정치

보다 정의롭고 모두가 행복한 미래사회를 위해 달리는 경실련의 최근 이야기를 한자리에 모았습니다.
[정치일반] 2002대선 공약 검증 13 : 정치개혁
2002.12.06
4,006

<평가위원>
송병록(경희대 정치학, 경실련 정치개혁위원장)
윤종빈(명지대 정치학, 경실련 정치개혁위원)
이정희(외국어대 정치학, 경실련 정치개혁위원)
 



이 회 창

노 무 현

선거제도

o 공통 : 미디어 선거 확대

o 정당연설회·거리유세 폐지 반대

o 소선거구제 유지

o 선거연령 20세 현행 유지

o 폐지

o 중·대선거구제·정당명부식 비례대표제 추진

(지역주의 극복 명분)

o 18세로 하향

정치자금

o 공통 : 선관위 신고 계좌 통한 입·출금

o 100만원 이상 수표 사용 의무화 부정적

o 고액기부자 명단 공개 반대

o 100만원 이상 기부시 수표 사용 의무화

o 고액기부자 명단 공개 부정적

o 자금모금·집행 사후보고 과정 시민단체

참여 보장

o 회계장부 보존연한 10년으로 연장

정 당

o 공통 : 당권·대권 분리, 대통령 비서실 축소, 총리 권한 강화, 상향식 공천

o 책임 총리제 실시

o 국회 자유투표제 전면 도입

o 책임 총리제 실시

o 국민참여 경선

o 여성할당제 확대

국 회

o 공통 : 국회에 감사원 감사 요청권 부여, 인사청문회 대상 확대

o 감사원 감사 요청후 감사결과 보고

의무화

o 국회의장 권한 강화

o 예결위 상설화·전문화

o 국정감사 운영방식 개선

o 입법지원 조직 강화



1. 총 평

  이회창노무현 두 후보 모두 정치제도 개혁의 필요성은 인식하고 있는 듯하다. 그러나 두 후보가 정치제도개혁의 주체로서 어느 정도 역사적 책임감과 의지를 지니고 있는가를 평가할 수 있는 상황은 아니다.  중앙선관위의 정치관계법 개정의견에 대해 국회 정치개혁특위의 파행적 태도는 결국 두 후보의 정치개혁 의지의 단면을 보여주는 것이다.  정치제도 개혁에 대한 공약을 비겨 평가해 볼 때 상대적으로 노 후보의 정책이 현 정치체제 변화적인 개혁-변화적 특성을 띠고 있는 반면, 이회창 후보의 정책들은 현 정치체제 유지적인 보수-안정적 특성을 띠고 있다고 평가할 수 있다. 따라서 노무현 후보가 보다 개혁적인 정책공약들을 제시하고 있다.  


  당권과 대권의 분리, 선거공영제 확대, 감사원 감사요청권 국회부여, 선관위에 신고된 예금계좌 사용, 상향식 공천제 등은 두 후보 모두 공통으로 지지를 밝히고 있다.


  이회창 후보는 정당개혁과 정치자금 개혁에 대해 미온적인 태도를 보이고 있다. ‘정치자금 수수 및 지출의 투명성 확보, 선거공영제 확대’ 등 원론적인 주장은 하고 있지만 체계적이면서 현실적으로 적용가능한 구체적 방안의 제시는 미비하다. 정당연설회나 거리유세의 존속은 완전선거공영제와 조화를 이루기 힘들고, 100만원 이상 정치자금 수표사용과 고액 정치자금 기부자 명단공개를 반대만 하고 대안을 제시하지 못한 점이 아쉽다. 국회법에 이미 규정되어 있으나 실효성에 문제가 있음에도 불구하고 ‘국회의원 자유투표제’를 공약으로 내세운 것도 비현실적이다. 3김(金)정치와의 차별화, 현정부의 비리에 대해 강조하지만 3김(金)정치의 산물인 지역주의와 1인 총재 중심의 비민주적 정당구조의 수혜자라고 볼 수 있기에 현재의 구도와 체제를 근본적으로 개혁하기보다는 체제유지적 보수-안정적 성향을 보여주고 있다. 


  이에 반해 노무현 후보는 정당명부식 비례제의 선거구제, 의회의 대행정부 견제기능 강화, 정치자금의 투명화 등 정당조직의 분권화와 정치개혁을 위한 구체적인 정책들을 공약으로 제시하고 있다. 그러나 100% 진성 당원화, 전자정당의 실현, 인터넷 투표를 통한 당의 의사결정 등 현실적 실효성이 떨어지는 정책을 포함하고 있다. 또한 100만원 이상 고액 정치자금 기부자 명단을 공개하는 것을 ‘우리 문화에 맞지 않는다’는 이유로 반대하는 것은 개혁에 대한 의지가 현실과 타협하고 있다는 한계를 보여주고 있다.
  
  전반적으로 두 후보는 가장 큰 문제점으로는 과시용 공약들은 제시하고 있지만 정치개혁에 대한 총체적이고 포괄적 접근은 시도하지 않고 있다는 점이다. 선거제도, 정당제도, 국회제도, 정치자금과 관련한 쟁점들은 서로 얽혀 밀접한 관련이 있기에 종합적이고 포괄적으로 구상하지 않는 부분적인 치유는 그 실효성을 기대할 수 없다.        

 
  이번 대선의 선거과정이 과거와는 달리 이념대결의 양상이 강하게 나타나고 있다고 평가할 수 있다. 그 이유는 정책대결을 유도하는 시민단체와 언론의 역할도 크지만, 다른 후보와 중첩적인 정책 입장을 보여주던 정몽준 후보가 출마하지 않고 상대적으로 이념적 성향이 뚜렷하게 차별화되는 세 후보(이, 노, 권)가 경쟁을 하고 있기 때문이다. 이번 대선은 3김(金)정치의 쇠퇴와 함께 지역주의가 쇠퇴하고 이를 대체하는 새로운 사회균열구조로서 보수-진보의 이념적·정책적 대결과 세대와 계층간의 대결구도가 자리잡을 것으로 기대되고 있다.     


  최근 노무현 후보는 정몽준 후보와의 단일화를 계기로 임기 내 분권형 대통령제의 권력구조 개편을 위한 개헌을 공약하고 있다. 국민들은 97년 DJP연합으로 인한 내각책임제가 정치적 공방으로 정치인들만의 잔치로 끝나 버린 것을 기억하고 있다. 권력구조 개편은 권력의 분권화를 위해 필요하지만, 그 동기와 절차가 반드시 국민의 공감대를 바탕으로 논의되어야 하고 특정 정파의 이해관계를 위한 개편은 정치공방만 불러일으켜 정국의 불안정만 초래할 것이다.

 

2. 쟁점별 평가

1) 선거제도

□ 후보별 정책 비교설명

  기본적으로 양 후보간에 <선거공영제의 확대>에는 이견이 없는 듯함. 즉, 미디어를 활용한 선거운동을 확대하고 정치자금의 투명화를 이루어야 한다고 본다. 그러나 이회창 후보는 노무현 후보와 달리 정당연설회와 거리유세의 완전폐지에 대해서 반대하는 입장을 보여주고 있다.

두 후보간의 또 다른 차이는 <국회의원 선거구제>의 방식에 있다. 즉, 노무현 후보는 중대선거구 추진과 정당명부 비례대표를 통해 지역주의를 극복하겠다고 명확히 공약한 반면, 이회창 후보는 언론 등을 통해 소선거구제를 주장하고 있다. 또한 노무현 후보는 선거구 획정의 민주성, 표의 등가성, 선거연령 20세를 만18세로 인하, 선거기탁금 조정 등 구체적인 공약을 하고 있다.


□ 후보별 정책의 긍정성, 문제점, 한계

  언론을 통해 선거공영제 확대와 돈이 들지 않는 선거가 되는 것은 바람직하다고 원론적인 동의는 하고 있다. 그러나 이회창 후보의 경우 선거공영제 확대를 진심으로 바라고 있는지 의구심이 든다. 선거공영제의 확대의 근본적인 취지는 음성적인 대규모의 정치자금을 차단하고 선거과정을 보다 투명화시키고 이에 대한 비용은 국가가 지불하겠다는 것이다. 정당연설회와 거리유세를 완전 폐지하는 것이 유권자와 후보간의 건설적인 대화 채널을 봉쇄하여 문제점이 있다면, 동시에 동원된 군중을 대상으로한 연설회를 막을 수 있는 대안제시가 필요하다. 세 과시용 연설회가 음성적인 선거운동자금을 필요로 하는 주된 원인이었음을 인식해야한다.


  또한 우리 사회의 고질병인 지역주의와 고비용의 정치구조, 군소 세력의 제도권 진입의 어려움 등을 극복하기 위해 새로운 선거구제의 모색이 필요함에도 불구하고 이회창 후보는 이에 대한 명확한 언급을 회피하고 언론을 통해 소선거구제를 피력하고 있는 것은 안이한 태도다. 이미 헌법재판소가 현행 1인1표제 하의 비례대표 의석 배분 방식은 위헌이라고 결정했기에 1인2표제 도입은 피할 수 없는 상황에서, 정당명부식 비례대표제에 대한 뚜렷한 대안을 내세우지 못하고 대정당에게 유리한 소선거구제에 집착하고 있다.

  또한 선거구 획정의 민주성, 표의 등가성 확보, 선거기탁금조정 등은 선거제도에서 고려해야 할 중요한 문제임에도 불구하고 이회창 후보는 이에 대해 구체적인 공약을 내 놓지 않고 있다.

 
                            
2) 정치자금

□ 후보별 정책 비교설명

  두 후보는 공통적으로 정치자금의 수입과 지출은 선관위에 신고한 예금계좌를 통해서만 가능하도록 하는 것을 공약하고 있다. 정치자금과 관련한 두 후보의 가장 큰 차이점으로, 노무현 후보는 100만원 이상의 정치자금 기부시 수표사용을 의무화할 것을 공약하고 있지만 ‘한국문화에 맞지 않다는 이유’로 기부자의 명단공개는 반대하고 있다. 그러나 이회창 후보는 고액 정치자금 기부에 대한 수표사용은 물론이고 고액 기부자의 명단을 공개하는 것도 또한 반대하고 있다.

  이와 더불어 노무현 후보는 대선자금의 모금과 집행 사후보고 과정에 시민단체의 참여를 보장해 투명성을 확보하고 대선자금사용 명세서 매일 인터넷 공개, 법정선거비용 한도 준수, 회계장부보존기간 기업수준(10년)으로 연장, 선관위가 지정한 공인회계사사 선관위에 보고 등을 공약하고 있다.   


□ 후보별 정책의 긍정성, 문제점, 한계

  우선 두 후보가 공통적으로 정치자금의 수입과 지출은 선관위에 신고한 예금계좌를 통해서만 가능하도록 공약한 것은 긍정적으로 평가할 만 하다. 그러나 ‘단일’ 예금계좌를 공약하지 않은 점은 아쉬움으로 남는다.


  노무현 후보는 부족하지만 정치자금 개혁에 대한 의지를 어느 정도 구체적으로 보여주고 있다. 그러나 정치자금 개혁을 선거제도나 정당개혁과 연결시키는 체계성과 포괄성이 부족하다는 한계를 보여주고 있다. 


  이회창 후보의 경우, 정치자금에 대한 공약이 전반적으로 정치자금 운용의 투명성을 개선할 의지가 있는지가 의심될 정도로 빈약하다. ‘정치자금 수수 및 지출의 투명성 확보, 선거공영제 확대’ 등 원론적인 주장만 하고 체계적이면서 현실적으로 적용가능한 구체적인 방안의 제시는 거의 찾아볼 수 없다.
또한 두 후보는 정치자금 개혁을 위해 반드시 필요한 시민단체들이 주장하는 다음과 같은 실질적인 개혁방안들에 대해서는 구체적인 입장을 밝히지 않고 있다. 정치자금을 명확히 정의하여 규제대상에서 제외되는 자금의 범위를 줄이는 것과 친족이 제공하는 것도 정치자금에 포함시키는 것, 정치자금 위반에 대한 처벌의 강화, 100만원 이상의 정치자금 기부에 대해서는 명단을 공개하는 것 등이 있다.   
   

3) 정당개혁

□ 후보별 정책 비교설명

  두 후보는 정당의 비민주적 권력집중화 현상을 막기 위해 당권과 대권의 분리, 대통령비서실의 권한축소, 총리의 권한 강화 등을 공약하고 있다. 한편 총리의 권한을 확대하여 권력집중을 해소하는 방법에 있어서는 노무현 후보가 보다 적극적으로 책임총리제의 실시를 공약한 반면, 이회창 후보는 소극적으로 총리의 헌법과 법률에 보장된 권한행사를 공약하고 있다.


  또한 양 후보 모두 중앙당은 정책중심의 기구로 전환하겠다는 것을 공약하고 있으며 상향식 공천제의 제도화를 공약하고 있다. 그 외에도 노무현 후보는 이회창 후보에 비해 보다 다양하고 진보적인 정책을 제시하고 있다. 즉, 주요 당 정책결정과정에 당원참여를 확대하고 국민참여경선제를 제도화하고 여성할당제의 확대를 공약하고 있다. 노무현 후보는 또한 100% 당비를 내는 진성당원으로 이루어진 정당의 모색을 주장하고 있다.

  한편 이회창 후보는 정당민주화를 위해 국회의원 표결의 자유투표제를 전면 도입하는 방안을 모색하고 있다.   
   
□ 후보별 정책의 긍정성, 문제점, 한계

  양 후보 모두 정당개혁을 위한 구체적인 수단은 제시하지 못하고 있다. 노무현 후보는 중앙당에의 권력집중 현상을 방지하기 위해 중앙당의 정책중심 전환, 당정의 분리, 상향식 공천제의 제도화를 모색하고 있지만 상향식 공천제도에서 나타나는 선거인단 구성방법은 어떻게 공정하게 할 것인지, 선거권자에 대한 금품매수 등의 문제점을 어떻게 극복하고 제도화할 것인지, 국회의원이 국무위원을 겸직하는 등 내각제적 요소가 많은 현 권력구조에서 당정의 분리가 어떻게 가능한지 둥에 대한 구체적인 방안은 제시하지 못하고 있다.


  또한 노무현 후보는 100% 당비를 내는 진성당원으로만 이루어진 정당을 꿈꾸고 있고 당의 주요 의사결정시 전당원 인터넷 투표제를 도입할 것을 제시하고 있는데 과연 이러한 것들이 어떠한 방식으로 가능한지에 대한 구체적인 설명이 빠진 비현실적인 공약이라고 생각된다.


  이회창 후보는 한마디로 정당개혁에 대한 의지가 거의 없다고 해도 과장은 아니라고 평가할 수 있을 것이다. 노무현 후보와 달리 비민주적 정당구조의 수혜자인 이 후보는 현재의 정당구조를 바꿀 의사가 없다고 생각된다. 정당개혁에 대한 구체적인 공약은 정책과 홍보중심의 중앙당 전환, 상향식 공천제 도입을 제외하고는 거의 찾아볼 수 없을 정도로 빈약하다.


  이회창 후보는 정당민주화를 위해 자유투표제를 전면 도입하는 방안을 강구한다고 밝혔는데 이는 과시용 공약에 불과하다. 금년 2월에 개정된 국회법 제114조 2에는 이미 ‘국민의 대표자로서 의원은 소속정당의 의사에 귀속되지 아니하고 양심에 따라 투표한다’는 규정이 이미 마련되어 있다. 의회정치에 정당의 간섭을 배제하는 것과 관련된 국회의 법·제도는 전자투표규정 등 상당히 발전되어 왔다. 중요한 것은 이를 지키려는 정치인들의 의지이다. 아무리 좋은 법이 있어도 지키지 않으면 실효성이 떨어져 의미가 없다.            

4) 국 회

□ 후보별 정책 비교설명

  우선 두 후보는 공통적으로, 특정사안에 대해 <국회가 감사원의 감사를 요청>할 수 있는 권한을 가질 것을 공약하고 있다. 이회창 후보는 감사원이 그 결과를 국회에 의무적으로 보고할 것을 주장하고 있다. 또한 두 후보는 공통적으로 소위 ‘빅4’인 <특수권력기관장에 대한 인사청문회>를 공약하고 있다.

  

  한편 노무현 후보는 의회의 대 행정부 견제기능을 강화하기 위해 국회의장의 권한 강화, 예결위 상설화와 전문화, 국정감사운영 방식의 개선, 입법지원 조직의 강화 등을 공약하고 있다.        


□ 후보별 정책의 긍정성, 문제점, 한계

  전반적으로 볼 때, 두 후보가 제시한 국회제도 개혁방안은 국회운영 전반에 대한 이해와 문제의식이 부족한 초보적인 수준에 머물러 있고 개혁에 대한 강한 의지를 찾아볼 수 없다.


  그나마 노무현 후보는 의회의 대행정부 견제기능의 강화를 위한 몇 가지 방안들을 제시하고 있지만 구체적이고 포괄적이지 못하다는 한계를 보여주고 있다. 예결위 심의 기능 강화, 국정감사운영방식 개선 등은 행정부에 집중된 권력이 분산되지 않는 한 개선되기 힘들다는 것을 지적할 필요가 있다.   

  양 후보가 주장한 국회에 감사원의 감사요청권을 부여하는 것은 중요한 사안을 둘러싼 여·야간의 정치적 공방을 어느 정도 완화할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 감사원이 행정부 소속 기관인 이상 그 실효성과 중립성은 보장할 수 없다. 보다 더 개혁적일 필요가 있다. 학계의 전문가들이 주장하는 것과 같이 감사원의 국회 이전을 검토할 필요가 있다. 감사원의 국회이전은 행정부 견제를 위한 예산결산심의와 국정감사가 실질적으로 진행될 수 있는 회계, 재정 등에 관한 전문성 확보를 위해 절실히 필요하다고 하겠다.


  사실 양 후보가 공통으로 주장하는 인사청문회 대상을 ‘빅4’까지 확대하겠다는 공약은 집권당의 권력행사에 압도된 야당의 단골 메뉴라고 볼 수 있다. 집권 후에 이 공약을 지키는지는 반드시 지켜봐야 할 것이다. 왜냐하면 집권 초반기에는 권력의 분권화보다는 집중화를 더 선호하기 때문이다. 또한 시민단체가 계속적으로 주장하고 있는 금융감독위원장은 청문회 대상에서 빠져있다. 금감위원장은 민주주의와 시장경제의 선진화에 가장 중립성과 신뢰성이 요구되는 직책임에도 불구하고 양 후보 모두 이 점을 간과하고 있다. 양 후보가 이에 대해 적극적인 정책 대결을 펼치지 않는 것은 아쉬움으로 남는다.   


  국회의 자율성 회복, 국회제도와 운영의 민주성 확보, 국회제도의 실효성과 활성화 확보 등은 국회가 행정부를 견제하여 제왕적 대통령제를 견제하고 권력의 분권화를 가져오는 가장 중요한 정치개혁의 과제임에도 불구하고 양 후보는 구체적이고 세부적인 정책 대결을 보여주지 못하는 미온적인 태도를 보여주고 있다.