도시

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◾ 토론회 순서 ◾

사회: 양광식(순천향대 교수)

◈ 발제1: 균형발전과 지속가능성을 위한 제언 (권일 / 한국교통대 교수)
◈ 발제2: 공익과 공공의 역할 (한상훈 / 중원대 교수)
◈ 발제3: 현행 공공주도 주택공급 필요성과 추진현황 (최상희 / 토지주택연구원 연구위원)
◈ 발제4: 공공주도 주택공급 의사결정에서의 도시행정 문제와 시민감시 (백인길 / 경실련도시개혁센터 이사장, 대진대 교수)

◈ 좌장: 류중석(경실련도시개혁센터 고문, 중앙대 교수)
◈ 토론1: 황지욱(전북대 교수)
◈ 토론2: 최정석(중부대 교수)
◈ 토론3: 김규원(한겨레21 선임기자)

 

[경실련 도시개혁센터&한국도시행정학회 공동 토론회]

균형발전과 공익관점에서의 공공주도 주택정책 평가

∙ 일시/장소 : 2021.12.21(화) 오후 2시 / 경실련 강당

 

 

경실련 도시개혁센터와 한국도시행정학회는 지난 21일(화) 오후2시, 경실련 강당에서 균형발전과 공익 관점에서의 공공주도 주택정책 평가 토론회를 개최했다. 이번 토론회는 수도권 인구가 전국의 절반을 넘어선 국토 균형발전 위기 시대에 국토 균형발전 정책과 공익 관점에서 공공주도 주택정책을 평가하고 논의하기 위해 마련됐다.

토론회 사회는 양광식 순천향대 교수가 맡았고, 채원호 한국도시행정학회 신임회장의 개회사, 최봉문 경실련 도시개혁센터 직전이사장의 축사로 토론회가 시작됐다.

 
첫 번째 발제는 ‘균형발전과 지속가능성을 위한 제언’이라는 주제로 권일 한국교통대 교수가 발표했다. 권 교수는 국토 불균형은 인구이동에 대한 결과라며 비수도권에서 수도권으로 인구이동 결과 수도권의 주택 부족, 주택가격상승, 수도권 신도시건설 등 주택공급으로 이어졌다고 말했다. 또한 1,2기 신도시 입주 중에 수도권 인구는 증가하고 비수도권 인구는 감소하였다며 수도권 주택가격 안정을 위해서는 수도권 지역의 주택공급만이 아니라 비수도권 지역의 인구 유출방지와 나아가 인구유입 방안 마련이 필요하다고 강조했다. 비수도권 인구 유출문제를 해결하기 위해서는 지역대학의 육성, 수도권 지역 기업의 비수도권으로의 이전과 지역에서 활발한 창업이 가능하도록 다양한 인센티브 제공 등 지원이 필요하고, 광역시를 폐지하고 광역시・도를 통합하여 전국 9개 권역의 ‘시・도통합지역발전권’으로 설정해 분권을 통한 지방자치를 강화하고, 하위의 도시 및 도시권 단위의 주민생활서비스와 삶의 질 개선을 위한 체계적 방안을 모색해야 한다고 제안했다.


 

두 번째 발제를 맡은 한상훈 중원대 교수는 토론회 큰 틀의 주제 중 하나인 공익과 공공의 역할에 대해 발표했다. 한 교수는 공공성의 의미는 시대에 따라 변화되고, 공익에는 다양한 관점이 존재하기 때문에 가변적 성질을 포함하고 있다고 설명했다. 1기 신도시와 2기 신도시 계획 모두 주택의 공급확대를 통한 주택문제 해결을 정책 목표로 삼았지만 주택 부족에 기반한 주택 투기의 예방과 집값 안정화에 일정 부분 긍정적인 역할을 했으나 주택공급 대상에 대한 진지한 고려 없이 중고소득층 위주의 공급정책을 추진함으로 저소득층을 위한 임대주택 등의 공급이 거의 이뤄지지 않았고 그 결과 저소득층의 주거안정에는 별다른 도움이 되지 못했다고 평가했다. 또한 대장동 같은 민관 공동 도시개발사업처럼 도시개발과 관련한 공익 판단이 해당 사업의 사회적 기여와 역할에 대한 구체적인 타당성 검증의 과정 없이 현재의 법과 제도에 의해 규정된 형식의 만족 여부에 따라 이루어지고 있다고 비판했다. 한 교수는 현재 도시개발이라는 하나의 사안을 두고 도시개발사업 지정권자가 생각하는 공익과 사업시행자가 생각하는 공익, 그리고 주민들이 기대하는 공익의 모습이 다 제 각각인데 이러한 공익의 다양성은 공익의 본래적인 가변적 성질을 생각하면 문제가 아니라고 강조했다. 이렇게 다르게 나타나는 공익을 민주적 절차를 통해서 서로 간의 소통과 협의를 통해 이뤄나가야 하고, 과정의 공개성이 보장될 때 비로소 해당 개발사업이 추구한 사업상 공익이 실제의 공공성을 가지게 된다고 주장했다.


 

세 번째 발제는 LH 토지주택연구원 최상희 연구위원이 현행 공공주도 주택공급 현황과 필요성, 과제에 대해 발표했다. 최 연구위원은 현 정부의 부동산정책을 주택수요관리, 실수요자보호 및 서민부담 경감, 주택공급정책 세 축으로 방향으로 설명하고, 3기 신도시 및 서울권역 등 수도권 주택공급기반 강화방안인 8,.4대책과 공공주도 3080+(2.4대책) 등이 차질없이 추진되고 있다고 밝혔다. 2021년 11월 3기 신도시 17.6만호(공공주택 9.2만호, 민간주택 8.4만호)에 대한 지구계획 승인을 완료했으며 8.4대책으로 2028년까지 서울권역 13.2만호 공급과 신규택지 발굴로 3.3만호 공급을 추가 계획은 2021년 11월 LH 신규 후보자 5곳을 선정했고, 2.4대책은 2021년 LH 공급물량 98%인 2.4만호를 달성했다고 자평했다. 최 연구위원은 최근 공공보다 민간개발로 할 경우 자산가치가 상승할 것이라는 기대로 인한 민간개발 선호 현상과 LH 사태 등으로 공공의 독점적 지위가 빚은 사회적 부작용 등으로 공공개입에 부정적인 현상이 많지만 그럼에도 효율성과 형평성 측면에서 주택시장에 공공이 개입할 당위성이 있다고 강조했다. 신규주택 건설을 통한 거시경제, 공공 집행으로 적시공급, 개발편익 주변지역 상생, 구성원 최소한의 주거수준 보장과 내집 마련, 주거지원을 통한 소득 재분배 등의 목표를 달성하기 위해서는 공공의 개입이 필요하다는 것이다.


 

마지막 발제는 백인길 경실련 도시개혁센터 이사장(대진대 교수)이 ‘공공주도 주택공급 의사결정에서의 도시행정 문제와 시민감시’라는 주제로 발표했다. 백 교수는 30여 차례 부동산 정책 발표에도 문제해결은 요원하다며 수도권 중심의 주택공급 정책이 균형발전에 대해서 역행하는 부분에 대한 대책 요구에도 묵묵부답이었다고 정부 정책을 비판했다. 2018년 9월 13일 수도권 30만호 발표하기 직전인 2018년 8월 27일 발표자료에 따르면 수도권 수요는 연평균 22.1만호, 공급은 26.3만호로 공급이 필요없다고 했는데 2021년 2.4대책을 발표할 때는 수도권 가구수 증가 27.4만호, 주택수 증가 25.8만호라고 발표하며 대규모 공급이 필요하다고 발표했다며 정부의 수요와 공급에 대한 일관된 예측치, 조사연구가 이뤄지지 않고 있다고 지적했다. 공급계획 역시 2018~2019년 5월까지 수도권 신규택지 30만호를 공급하겠다고 발표하고, 2020년 5월 이후에는 72.4만호의 공급계획을 발표하는데 왜 이런 정도의 주택이 필요한지에 대한 수급상황에 대한 설명은 부재하다고 덧붙였다. 수요와 소요에 대한 구분을 하고 수급에 대한 정확한 모니터링이 필요하다고 제안했다. 그밖에 도심공공주택복합사업에 대해서는 특혜는 민간에게만 발생하는 것이 아니라 공공에서도 발생한다고 언급하며 종상향, 용적률 완화, 주거비율 완화 등은 기존의 도시관리행정체계를 완전히 무너뜨리는 방향으로 이뤄지고 있다고 지적했다. 백 교수는 공공의 역할을 충실히 하고 있는지 임대주택 등과 같은 소요에 대한 지속적인 접근과 수요에 대한 정확한 파악, 국토균형발전에 대한 지속적이 요구와 감시, 개발밀도 관리나 생활 SOC 확충 등과 같은 쾌적한 주거환경 조성을 위한 노력, 개발이익환수처럼 공정이 실현되는지 등을 시민감시의 방향으로 제시했다.


 

발제를 마치고 토론은 류중석 경실련 도시개혁센터 고문(중앙대 교수)가 좌장을 맡았다. 류 교수는 대선 주자들이 바쁘게 전국을 다니며 선심성 공약을 쏟아내고 있지만 정작 국가경제 활성화를 뒷받침하는 국토정책은 부동산 이슈에 덮여 나오지 않고 있다고 아쉬움을 나타내며 지정 토론을 시작했다.


 

첫 번째 토론을 맡은 최정석 중부대 교수는 공익도 좋은데 도를 넘으면 안 된다며 토론을 시작했다. 정부는 반칙하는 것에 대해 관리하는 것이 주가 돼야 하는데 언젠가부터 우리나라는 시장이 형성돼 있는데도 정부가 직접 선수로 뛰어들고 있고, 공공주택을 공급한다는 공익의 논리 앞에 환경과 같은 더 큰 가치들이 무시되고 있는 것을 큰 문제로 지적했다. 신도시 개발 과정에서 환경이 파괴되고 있는데 아무리 중요한 주택공급이라도 역전 불가능한 환경을 무시할 만큼 중요한 주택공급은 없다고 강조했다. 패스트트랙, 규제 프리존 남발하며 정부가 앞장서서 공공주택 공급이라는 이름으로 환경 메카니즘을 무너뜨리는 부분은 반드시 개선이 필요하다고 주장했다.


 

두 번째 토론은 김규원 한겨레21 선임기자가 맡았다. 김 기자는 수도권에 신도시를 건설하는 과정에서 수도권 집값 안정과 동시에 지방인구가 대거 수도권으로 유입됐고 향후 집값 상승의 요인이 됐다고 지적했다. 1기 신도시 때 수도권 인구 160만명 증가, 지방인구 41만명 감소, 2기 신도시 때도 수도권 인구 141만명 증가, 지방인구 27만명 감소한 지표는 연관관계가 없다고 볼 수 없는 지표라며 3기 신도시도 이 패턴이라서 결국 이 악순환의 고리를 되풀이하게 될 것이라는 암울한 전망을 내놨다. 노무현 정부 이후로 이명박, 박근혜, 문재인 정부까지 균형발전과 관련해 실질적인 노력을 한 게 없다고 평가한다며 문재인 정부 초기 집값이 오르기 시작할 때 많은 지방정부들이 요구한 120개~350개 정도 되는 지방이전 대상 기관 이전을 발표했더라면, 청와대 제2집무실을 세종시에 설치했더라면 지금처럼 어려운 상황은 피할 수도 있지 않았겠는가 싶다며 SK하이닉스 부지를 청주, 구미에서 유치하려고 땅을 거져 준다고 했는데도 정부가 수도권 공장총량 위원회를 열어 완화했는데 그렇게 했어야 했는지 아쉽다고 말했다.


 

마지막 토론자인 황지욱 전북대 교수는 과연 LH가 정말 공익을 위해 일했는지 의문이 든다며 실적을 요구하는 시장주의자들에 의해 직접 선수가 돼 버린 부분을 지적했다. 축구선수가 선수가 없는 지방에 가서 하면 좋은 것이지만 LH는 돈이 되면 다 쫓아내고 대도시에 들어가서 돈이 되는 사업만 해왔다고 비판했다. 황 교수는 1980년대 초까지는 지방에도 LH 중심의 주택들을 짓고 했는데 1기 신도시, 2기 신도시, 3기 신도시까지 돈 되는 수도권을 중심으로 한 사업에 집중하고 있다고 지적했다. 언론에 보도되지 않는 LH에서 발주하는 사업들이 대부분 수도권 그린벨트를 타깃으로 삼아서 택지개발하는 것들이라고 진짜 공익성인지 아닌지 파헤치고 LH는 대도시에서 손을 떼야 한다고 주장했다. 또한 다양한 기구를 지방으로 이전시켜야 한다며 전국에 있는 시・군마다 공공기관 하나씩은 다 있도록 하자고 제안했다. 우리나라 국토 면적이 크지 않기 때문에 흩어놓아도 문제가 되지 않는다며 과감한 균형발전을 통해 역동성이 일어나게 해야 한다고 강조했다.


 

끝으로 좌장을 맡은 류중석 교수는 노무현 정부 이래로 국가균형발전위원회가 국가 차원에서 추진한 성과를 제대로 평가하고 진단하는 것이 필요하고, 지역의 혁신 역량에 대해 과대평가한 부분은 없는지 등도 점검해 봐야할 것이라고 주장했다. 또한 지방자치나 분권이 제대로 진행되지 않고 균형발전을 논하는 건 어불성설이기 때문에 행정이나 지방자치 분권 학제 간의 논의도 제대로 이뤄질 필요가 있다고 제안했다.

 

이 날의 열띤 토론은 이번 토론회를 공동 개최한 한국도시행정학회 김근영 회장의 폐회사로 마무리됐다.

 


 

2021년 12월 21일

경실련 도시개혁센터・한국도시행정학회