정치

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[지방자치] 광역단체장 공약 이행 기대이하로 나타나

경실련은 16개 광역자치단체를 대상으로 후보시절의 공약을 당선 된 이후 1년 동안의 ‘정책이행 정도’를 평가한 결과 전체 16개 광역자치단체장의 공약의 정책이행정도는 기대이하로 나타났다고 밝혔다.

경실련은 이번 평가의 의미를 지방자치의 발전을 위한 일련의 활동의 과정이라며 지난해 5.31선거시기에도 실현가능하고 타당성을 갖춘 지역발전의 우선순위 등을 고려한 구체적인 공약을 개발해줄 것을 요구하였고 또한 이에 따라 공약을 성실히 이행하는 지에 대한 평가를 통하여 우리의 지방선거 현실적 한계들을 극복하고자 함이라고 설명하였다.

경실련은 이상적인 지방선거라면 후보자들은 공약을 내걸고 유권자들은 후보자의 공약에 대한 지지와 반대를 통하여 자신들의 의사를 표명하는 기회이어야 하지만 아쉽게도 우리의 지방선거의 현실은 후보자 본인도 자신이 출마하는 자치단체에 대한 비전과 비전달성을 위한 전략 수립 등을 전혀 생각하고 있지 않다가 낙하산 공천, 지역주의 정당, 지방선거가 아닌 국정선거와 같이 되어 버린 지방선거, 공천과정에서의 각종 잡음 등에 의하여 후보자나 유권자 모두 단체장의 공약을 보고 투표행위를 하고 있지 않다는 점은 우리 모두 통감하고 있는 현실임을 지적하였다.

이에 경실련은 16개 광역자치단체에 핵심사업 1, 2, 3에 대하여 정보공개를 요청한 자료를 바탕으로 예산배정 등 정책이행 책임성 부분을 7개 평가 지표들인 (1)공약이행을 위한 예산배정의 효율성 (2)달성도 (3)임기 내 가능 (4)권한의 범위 (5)정책 환경의 조성 (6)사회경제적 환경 (7)정책 자료의 구체성을 5점 척도로 평가하여 종합점수를 도출해 본 결과 광역자치단체 모든 정책과정이 3점을 넘지 못한 것으로 나타났다고 밝혔다.

또한 지방자치단체의 개방적이고 참여적인 정책체계를 마련하는 협치적(거버넌스형) 관점에서 평가한 결과 또한 대부분의 공약은 이행을 위해서 여전히 관주도 적인 정책체계를 운영하고 있으며 일부 광역자치단체에서 주민참여 제도 도입에만 국한시켜 운영하고 있음을 지적하였다.

또한, 주민참여가 허용되는 정책의 내용도 질과 양적인 측면에서 보면 시정 혹은 도정 전체에 영향을 주고 있기 보다는 잘 사용하지 않는 장식품과 같이 ‘진열’되어 있다는 평가를 내리기도 하였다.

경실련은 이번 평가의 과정과 결과를 발표함에 있어 단순하게 결과에 주목하기보다 이후 광역자치단체의 정책적 틀을 실현가능하도록 검토하고 년도 별, 단계별 계획을 다시한번 면밀하게 세우는 기회가 될 수 있기를 바라는 입장임을 밝혔다.

그리고 시․도정의 정책과정을 지역의 유권자들이 지속적으로 관심을 가지고 지켜봄으로써 진정한 지방자치단체의 정책적 모형들이 개발될 수 있음은 물론 이후 지방자치단체의 선거가 ‘지역발전 정책중심의 선거’로 정착될 수 있음을 잊지 않도록 모두가 노력하는 계기로 삼겠다고 밝혔다. 

앞으로 경실련은 이번 평가 과정에서 느낀 자료부실, 개발공약위주의 정책편중 등의 단점을 보완하고 진정한 시․도정의 정책평가를 위한 노력의 일환으로 이후 구체적인 평가 틀을 마련하여 전국시도에 제안하는 등의 활동을 지속할 것이라는 계획도 밝혔다.


[요약] 16개 광역자치단체장 1년 정책이행 과정 평가 결과 발표

▷ 평가목적

민선 제 4기 임기가 시작된 1년이 지난 이 시점의 평가는 16개 광역자치단체 정책 달성도에 대하여 공약이행의 정도를 파악함으로써 지난 5.31지방선거 당시의 공약들에 대하여 ‘행정과 지역주민간의 정책추진의 협치성’, ‘이행 정도에 대한 예산배분의 적정성과 책임성’에 대하여 평가함으로써 앞으로의 정책수행과정에 고려되기를 바란다.

▷ 평가주체 및 평가방식

민선 4기 16개 시도 단체장의 공약이행 평가 주체는 경제정의실천연합 지방자치위원회였으며 평가위원은 임승빈(경실련지방자치위원회위원장, 명지대 교수) 소순창(경실련지방자치위원, 건국대 교수) 등과 사무국이 중심이 되어 지난 7월 한 달 동안 실시하였다. 평가 자료는 정보공개청구를 통해 취했으며 일부 부족한 자료는 시도의 협조를 받아 추가적으로 받아 서면 평가 방식으로 진행하였다.

▷ 평가결과

1. 주민참여 등 협치적(거버넌스) 관점에 대한 평가결과

지방자치단체의 협치적(거버넌스형) 정책추진이란 주민만이 아니고 중앙정부, 기업, 사회단체 등을 모두 포함하는 개방적이고 참여적인 정책체계를 추구하는 것이다. 협치적 정책은 행정의 개방성을 통해 정책의 질을 높이고, 비용적인 측면에서도 사회의 여러 집단들 간의 이해를 사전에 조율하여 갈등에 의한 사회적 지출비용도 감소시킬 수 있다는 장점이 있다. 이러한 관점에서 16개 시도의 공약이행을 위한 정책체계가 협치적이라고 평가하기는 어렵다. 대부분의 공약은 이행을 위해서 여전히 관주도 적인 정책체계를 운영하고 있으며 일부 광역자치단체에서 주민참여 제도 도입에만 국한시켜 운영하고 있다고 평가된다. 또한, 주민참여가 허용되는 정책의 내용도 질과 양적인 측면에서 평가하여 보면 시정 혹은 도정 전체에 영향을 주고 있기 보다는 잘 사용하지 않는 장식품과 같이 진열되어 있다고도 평가할 수 있다. 결론적으로 16개 시도 지사의 공약이행을 협치적 관점에서 평가하면 행정내부에서 진행 중이고 사회에 대한 개방성과 협치성이 떨어진다고 볼 수 있다. 다음의 <표 1>은 협치적 관점에서의 민선 4기 16개 광역단체장 공약이행 평가결과이다. 평가지표는 4가지로 구분하였다. (1)협치적 제도가 있으며 운영이 적절하다 (2)제도도입은 되어 있으나 운영의 실효성은 미흡 (3)제도도입 검토 (4)제도도입에 대한 검토 계획 없음 등이다.

<표1> 협치적 관점에서의 민선 4기 16개 광역단체장 공약이행 평가 

구분

정책명

제도가 있으며 운영이 적절

제도도입은 되어있으나 운영의 실효성 미흡

제도 도입

검토

제도 도입 검토 없음

비고

서울

시정자문단

 

각계민간전문가 시정자문단

 

 

자문단은 있으나 일반시민의 소리를 반영하는 절차 미흡

시장과의

대화

 

시장과의 대화가 매주 토요일이라고 하나 1년간 실적은 6회 10건에 지나지 않음

 

 

 

민원배심원

 

1년 중 운영실적 1건

 

 

 

사이버

토론회

 

사이버정책토론방이지만 1천만명 서울시민 중 2,339건 조회에 그침

 

 

 

정보공개

 

 

계획수립과 도입단계

 

 

시민감사관

 

1년 감사건수 가운데 12건을 공동수행

 

 

 

물음표전화운영

 

 

계획수립단계

 

 

부산

불요불급한 위원회정리

 

여성위원, 시민단체위원확대

 

 

 

주민참여

예산제도

 

 

계획수립단계

 

 

주민자치

센터

 

지역의 행정수요반영한 기능조정

 

 

광역시 사무가 아님

대구

위원회

투명성제고

 

당연직보다 전문가참여비율 확대

 

 

 

참여예산

제도

10개 예산부문을 확정하여 운영

 

 

 

재정 토론회, 공청회 등 개최

도시디자인위원회

 

위원공개모집을 통하여 개방형 ‘07부터 운영 중이므로 성과평가 불능

 

 

 

인천

시민고충

처리위원회

 

 

설치검토

 

인원배정이 없다고 미설치하는 것은 노력하는 자세가 없다는 것과 같음

위원회 전문성 및 사회적 약자참여 강화

 

 

계획수립단계(‘07)

 

 

참여예산

제도

 

 

‘08년도 시행을 위한 계획수립단계

 

 

광주

주민참여 확보를 위한 해당 공약도 없었고 기타 공약이행을 위한 정책과정에서도 거버넌스 형 체제를 찾아보기가 힘 듬

[이하 11개 광역자치단체 평가결과는 첨부파일 참조]

2. 예산배정 등 이행책임성 관점에 대한 평가결과

이상적인 지방선거라면 후보자들은 공약을 내걸고 유권자들은 후보자의 공약에 대한 지지와 반대를 통하여 자신들의 의사를 표명하는 기회이어야 할 것이다. 그러나 아쉽게도 우리의 지방선거의 현실은 이에 멀다. 후보자 본인도 자신이 출마하는 자치단체에 대한 비전과 비전달성을 위한 전략 수립 등을 전혀 생각하고 있지 않다가 낙하산 공천, 지역주의 정당, 지방선거가 아닌 국정선거와 같이 되어 버린 지방선거, 공천과정에서의 각종 잡음 등에 의하여 후보자나 유권자 모두 단체장의 공약을 보고 투표행위를 하고 있지 않다는 점은 우리 모두 통감하고 있는 현실이다. 그럼에도 불구하고 경실련은 실현가능하고 타당성을 갖춘 지역발전의 우선순위 등을 고려한 구체적인 공약을 개발해줄 것을 요구했고 또한 이에 따라 공약을 성실히 이행하는 지에 대하여 평가를 하는 데에 의미가 있다고 보았다. 그러나 다음의 <표 2>에서 보여 지는 바와 같이 7개 평가 지표들인 (1)공약이행을 위한 예산배정의 효율성 (2)달성도 (3)임기 내 가능 (4)권한의 범위 (5)정책 환경의 조성 (6)사회경제적 환경 (7)정책 자료의 구체성을 5점 척도로 평가하여 종합점수를 도출하였으나 서울시 정도만 중간 점수인 3점에 가깝고 대부분이 2점 초반이다.  물론 평가시점이 4년 임기 가운데 1년이 지난 시점에 지나지 않으므로 만족할 만한 점수가 나오지 않는 것은 당연하다. 그러나 유의할 점은 다음의 <표 2>에서 보여 지는 바와 같이 임기 내 가능과 자신의 권한범위가 아닌 부분에 점수가 낮은 것은  4년 임기 내에 달성 불가능한 공약이 포함되어 있다는 의미이기도 하다. 따라서 자치단체는 실현가능하며 지속할 만한 가치가 있는 공약이행을 위하여 정책의 구체성과 예산배분의 효율성을 기하여 불필요하고 일회적인 불요불급한 공약은 포기하는 것이 바람직하다고 본다.

<표2> 민선 4기 16개 광역단체장 공약이행 평가결과

 

예산배정의 효율성

달성도

임기내가능

권한의범위

정책환경의조성

사회경제적환경

정책자료의 구체성

평점

순위

서울

2.46

2.71

2.5

3.29

3.54

3.33

3.04

2.98

1

인천

1.81

1.92

2.25

2.53

1.75

1.69

1.39

1.91

12

대전

2.17

2.33

2.33

2.67

1.5

1.5

1.83

2.05

9

대구

1.96

1.96

2.31

2.46

2.35

2.12

2.04

2.17

4

광주

1.33

1.67

1.67

2

1.67

1.67

2

1.72

14

울산

2

1.67

2

2.67

3

2.67

1

2.14

5

부산

2.33

2

2.33

2.67

2.33

2

1

2.09

7

강원

2

2.16

2.24

2.41

2.35

2.12

1.55

2.12

6

경기

2.31

2.09

2.41

2.05

2.55

2.41

1.95

2.25

2

충북

1.48

1.72

2

1.97

1.59

1.86

1.29

1.7

15

충남

1.46

1.46

1.77

2.31

1.69

1.54

1

1.6

16

전북

2

1.33

1.67

2

2.33

2.33

2

1.95

10

전남

2.17

2.25

2.33

1.67

2.67

2.17

2.33

2.23

3

경북

1.42

1.92

2

2.42

2

1.5

1

1.75

13

경남

2.33

2.2

2.4

2.5

2.1

1.9

1

2.06

8

제주

1.33

2.33

2.33

2.67

2

2

1

1.95

10

평점

1.91

1.98

2.16

2.39

2.21

2.05

1.59

2.04

 

3. 평가결과에 대한 기대

경실련은 이후 16개 광역자치단체 정책에 대한 이행책임성에 대한 평가를 지속적으로 관심을 가지고 진행할 예정이다. 이번 평가의 결과를 수용하는 자치단체들의 태도의 변화를 가져올 수 있었으면 하는 바람이다. 이는 평가결과의 준비성, 수용성, 환류성의 관점에서 사후 책임을 묻는 방식이 아니라 적어도 차후 시․도의 정책방향과 구체적인 진행과정을 개방적인 입장에서 지역주민과 시민들에게 언제라도 필요한 사안을 공개할 수 있어야한다. 이번 평가 과정에서 자치단체 담당자들의 태도는 평가에 필요한 자료나 정보를 충실히 제공하는 자세인 준비성에서 다소 미흡하였다. 심지어는 노골적으로 업무과잉에 대한 불만을 표현하는 지자체 담당자들도 있었으며, 자료를 대충 검토 없이 넘기고 말겠다는 담당자도 있었다. 정책의 과정과 구체적인 환경요소 등을 설득력 있게 설명할 수 있어야하며, 환류와 발전가능성의 입장에서의 정책의 혹독한 내부평가를 통한 평가결과를 업무의 개선과 태도의 변화를 가져오기를 기대하는 바이다. 물론 가장 주요한 태도변화는 이러한 평가결과를 사실대로 일반 주민들에게 적극적으로 알리는 공개적 입장을 통해 이후 대안을 모색하는 태도가 요구된다고 하겠다.


* 평가 결과 보고서 전문은 첨부된 파일을 참조하십시오.

[문의 : 시민입법국 02 3673 2145]