정치

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[지방자치] 노무현 정부의 분권화 정책과 실천과제

  2001년 3월 22일, 전국 400여개 시민단체와 지방자치 전문가들이 지방자치의 정착과 분권의 확대를 위해 지방자치헌장을 채택, 발표하였다. 2년이 지난 오늘 지방자치헌장 선포 2주년 기념위원회에서는 <노무현 정부의 분권화 정책과 실천과제>를 주제로 시민대토론회를 3월 22일 오전, 세종문화회관 컨퍼런스홀에서 개최하였다.



<사진>이른 아침 시간에도 불구하고 각 지역에서 올라온 많은 시민들이
토론회에 참석하여 성황을 이루었다.


<사진>“시민대토론회”답게 방청석에서 자유로운 토론이 30분 이상 계속되었다.



<다음은 주제발표 요약문이다>

주제발표1 <노무현정부의 분권과제> 

이기우(인하대 교수, 한국YMCA전국연맹 지방자치위원장)


1.서론

  중앙정부와 지방정부의 개혁에 앞서 해야할 일은 중앙정부와 지방정부, 정부와 민간간의 역할을 재배분하는 것이다. 노무현 정부는 다행히도 지방분권을 중요한 국정과제로 설정하고 있다. 중앙정부의 개혁도 지방분권과 함께 가야만 의미를 가질 수 있다. 중앙정부는 업무의 과중으로 인한 기능마비에 걸려 있으며 지방정부는 과소권력으로 인해 원기부족에 시달리고 있다.  이 점에서 국가권력의 지방분권은 지방정부의 자치기반을 확보하기 위한 원리일 뿐만 아니라 중앙정부의 기능을 회복하기 위해서도 불가피하다. 만일 지방분권, 민간이양 없이 조직개편 중심의 정부개혁을 추진하는 경우에는 양김시대의 실패를 되풀이하게 될 것이다.


2. 시대적요구로서의 지방분권
  지방분권은 1)국가와 지방정부의 기능회복 2)권력집중으로 인한 부패의 방지 3)지역감정 완화 4)주민역할의 활성화를 위해 반드시 필요하다.


3. 지방분권의 방향
  지방분권의 방향은 1)중앙정부와 지방정부간의 역할분담으로서의 보충성의 원칙 2)기관위임사무의 폐지 의 전향적 도입 등 일원적 사무분배체계 정착 3)포괄적 사무이양의 방식 4) 지방정부의 정책기능을 회복하여 지방정칭의 주체로서 역할분담을 가능하게 하기 위해 자치입법권을 포함하는 사무이양 범위의 확대가 필요하다.


4. 지방분권의 주요과제
1) 지방교육행정체계의 개편
 – 지역중심의 교육행정 정착을 위해 국가교육사무의 지방이전과 시·도 및 시·군·구간의 사무재배분이 필요하며 주민참여를 통한 주민의 자기결정권이 보장되어야 한다. 예를들어 주민들이 직접 지방교육행정기관을 선출하든지, 지방의회가 교육행정관을 선임하든지, 또는 단체장이 교육행정관을 선임하든지, 주민이 직접 교육감이나 교육위원을 선출하든지 지방교육행정기관 구성 및 책임자 선출방식의 변화가 필요하다. 아울러 교육행정기관과 지방행정기관의 정치적 책임을 확보하기 위해서는 지방자치단체장 아래에 교육행정기능을 담당하는 보좌기관(교육담당 부단체장 등)을 설치하는 것이 이상적이다.


2) 지방경찰행정체제의 개편
 – 현행 지방경찰제도는 많은 장점이 있음에도 기관 할거행정의 폐단, 지역적 대응성의 저하, 주민참여 및 협조의 저조, 국가 경찰의 효율성 저하등의 단점을 가지고 있다. 개선방향에 대해서는 많은 쟁점이 있는데 사견으로는 수사권까지를 처음부터 분권화하기 보다는 교통경찰과 방법 등의 기능만을 지방에 이양하는 방안, 국가경찰과 지방경찰을 일원화하여 지방경찰이 위임사무로 국가사무까지도 처리하는 방안, 시 도뿐만 아니라 시 군에도 지방경찰을 설치하는 방안을 찬성하고 있다.  중요한 것은 경찰의 지방화를 추진하는 것이며 그 구체적인 쟁점의 결정은 사회적 합의를 도출하는 과정에서 결정되어야 한다.


 3)특별지방행정기관

– 현재 6,650개의 특별지방행정기관의 난립은 첫째, 부처마다 지방에 특별지방행정기관을 설치함으로써 설치 및 운영에 적지않은 비용이 소요되며 둘째, 지방정부와의 유기적 협조가 잘 이루어지지 않고 셋째, 주민의 입장에서는 행정기관을 찾아다니는 불편이 있으며 넷째, 특별지방행정기관에 대한 중앙정부의 감독은 지방 정부에 대한 관계보다도 획일적인점 등의 문제점이 존재한다.

 – 특별행정기관의 폐해를 시정하기 위해서는  특별지방행정기관에 의한 폐해를 시정하기 위해서는 기본적으로 세가지 방향에서 해결책이 모색되어야 한다. 첫째 특별지방행정기관이 처리하고 있는 업무의 분석을 통하여 중앙정부와 지방정부, 민간사이의 역할 재배분을 하여야 한다. 둘째로, 공공주체가 처리해야할 업무도 보충성의 원칙에 따라 원칙적으로 지방정부가 처리하고 지방정부가 처리할 수 없는 경우에만 중앙정부가 처리하도록 한다. 셋째로, 중앙정부가 불가피하게 처리할 필요가 있는 경우에만 중앙정부가 지방에 특별행정기관을 설치하여 처리하도록 한다. 넷째 중앙정부가 지방에 특별행정기관을 설치하는 경우에도 부처별로 별개의 행정관청을 설치하여 할거적인 업무처리를 할 것이 아니라 주민의 편익을 증진시키기 위해서 장소와 건물을 공유하거나 인접하도록 하는 것이 필요하다. 여기서 중요한 것은 지방에 특별행정기관을 설치하여 그 업무를 맡겨야할 입증책임은 그것을 주장하는 측에서 부담하여야 한다는 점이다. 이는 특별지방행정기관을 설치하여야 할 특별한 필요성을 입증하지 못하는 한 현재의 특별지방행정기관이 처리하고 있는 업무는 지방정부에 이관하여야 함을 의미한다.


5. 결론
  분권화과제를 단순히 중앙정부의 권한을 뺏어서 지방정부로 이양하는 제로섬게임으로 인식하는 것은 문제의 실체를 잘못 파악하고 있는 것이다. 너무나 미시적이고 근시안적인 시각이다. 분권화과제는 변화된 시대에 부응하여 국가경영의 새로운 틀을 조성하기 위한 거시적인 관점에서 파악되어야 한다. 민간과 지방정부, 중앙정부 상호간의 역할을 재배분하여 각분야의 마비된 기능을 회복하기 위한 상생적인 과제이다. 중앙정부의 최고 권력자에게만 국한되어 있는 활력을 사회의 전구성원에게 돌려주려는 주권회복차원에서 검토되어야 한다. 모든 국민이 중앙정부의 몇 사람이 잘해주기만을 기다리고 있을 때 그 사회는 활력이 있을 수 없다. 각자의 분야에서 국민 모두가 활력을 회복하는 경우에만 진정으로 강한 국가가 이루어질 수 있다. 분권화과제는 이를 위한 것이다.



주제발표2 <분권화시대, 지방의 준비와 대응방안> 

오재일(전남대 교수, 광주시민단체협의회 공동대표)


 1. 시작하며

 – 노무현 정권의 등장과 함께 분권이 국정운영의 주요 과제로 떠오르고 있다. 즉, 노무현 정권은 정부의 명칭을 ‘참여정부’로 확정하고, 참여정부가 추구하는 가치이자 기본방침으로서 ‘분권과 자율’을 4대 국정원리의 하나로 제시하고 있으며, 아울러 ‘지방분권과 국가균형발정’을 국정 10대 의제 중의 하나로 선정하고 있다. 그리하여 참여정부가 지향하는 국정목표와 국정원리에 걸맞은 국가 시스템의 정비를 통하여 정부간의 적절한 역할을 모색하고자 하고 있다.

 

– 이와 같이 분권화 정책이 강력하게 추진됨에 따라 지역사회의 자주성이 높아지고, 거기에 따른 책임성 또한 크게 부상되고 있다. 그리하여 지역사회 관리 주체로서의 지방정부도 기존과 같이 지역사회 공공관리의 독점적 지위로부터 벗어나 지역사회의 주요 축을 이루는 기업·언론·학계·NGO 등과의 네트워크를 통하여 공동으로 관리하는 이른바 로컬 거버넌스(Local Governance) 도입의 필요성이 증대되고 있는 것이다. 이러한 로컬 거버넌스의 도입을 통한 지역사회 소유의 지방정부(community-owned government)가 될 수 있게 함으로써, 지역사회가 중앙정치의 예속으로부터 벗어나 지역민주주의에 기초한 지역정치가 활발하게 전개되는 ‘민주주의의 출발점이자 종착점’이 되어야 한다.


2. 지역사회와 로컬거버넌스
 – 지역사회에 있어서의 효율적이고 지속적인 지역사회 관리를 위해서 정부와 시장, 그리고 NGO는 상호 협력하지 않으면 아니된다. 지방정부와 지역산업, 그리고 지역NGO는 그들 존립의 기반인 지역사회를 위하여 상대를 경원시할 것이 아니라 동반자라는 인식을 가지고서 지역사회를 가꾸어나가도록 하여야 한다.


3. 로컬 거버넌스의 지향
– 현재 나타나고 있는 분권운동은 그간 중앙이 가지고 있었던 권한이나 재원 일부를 지방으로 되돌려 주는 수준에 그쳐서는 안되며, 이제까지 중앙집권적 官 중심의 국정운영 시스템을 근원적으로 바꾸는 민족사적 중대 사항이라고 하지 않을 수 없을 것이다.

–  공공분야의 한 축으로서 지방정부도 이러한 범국가적 노력에 적극 동참하여야 할 것이다. 이처럼 지역사회가 사회변화에 대응하고자 할 때, 지역사회는 어떠한 기준과 철학 속에서 자기 혁신 노력을 할 것인가? 첫째는, 시민주권 회복으로서의 ‘시민화’, 둘째는, 중앙정치 탈피로서의 ‘자립화’, 셋째는, 정책경영 창출로서의 ‘정책화’ 운동을 활발하게 전개시켜 나가야 한다.

-이상과 같은 ‘시민주권론’·’지방정부 자립론’·’정책경영론’의 구축에 의하여 지역사회를 혁신시켜나가야 할 것이다. 이를 위해서는 국가적 차원에서의 분권·분산·분업의 三分 정책이 강력하게 추진되어야 하며, 이러한 삼분정책을 통하여 지역사회가 자율과 책임 속에서 국가 번영의 기초가 되어야 할 것이다.


4. 로컬 거버넌스의 구축방안
– 중앙정부의 강력한 분권화 추진은 지역사회에 있어서의 자주성과 책임성 문제를 필연적으로 야기시킬 수밖에 없을 것이다. 특히 우리나라와 같이 고도의 중앙집권적 정치·행정 체제를 오랫동안 간직하여 온 나라에서의 분권화·지방화 정책은 지역사회에 커다란 파장을 몰고 올 것이다. 따라서 소용돌이 환경 속에서 변화의 물결에 순응하는 지역사회는 발전할 것이요, 그렇지 못하는 지역사회는 정체될 수밖에 없을 것이다.

– 이러한 변혁의 물결에 주체적, 능동적으로 대응하기 위하여 지역사회는 지방정부를 위시하여 지역기업, 대학, NGO, 언론 등 지역사회 구성의 주요 인자들 간의 협력적 네트워크 구축을 의미하는 로컬 거버넌스(Local Good Governance) 개념을 도입하여야 할 것이다.

– 로컬 거버넌스의 도입을 통하여 지역사회를 혁신시켜 나가기 위해서는 첫째, 지역민들이 위기의식을 느켜야 하며, 둘째, 지역민에게 비전을 제시하고, 셋째, 혁신지도부를 구성하여야 한다.


5. 결론
  20세기 후반에 선진제국은 국가 경쟁력 제고를 위한 국가 운영 시스템의 재편을 시도하였고, 그 과정에서 총체적인 국가 경쟁력 강화를 위해서는 정부, 기업, NGO간의 적절한 역할 분담체계와 협력이 필요하다는 것을 절감하며 새로운 공공관리의 전략으로서 거버넌스라는 개념을 등장시키게 되었다. 정부의 효율성 제고와 국민서비스 질 제고라는 차원에서 시작된 공공부문의 개혁은 정책네트워크(정부간 관계, 정부-기업관계, 정부-NGO관계)를 통하여 가시화되고 있으며, 권한위임·공동체 복원·고객의 자율적 관리 등이 강조되고 있다. 국가사회의 기본단위로서의 지역사회도 이러한 공공관리의 새로운 흐름으로부터 예외일 수는 없다. 따라서 지역사회의 관리 주체들은 이러한 새로운 흐름에 대응할 수 있는 Local Good Governance 시스템을 재구축함으로서 21세기 세계화·정보화·지방화 시대에 주체적 대응을 하여야 할 것이다.

주제발표3 <시민사회의 역할과 대응> 

신철영(경실련 사무총장) 

1. 시작하며
–  지방자치헌장을 선포한 지 2주년이 되었다. 불과 2~3년 사이에 지방자치를 둘러싼 조건은 상당히 많이 바뀌었다. 2001년 3월 22일 지방자치헌장을 선포하게된 직접적인 출발은 2000년 말경에 지방자치권을 심각하게 위축시키려는 기도에 대한 대응이었다.

– 이런 상황은 지난 해 대통령선거를 거치면서 상당히 달라지게 되었다. 주요한 정당의 후보들이 지방분권의 확대, 지역균형발전, 주민소환제와 주민투표제 등 주민통제의 확대 등을 공약으로 내걸게 되어 불과 2년 사이에 지방자치에 대한 정치권의 인식이 많이 달라졌음을 보여주었다.
 
– 대통령선거에서 민주당의 노무현 후보가 당선되었고, 인수위 활동의 통하여 12대 국정과제의 하나로 “지방분권과 국가균형발전”을 정하고 이를 적극적으로 추진할 것을 약속하였다. 불과 2년여 사이에 지방자치를 둘러싼 조건이 180도 달라졌다고 할 만큼 변한 것이다. 대단히 바람직한 일이다. 우리 시민운동은 오랫동안 주장해온 일들이 실현될 수 있는 가능성이 커진 만큼 지방화가 잘 진전될 수 있도록 적극적인 노력을 하여야할 것이다.


2. 지역운동체계의 정비와 네트웤의 강화
   이렇게 참여정부의 정책이 구체적인 윤곽을 드러내는 것에 대비하여 우리 시민사회는 어떤 준비를 할 것인가 ?


  우선, 지방의 균형발전, 지방자치의 민주화, 지방분권의 확대를 추진하기 위한 지역의 운동체계를 정비하는 것이 필요하다. 지방의 균형발전과 지방분권의 확대와 지방자치의 민주화는 서로 부합하는 측면도 있고 부분적으로 상치하는 측면도 있다. 그러나 이런 과제들을 한꺼번에 추진할 수밖에 없는 실정이다.


  지역운동체계를 정비하는 가장 이상적인 방법은 그간 조직된 각 지역의 지방분권운동을 확대 개편하고 아직 조직이 구성되지 못한 수도권 등의 지역에 조직을 만드는 것이다. 


  이렇게 지역별(가능한 한 기초자치단체 단위로)로 지역운동체제를 정비하고 이를 네트워크화하여 서로간에 정보를 교류하고 필요할 경우 전국적으로 공동대처를 할 수 있도록 하여야 한다. 중앙정부나 국회 등을 상대로 지방자치를 발전시키기 위한 제도적인 개혁을 하기 위하여는 지역네트워크가 큰 힘을 발휘할 수 있기 때문이다. 


3. 지방분권,지방자치개혁을 위한 토론의 확산

  앞에서 설명한 바와 같이 지방자치헌장을 제정하는 과정이 국회의원들과 중앙부처의 지방자치권 축소기도에서 출발되었음을 상기할 필요가 있다. 이미 확립된 정책을 집행하는 과정이므로 중앙정부의 부처들은 과거와 다를 수 있어도 국회는 그리 달라지지 않았다고 보아야 한다. 특히, 국회의원들은 지방의원이나 자치단체장을 자기의 정치적인 라이벌로 생각하여 경계하는 경우가 많기 때문에 기본적으로는 자치권의 확대에 반대하는 의견을 가진 사람이 다수라고 보아야 할 것이다. 따라서 지방자치 확대 발전을 위한 법을 제·개정하는 과정이 아주 순탄하지만은 않을 것이다.  


  그리고 자치단체의 장이나 지방의원, 나아가 국회의원들의 경우 주민소환제나 주민투표제, 주민감사청구제의확대 등 주민에 의한 지방의원이나 단체장의 견제장치를 만드는 문제에 대하여 반대할 가능성이 많다.  따라서 지방분권의 확대, 지역 경제의 발전(지역 균형발전), 지방자치의 민주화(주민의 통제와 참여 강화) 방안 등을 한 묶음으로 같이 추진하는 것이 필요하다.


4. 지역의 경제와 문화 발전을 위한 토론과 준비


5. 기초자치단체의 운동이 중요하다.
  앞으로 중앙정부가 계획하고 있는 바와 같이 권역별로 특화하여 ‘산업수도’가 성공적으로 건설된다고 할 경우에 광역자치단체나 권역 안에서의 집중현상을 해결하는 일 또한 반드시 부딪칠 수 있는 과제이다. 서울이나 수도권에 집중을 분산하는 효과는 가질 수 있지만 해당 권역 안에서는 또다시 중심도시로 집중되는 현상을 막기가 쉽지 않을 것이다. 수도권 집중과는 다른 문제가 생기는 것이다.

  이런 현상이 생길 수 있다는 것을 미리 예상하고 그에 대한 대비를 하여야 할 것이다. 그러기 위하여 기초자치단체 단위의 운동을 활성화하는 것이 대단히 중요하다.  기초자치단체 단위의 운동을 활성화시켜야 지방자치의 왜곡도 막을 수 있고, 권역 내의 집중도 해소할 수 있을 것이기 때문이다.


6. 바른지역언론의 협력이 중요하다.
  지방자치를 꽃피우기 위하여는 건강한 지역언론의 역할이 대단히 중요하다. 이런 이유로 지방분권운동의 경우 지역언론을 육성하기 위한 중앙정부의 지원을 주장하고 있다. 그러나 많은 경우 지역언론이 질적으로 발전하여야 할 과제가 있다.


7. 글을 마치며

  1961년 지방자치가 중단된 지 30년 만에 1991년 지방의회가 구성되고, 1995년에는 지방자치단체장까지 주민직선으로 선출하게 되었다. 비록 지방자치가 도입되었지만 중앙집권적인 중앙정부의 정책으로 지방자치는 제대로 발전하지 못하였다. 이제 참여정부의 등장으로 지방자치가 한 단계 더 발전할 수 있는 계기가 주어졌다. 더구나 지난 대통령선거에서 야당인 한나라당의 후보 또한 지방자치 발전을 위하여 상당히 적극적인 공약을 제시하였기 때문에 지역의 균형발전, 지방자치의 민주화, 지방분권의 확대에 대하여  여당과 야당 사이에 이견 또한 그리 크지 않았다는 조건도 가지고 있다.


  2000년 말부터 지방자치 권한을 약화시키려는 일부 국회의원들과 행정자치부의 기도에 반대하는 운동을 하였고 이 운동이 발전하여 2년 전에 지방자치헌장을 제정 공포하였던 때를 생각하면 정말 격세지감이 들 수밖에 없다.


  그러나 이런 조건에도 불구하고 지방화를 발전시키는 과정에는 많은 문제들이 기다리고 있다. 가장 큰 문제는 각 지방의 시민사회가 충분하게 성숙하지 못하였다는 것이다. 그러므로 시민단체들은 더 많은 노력을 기울여야 할 것이다.  중앙정부가 적극적으로 분권을 확대하도록 하고, 전국이 균형적으로 발전할 수 있도록 정책적인 지원을 하는 일이 중요하지만 지역 내부에서 이를 제대로 소화하여 지역발전에 기여할 수 있도록 하는 일 또한 중요하다.  시민사회의 역할이 그만큼 기대되는 이유가 여기에 있다. 각 지역 시민단체들의 협력과 활약을 기대한다.

<정리 : 서울시민사업국 강지형 간사>