사회

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[복지] 2003 국정감사 평가 7 : 국민연금

1. 2003년 국정감사에 있어서의 국민연금 관련 논의의 현황과 쟁점


  이번 국감에서 보건복지 분야의 뜨거운 이슈 중의 하나는 국민연금이다. 정부는 지난 해 국민연금발전위원회를 구성하여 재정안정화 방안을 비롯한 국민연금 제도개선을 위한 방안을 논의한데 이어 올해 정기국회에 국민연금법 개정안을 제출할 예정이다. 국민연금법 개정안에 있어 주된 골자는 연금급여수준은 낮추고 부담수준은 높여 연금기금의 고갈시기를 2049년에서 2070년 이후로연장시켜 장기적인 재정안정을 꾀하겠다는 것이다. 아직 정부안을 확정하는 절차를 거치고 있어 국회에 개정법률안이 제출되지는 않았지만 정부 내에서의 절차가 마무리 되면 이번 정기국회의 중요 쟁점이 될 것으로 예상된다.


  현재 국민연금에 대한 국민일반의 불신은 누구나 잘 알고 있는 주지의 사실이다. 가입자의 보험료로 만들어진 기금을 정치, 경제적 필요에 따라 마구잡이로 가져다 썼다거나 기금운용규정을 어긴 주식투자로 막대한 손해를 입었다는 언론보도를 보면서 국민들은 국민연금제도에 대해 극심한 불신을 가지고 있는 것이 사실이다. 또 기금이 머지않아 고갈될 것이라는 그다지 낙관적이지 않은 전망 등으로 인해 현재의 가입자들이 계속 연금에 가입하여 보험료를 부담해야 하는가에 대한 회의와 연급수급가능성에 대한 불안도 매우 큰 상황이다. 거기에다 이번 개정안의 내용대로 부담은 늘리고 급여는 줄이는 방식으로 제도개선의 방향에 대하여 충분한 설득이 이루어지지 않고 노후보장수단의 체계화를 위한 초석이 마련되지 않는다면 그야말로 국민의 불만은 더욱 심화될 것으로 보인다.


  따라서 국민연금 제도운영의 주무부처인 보건복지부에 대한 국정감사에서 가장 중요한 포인트는 국민의 연금제도에 대한 극도의 불신을 어떻게 해소하고 신뢰를 회복해가면서 제도개혁을 통해 국민의 노후보장수단으로써 안정화, 내실화시킬 것인가라는 것으로 요약될 수 있다. 신뢰의 문제가 중요한 것은 “낸 만큼도 못 받거나 노후연금으로는 턱없이 모자라는데 부담만 많이 한다”는 불만, “기금이 고갈되어 나중에는 아무것도 못 받게 될지도 모른다” 는 불신이 팽배한 상황에서는 누구도 보험료를 성실히 내려고 하지 않을 것이고 누구도 정직하게 자신의 소득을 신고하려고 하지 않을 것이기 때문이다.


2. 국민연금관련 국정감사 총괄평가


1) 국정감사 운영에 있어서의 총괄평가 : 국정감사 운영방식의 비효율성 여전


국민연금과 관련해서는 보건복지부와 국민연금관리공단 국정감사에서 다루어졌다. 두 기관에 대한 국정감사를 진행하는 동안 일부 2-3명의 의원을 제외하고는 대부분 일괄질의와 일괄답변 방식으로 진행되었다. 이러한 진행방식의 가장 큰 문제점은 체계적이고 집중적인 감사가 되기 어렵다는 것이다. 일괄해서 질의하고 답변하는 편의적 진행방식으로 인해 질의에 있어서는 우선순위와 집중점이 제대로 부각되지 않아 심층적인 문제제기와 추궁이 어렵게 된다. 또 정부가 답변하는데 있어서도 제기된 이슈에 대한 명확한 답변을 회피하거나 우회할 수 있는 가능성을 열어주고 있다.


또 유사한 사안에 대해 다수의 의원들이 중복, 반복적인 질의를 하는 것도 고쳐지지 않고 있다. 당 또는 교섭단체 차원에서 소속 의원 간 체계적인 역할분담을 통해 문제인식의 깊이를 더하고 보다 생산적인 대안을 생산해낼 수 있도록 한다면 중복질의로 인한 시간의 절약 뿐 아니라 국정감사의 내용적 깊이도 더할 수 있을 것이다. 그러나 이러한 협조와 역할분담체계가 작동되지는 않고 있다. 물론 개별 의원이 독자적인 정책활동을 통해 경쟁하는 것도 필요하다고 할 수 있지만 크게 차이가 두드러지지 않는 질의와 주장을 반복적으로 되풀이하는 것은 비효율은 개선되어야 할 필요가 매우 크다.


2) 정책적 측면에서의 총괄평가  : 국민연금 현안과 쟁점, 대안에 대한 심층적 조사, 연구의 노력 미흡


국민연금법 개정(안)에서 추진하고 있는 재정안정화 방안에 대해서 상당수 의원이 개정(안)에 반대 또는 비판적 입장에서 질의를 하고 문제를 지적하였다.


의원들이 개정안에 반대하거나 또는 비판하는 이유는 세 가지 정도로 구분해 볼 수 있다. 첫 번째 지적은 이같은 재정안정화방안을 마련함에 있어서 가장 기본적으로 갖추어야 할 것은 신뢰를 확보하는 것인데 장기재정추계를 함에 있어서 사회적 합의를 도출하지 못하여 신뢰성을 상실하고 있다는 것이다. 두 번째 지적은 정부안대로 50%수준으로 급여수준을 낮추게 되면 대다수의 연금수급자들이 최저생계비 이하의 급여를 받게 되어 노후보장의 기능을 상당부분 상실하게 된다는 것이다. 세 번째 지적은 재정안정화에만 급급한 나머지 사각지대 해소를 위해 원론적 수준에서의 신뢰의 회복, 지역가입자의 직장가입 전환을 통한 사각지대 해소 등 반복적으로 제시된 대책이외의 다른 대안이 거의 전무하다는 것이다.


이번 재정안정화 방안에 대한 의원들의 질의내용은 대부분 언론과 전문가, 시민단체, 노동단체에 의해 지속적으로 제기된 내용들이다. 전문가, 언론, 시민단체, 노동단체의 의견과 주장을 수용하고 적극적으로 반영하려고 하는 것은 긍정적으로 이해할 수 있지만 질의와 문제지적에 있어 기존의 비판과 주장을 단순 반복하는데 그치는 수준에서 벗어나지 못하는 현실은 큰 문제로 지적되어야 할 것이다. 기존의 문제의식을 보다 진전, 심화시키지 못하고 따라서 대안제시에 있어서도 면밀한 검토를 거친 현실성 높은 대안이 제시되지 못하는 국정감사 활동의 한계를 여실하게 보여주고 있다고 할 수 있다.


현행 우리의 연금제도는 균등부분과 소득비례부분이 한 제도 내에 일원적으로 구성되어 있는 구조이다. 그러나 이 상태에서 소득대체율을 일률적으로 낮추게 되면 실 급여 수준의 측면에서 기초연금 수준의 연금제도가 되는 것이다. 따라서 제도의 형식과 제도의 내용이 불일치하는 문제가 발생하게 되는데 이러한 문제점에 대해서 심도있는 연구와 검토가 미흡한 결과 현실성 있는 대책을 제시하지 못하고 있다.


또 재정안정화 방안을 골자로 하는 국민연금법대로 법 개정이 되는 경우 평균소득수준이하의 가입자들의 연금급여가 최저생계비 이하로 떨어지게 된다. 이렇게 되면 국민연금이 공적연금제도로서의 기능을 상당부분 상실하게 됨으로써 추가적인 소득보장을 위한 제도적 장치를 필연적으로 마련하는 것이 필요한데 추가적인 소득보장체계의 필요성이 제기되고 구체적인 방안이 풍부하게 제시되지 못한 것도 심층적인 정책적 검토가 이루어지지 못하였기 때문인 것으로 평가할 수 있다.


한나라당 이원형, 김홍신, 심재철, 윤여준 의원과 개혁당 유시민 의원 등은 사각지대 해소와 근본적 제도개선의 대안으로 기초연금제도를 제안하였으나 정부로 하여금 제도도입의 필요성을 인식하고 적극적으로 검토할 의지를 이끌어내는 데는 한계를 보였는데 이 역시 정부의 재정안정화 방안이 가지고 있는 문제의 본질과 기초연금제도 도입의 필요성에 대한 심층적인 분석과 종합적 노후소득보장체계에 대한 연구가 충분히 뒷받침되지 않았기 때문으로 평가할 수 있다.


또 사각지대 문제의 해소방안이 매우 중요한 과제인데 보험료 체납, 납부예외자의 실태를 여러 자료 등을 활용하여 많은 의원들이 문제의 심각성을 지적하였으나 정부의 대책이 있는지를 묻고 대책을 촉구하거나 단편적인 방안을 제시하는 것에서 한 발 더 나아가 실질적이고 구체적인 대안을 제시하지는 못하고 있다.


3) 일부 의원의 성실성 차원에서의 문제


이번 국정감사에는 위원장을 제외하고 총 14명의 국회의원이 보건복지부에 소속되어 참여하고 있다. 국민연금과 관련된 피감기관인 보건복지부, 국민연금관리공단 국정감사에 있어서 나름의 준비를 하고 성실히 임하는 의원이 있는가 하면 국민연금에 대해서는 크게 비중을 두지않거나 관심을 두지 않는 의원도 일부 눈에 띄었다.


한나라당 박시균 의원의 경우 보건복지부 감사에서 체납자 대책과 기금운영위원회 소관부처문제에 대한 단순질의를 하였고 국민연금관리공단 감사에서는 통계자료로 구성한 보도자료를 배포하고 실제 질의는 하지 않았다. 또 통합신당 김명섭 의원의 경우에는 보건복지부 감사에 있어 사각지대 해소대책을 묻는 단편적 질의를 하였고 국민연금관리공단 감사 시에는 해외출장으로 참석하지 않고 서면질의서를 제출하였다. 한나라당 김찬우 의원의 경우 보건복지부 감사에서는 국민연금관련 질의를 하지 않았으며 국민연금관리공단 감사에서는 다소 지엽적인 부분에서 형식적인 질의를 하였다. 민주당 김태식 의원은 보건복지부 감사에서는 국민연금에 관련된 질의는 하지 않았고 연금공단 감사 시에도 서면으로 질의서만을 제출하였다.
물론 나름의 사정이 있을 수 있지만 국민연금 문제의 논의에 있어 국정감사가 매우 중요한 시점에 진행 중에 있고 전 국민의 관심사임을 감안할 때 서면질의로 현장질의를 대신하거나 질의준비를 성실히 하지 않는 문제, 또 굳이 국정감사 기간에 해외출장일정을 잡아 출석하지 않는 문제들은 국민의 입장에서 다소 이해하기 어렵다.


4) 정부답변의 문제점


재정안정화 방안의 문제점, 사각지대의 해소방안, 가입자 소득파악의 강화, 기초연금제도의 도입필요성, 국민연금제도에 대한 신뢰회복의 문제 등에 대한 주요 질의에 대하여 정부의 답변은 매우 원론적이고 추상적인 수준에 그쳤다.


예로 사각지대 해소방안을 묻는 의원들의 질의에 대해 제도에 대한 신뢰회복을 통해 보험료 납입률을 높이고 지역가입자의 직장전환을 지속적으로 추진해 납부예외자, 체납자 규모를 줄여가겠다는 정부의 답변은 매우 원론적인 수준의 답변에 머물러 있을 뿐 아니라 제도의 근본적 문제점과 정책적 대응은 고려하지 않고 대국민 홍보 등을 통해 문제를 해결할 수 있다는 식의 안이함이 드러나고 있다.


또한 정부의 정책적인 측면에서의 폐쇄성도 큰 문제로 지적될 수 있다. 사각지대 해소를 위한 실질적 대책이 없는 것이나 마찬가지 아니냐는 비판과 대안으로써 기초연금제도 도입이 본격적으로 검토되어야 한다는 질의에 대해서 ‘향후 몇 년간 사각지대 해소를 위해 최선을 다해보고 그래도 어렵다고 판단되는 경우에는 그때 가서 기초연금제도 도입에 대해 검토하면 된다’는 식으로 정부의 입장을 펴는 것은 제도개선방안을 검토하고 논의하는데 있어 정부의 태도가 대단히 폐쇄적임을 보여주는 것이다.


5) 연금기금운용위원회 독립성 확보 및 가입자 참여에 의한 운영원칙의 견지를 위한 의견일치에는 긍정적 평가


긍정적으로 평가할 수 있는 것은 기금운용위원회의 독립성이 절대적으로 확보되어야 한다는 것에 의견일치를 하고 결의문 채택이라는 강한 의지를 표명한 것이라 할 수 있다. 또한 연금제도와 기금의 운영에 있어서 가입자 참여에 의하여야 한다는 운영원칙에도 개별 의원들이 상당한 원칙을 지키고 있다고 평가할 수 있다.


3. 보건복지위원회에서 비교적 두드러진 의원의 국정감사 활동


1) 민주당 김성순 의원


: 김성순 의원의 경우 보건복지위원회에서는 현재 정부가 추진하고 있는 재정안정화 방안 처리의 회기 내 처리 필요성을 주장하는 거의 유일한 의원이었다. 김 의원은 시민단체, 노동단체가 강하게 반대하고 있고 일반 국민의 여론도 매우 부정적임에도 불구하고 연금제도 개혁의  필요성에 대해서는 본인의 강한 소신을 피력하였다. 김 의원은 재정안정화 방안의 필요성을 인정하면서도 정부안의 추진에 의해 발생할 문제, 정부가 재정안정화 방안을 추진하는 과정에서의 문제점을 설득력있게 지적하였다. 또 급여수준이 낮아짐으로써 연금으로서의 기능이 매우 취약해지는 문제에 대한 대안, 국민연금과 여타의 다른 연금제도, 노후소득보장수간과의 체계적 연계작업이 필요함을 비교적 종합적 시각에서 합리적으로 제시하고 있다.


2) 한나라당 남경필 의원


: 남경필 의원은 국민연금제도가 많은 국민들로부터 불신을 받고 있는 이유 중 하나인 형평성 문제에 대하여 비교적 성실하고 자세하게 자료와 질의를 준비하였다. 지역가입자와 직장가입자간 부담과 급여의 형평성에 관한 자세한 자료를 제시하고 재정안정화 방안을 추진하기에 앞서 불신의 문제를 먼저 해소해야 함을 강조하였다. 또 기금운용위원회 소관부처, 가입자 참여확대의 문제에 대하여 경제부처 운용체계의 위험성과 보건복지부 운용체계의 전문성 확보의 어려움을 동시에 고려하여 독립적인 위원회를 구성해야 한다는 정책방향에 대하여 차분하고 논리적으로 주장하였다. 또 손절매 규정의 운용에 있어서의 무원칙성을 집중적으로 질의, 추궁하여 제도개선의 필요성을 부각시켰다.


3) 개혁국민정당 유시민 의원


: 유시민 의원은 현재 국민연금제도가 시행당시 기존의 노령인구를 배제함으로써 많은 노령인구가 연금제도로부터 배제되어 있는 문제에 대하여 집중적으로 문제를 제기하였다. 또 납부예외자, 보험료 체납자 등 광범위한 사각지대 문제가 해결되지 않는 상황에 대하여 집중적으로 추궁하여 정부의 사각지대 해소대책이 매우 안이하고 형식적인 수준에 그치고 있다는 것을 분명하게 드러내 주고 있다. 유 의원은 현행의 국민연금제도적 틀을 가지고서는 도저히 문제해결 방안을 찾을 수 없다는 것을 지적하고 이 때문에 기초연금제도의 도입이 필요함을 설득력있게 주장하고 구체적인 도입방안을 검토해야 한다는 정책방향을 제시하였다.
<참고자료>


1) 한나라당 남경필 의원
: 형평성문제, 손절매 규정의 불이행 등에 대하여 성실한 자료 및 질의 준비
: 기금운용위원회 소관부처, 가입자 참여확대의 문제에 대하여 경제부처 운용체계의 위험성과 보건복지부 운용체계의 전문성 확보의 어려움을 고려한 대안제시


<주요질의>
지역-직장가입자간 형평성의 문제
고소득 전문직 종사자의 체납실태
기금운용위원회의 위상과 역할 및 가입자 참여확대의 필요성
기금운용에 있어서의 손절매 규정 이행실태


2) 한나라당 박시균 의원
: 보건복지부 감사 시 체납대책, 기금운용위원회 문제에 관한 단편적인 질의
: 연금공단 감사 시 질의를 하지 않고 보도자료만 배포


<주요질의>
체납자 대책
기금운용의 전문성, 투명성 확보방안 및 위원회의 총리실 이관문제


3) 민주당 김명섭 의원
: 보건복지부 감사 시 체납자, 납부예외자 등 사각지대 실태와 대책에 관한 단편적인 질의
: 연금공단 감사 시 출장으로 불참, 서면질의서만 제출


<주요질의>
체납, 납부예외자 등 사각지대 실태지적 및 해소대책
연금관리공단 감사시 서면질의


4) 민주당 김성순 의원
: 국민연급법 개정안의 회기 내 처리 주장 등 부정적 여론에도 불구하고 연금제도 개혁의 필요성에 대한 소신 피력
: 재정안정화 방안 추진 관련 정부 정책추진의 부적절성을 설득력있게 비판
: 보완대책의 방향을 비교적 종합적 시각에서 합리적으로 제시


<주요질의>
재정안정화 방안 추진 등 개정안의 회기 내 처리
소득보장체계 전반에 대한 개선대책 필요성
사각지대 해소 및 적정급여 보장을 위한 연금제도간 역할분담 및 연계 필요성
국가연금지급보장선언 제안
연금제도 개선을 위한 노사정위원회 가동 제안


5) 한나라당 심재철 의원
: 자영자(고소득자) 소득파악문제와 사회보험 통합시스템의 문제에 대해 비교적 집중성있는 질의와 문제점 지적


<주요질의>
임금상승률, 출산율 등 재정추계의 문제점
전문직 고소득자 등 소득파악체계의 문제점
공적연금의 이원화방안
청풍리조트 매각검토요구 및 정책실명제 요구
손절매 원칙 불이행 문제
사회보험 통합시스템 추진실태


6) 민주당 조성준 의원
: 재정추계 및 재정안정화 방안의 문제점에 대해서는 노동계의 비판적 의견을 대폭 수용하여 질의하였으나 의원의 독창적인 정책연구와 감사준비가 있었는지는 의문.
: 임의적으로 추진되고 있는 신고권장소득 조정의 문제 지적,
: 청풍리조트 개발사업에 대해 상세한 질의,


<주요질의>
소득대체율 50%의 적정성 및 재정추계의 신뢰성
직장과 지역간 소득분배 왜곡문제 및 소득파악외 다른 정책적 대책 필요성
기금운용위원회 소관부처의 문제 및 가입자 참여 확대
자영자 소득파악문제 질의
청풍리조트 매각 필요성


7) 한나라당 윤여준 의원
: 연금기금 SOC 투자의 문제점에 대하여 비교적 집중적 질의, 신공하이웨이 지분 인수의 문제점을 상세하게 지적
: 연금기금운용위원회에 대해서는 남경필 의원과 같이 총리실, 보건복지부 산하에 두지말고 독립위원회로 하는 방안을 제시.


<주요질의>
단순 재정안정화 방안이 아닌 구조적인 연금제도의 개혁방안 필요
OECD/ILO 등의 권고사항인 다층소득보장체계의 도입 및 기초연금제도 도입 필요성
기금운용위원회, 독립위원회 성격의 위원회 설치방안
SOC투자사업(신공항하이웨이 인수 등)에 대한 문제지적, 투자계획, 지침 없음,
연금제도 신뢰회복을 위해 홍보가 아닌 정책적 대응의 필요성


8) 개혁신당 유시민 의원
: 사각지대 해소에 관한 정부대책에 대하여 집중 추궁
: 현재의 국민연금이 기 노령인구를 배제함으로써 나타나는 문제를 집중적으로 지적하면서 사각지대 해소, 현 노령인구의 소득보장을 위한 대안으로 기초연금제도의 도입 필요성을 설득력있게 주장


<주요질의>
사각지대 해소대책의 문제점 및 기초연금제도 도입 필요성
조세방식 기초연금(1층) + 보험료 방식 소득비례연금(2층) 의 다층체계 개편방안 제시


9) 한나라당 이원형 의원
: 연금법 개정안을 국회에서 처리할 수 없는 10가지 이유를 들어 반대하고 기초연금제도 도입의 필요성 주장
: 자영자 소득파악에 있어 인력의 문제, 신고권장소득 조정과정의 문제를 지적


<주요질의>
연금법 개정안 전면 재검토(개정안 처리불가 10대 이유제시) 및 새로운 대안제시 요구
납부예외자 해소 근본대책 및 기초연금제도 도입 필요성
국민연금제도에 대한 국민불신 지적 및 종합적 노후보장대책 질의
기금 직접투자로 이난 기회손실발생
지역-직장가입자간 형평성 – 지역가입자의 불성실 신고
자영자 소득파악인력 및 신고권장소득 조정과정의 문제점


10) 한나라당 이재선 의원
: 기금운용에 있어 손절매 규정의 미이행, 과도한 단일종목투자, 성과평가의 문제점에 상세한 질의


<주요질의>
기금운용 – 손절매 문제점 지적 및 손절매 규정 재검토 필요성
기금운용 – 과도한 단일종목 투자의 문제
기금운용 성과평가의 문제점
공단 도덕적 해이 문제점 – 불필요한 비용낭비
대전지역 지사증설 필요성


11) 한나라당 김홍신 의원
: 전문직종 종사자의 소득파악실태에 대한 상세한 근거자료를 제시하여 질의하고 신고권장소득을 적용함에 있어서 현재의 임의적 조정방식에서 법제화하는 방안을 제시.
: 최저연금액을 보장하기 위한 최저연금제 도입필요성 제기
: 일문일답 방식의 질의방식을 효과적으로 활용


<주요질의>
기금운용위원회, 총리실 이관 문제 및 가입자 참여 확대 필요성
지역가입자 직장전환 시 전문직종의 신고소득 감소 문제점
지역가입자 소득파악 및 자격관리 인력의 문제점
재정안정대책에 따른 노후보장기능 약화의 문제 및 사각지대 해소대책
기초연금제도 도입의 필요성
재정추계결과의 사회적 검증 필요성
민간보험사의 국민연금 불신조장에 대한 대책
재직자 노령연금의 문제점
사용자 보험료 체납결과 근로자 연금수급권 제한의 문제점


12) 통합신당 임채정 의원
: 전반적으로 사실관계와 정부입장을 파악, 확인하는 수준의 질의


<주요질의>
국민연금에 대한 민간보험사 불신조장행위에 대한 대책
현재 제도개선의 필요성 및 적시 연금개혁의 필요성 질의
최초 연금설계의 문제점 파악여부 질의
재정추계에 관한 노동계 비판에 대한 질의
소득대체율 50% 하향조정의 필요성 질의
기금고갈의 불신과 연금지급 중단가능성 질의
사각지대 해소를 위한 피보험자 관리통합 및 징수업무의 국세청 이관에 대한 질의
보험료 인상 및 적정 부담수준에 대한 사회적 합의 필요


13) 한나라당 김찬우 의원
: 보건복지부 감사 시에는 연금관련 질의는 없었고 현재 쟁점이 되는 사안보다는 농어민 대책, 수해민 대책, 통일대비 소득보장체계의 구축 등에 대한 질의


<주요질의>
DDA 대비 농어민 보호를 위한 연금제도 개선연구의 필요성
국민연금관리공단 직원 선진국견학의 문제점
수해민 연금보험료 경감대책
통일 후 소득보장체계 구축대책


14) 민주당 김태식 의원
: 보건복지부 감사시 국민연금 관련 질의를 하지 않았으며 연금공단 감사시 서면질의로 대체