 보훈보상금 등 경직성 경비가 큰 폭으로 늘어났음.
  ▷ 이는 공적자금과 국채이자 지급 증가, 국민기초생활 보장, 지역건강보험 적자 보전 등 상당한 지출소요가 이미 확정되었기 때문임. 여기에 공무원 처우 개선, 의무교육 확대, 농어가 부채 경감, GDP 대비 R&D 투자 5%, 문화예산 1%, 교육예산 5% 등 각종 공약의 지출소요까지 더해져 지출구조의 경직성이 심화
  ▷ ① 목적세의 세목과 규모를 축소하고, ② 예산 목표치의 남설을 억제해야 함. 장기적으로는 사회보장 등 의무지출 증가 또는 조세감면 등 세입을 감소시키는 조치는 PAYGO 원칙에 입각해 대응재원 조달방안을 강구하도록 의무화해야 함.


◇ 경기의 부양보다 성장 잠재력의 확충을 우선
  ▷ 재정지출을 확대하더라도 단기적인 경기 부양보다 장기적으로 부가가치를 창출하는 성장 잠재력 확충과 경쟁력 회복이 급선무임. 선진국의 경험에 비추어, 전자는 후자에 비해 지출의 하방 경직성이 강해서, 경기가 회복된 이후에도 늘어난 지출을 줄이기 어렵기 때문임. 나아가 경기 부양을 위한 지출에는 재정규율이 느슨하게 적용되기 쉬우며, 구조조정의 지연이라는 비용을 지불해야 함.
  ▷ SOC 貯量(stock)이 미흡하고, GDP 대비 교통혼잡비용이 여전히 높은 편이며, 북한지역의 취약한 SOC 건설수요에 대비하여, 자칫 장래의 특정 시점에 집중될 SOC 투자수요를 분산(smoothing out)하기 위해서도, SOC에 대한 투자는 지속되어야 함.


◇ 자활유인의 제고를 위한 생산적 복지지출의 유도
  ▷ 외환금융위기 이후 악화된 분배구조를 개선하는 한편, 노령화와 핵가족화의 추세에 따라 급증하는 사회복지수요에 대응하는 사회복지지출 증대는 불가피함.
  ▷ 그러나 최근 복지지출은 급속히 확대되었지만, 사회복지 인프라와 서비스 전달체계는 크게 개선되지 않았음. 00년 국민기초생활보장과 02년 직장건강보험과 지역건강보험의 통합에 필수적인 도시 자영사업자 및 일용근로자의 소득을 파악하는 시스템은 미흡함.


4. 주요 분야별 정책방향


◇ SOC 투자의 합리화
  ▷ 새로운 SOC 건설도 중요하지만, 기존 시설의 연계체제 구축이 경제적임.
  ▷ 예비타당성조사에서는 경제적 타당성을 중시하고, 균형개발 등 정책적 배려는 최소화
  ▷ 투자재원을 PAYGO 방식에 의해 조달하는 비중을 확대
  ▷ 시설로부터 적정한 서비스 流量의 산출을 유도함. 곧 SOC의 운영주체와 지배구조, 진입 장벽, 서비스 가격, 운영자금 조달, 서비스 전달시스템 등을 합리화
  ▷ SOC 투자수요 자체를 흡수 내지 감축하는 사업에 역점
  ▷ 민자유치 투자사업에 대한 검토를 강화. 민자사업의 주체는 사회적 관점보다 현금의 흐름을 기초로 의사결정을 내리기 때문임.
  ▷ SOC 예산회계제도에서 파생되는 비효율의 최소화: ① 장기계속공사제도를 국고채무부담행위로 전환하여 다년도 예산제의 기반을 확립, ② 최저가 낙찰제의 전면 실시와 품셈제도를 실적공사비 적산제로 전환


◇ 정보화와 과학기술: 유사ㆍ중복 사업의 최소화 및 성과평가 내실화
  ▷ 정보화 추진업무의 관할과 그 범위를 둘러싸고 정부기관들 사이에 갈등이 상존하고, 따라서 이들 부처가 경쟁적으로 사업을 추진해 온 전례에 비추어, 유사ㆍ중첩되는 사업을 정비
  ▷ 대상 업무와 개발하려는 시스템의 속성이 유사한 경우 통합 개발 및 공동활용
  ▷ 정보화촉진기금처럼 손쉽게 조성한 재원의 규모에 맞춰 量入制出의 원칙에 따라 사업을 결정하는 경우 재원을 소진하기 위해 우선순위가 낮은 사업도 집행
  ▷ 정부출연연구기관의 예산은 ① 출연예산을 수익적 출연과 자본적 출연으로 구분, ② 연구성과별 차별가격에 입각한 정부의 구매, ③ 총원가기준 및 표준구성비에 의한 출연금 산정 등이 필요함.


◇ 교육재정의 구조적ㆍ제도적인 문제점 치유
  ▷ 광역단위에서 일반자치와 교육자치의 재정을 일반자치로 통합하여 자치단체의 교육투자를 유도
  ▷ 교비회계와 학교운영지원비회계, 그리고 교육양여금특별회계와 육(기)성회회계를 각각 통합
  ▷ 기초학력 부진생이 밀집된 학교에 대한 투자를 늘리고, 자립형 사립학교를 확대
  ▷ 지방국립대학은 공립(도립/시립)으로 전환하고 최대한 특성화를 유도하되, 필요하다면 통ㆍ폐합 (서울대는 책임운영기관으로 전환)
  ▷ 사립대학 등록금 자율화 및 국립대 등록금 현실화, 교육원가에 대응하는 학과(학부)별 등록금의 차등 폭 확대, 장학ㆍ대여제도 확충 및 융자 voucher 제도 도입
  ▷ 대학재정지원을 성과 기준으로 전환하고, 복잡한 지원 프로그램을 간소화하며, 대학/학과에 대한 지원비율을 낮추고 교수에 대한 지원비율을 높여야 함.


◇ 사회복지
  ▷ 중앙정부, 자치단체와 민간 등 복지서비스의 다양한 공급주체간 연계성을 강화
     : ① 특수직역연금과 국민연금간 통산제, ② 국민연금과 건강보험간 자영사업자
     소득 파악체계 일원화, ③ 노동부와 근로복지공단의 사업장 DB 일원화, ④ 기초
     생활보장 대상자와 의료보호 대상자의 통합
  ▷ 특수직역연금과 국민연금의 납부액 대비 급여액 비율 축소
  ▷ 고용보험과 산재보험은 사업장 단위의 4대 사회보험 일괄가입 원칙을 완화하여 일부 사회보험에 대한 선택적 가입을 허용
  ▷ 기초생활보장제도는 ‘최저생계비’보다 낮은 ‘최저생존비’를 보장하고, 소득공제의 적용대상을 일반근로자로 확대하되, 공제수준을 인상하여 근로유인을 온존
  ▷ 자영사업자 등의 소득파악 노력을 강화하는 한편, 4대 보험의 부과기준을 단일화하고 이들의 전산망을 연계하여 공동 활용


◇ 농ㆍ어업
  ▷ 정치적․비경제적 논리보다 효율성의 논리를 부각하고, 각종 회계․기금간 예산지원체계를 간소화
  ▷ 재고가 넘치는 상황에서 쌀 수급 조절을 위한 투자 조정이 생산기반 조성사업 등에 제대로 투영되고 있는지 의문임.


◇ 국방비
  ▷ 무기 구매의 투명성 제고
  ▷ 군 내부의 자원관리기능 강화 및 조직․인사․예산 전반에 걸친 강력한 구조조정
 
  ▷ 총액인건비예산제도를 도입하여 정원 및 보수관리를 자율화하고 인건비의 증가를 적정 수준에서 통제