경제

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[농업] 2002대선 공약 검증 20 : 농업정책
2002.12.17
4,524

<평가위원>
윤석원 (중앙대 산업경제학과 교수, 경실련 농업위원장)
김완배 (서울대 농경제사회학부 교수, 경실련 농업위원)
권영준 (경희대 국제경영학부 교수, 경실련 정책협의회 의장)



농업정책비교표












































항 목


이 회 창


노 무 현


쌀 수입개방


“쌀 관세화등 개방은 쿼터제로 조정하더라도 미루겠다” (12월 10일, 2차 TV토론)


관세화 유예를 위해 노력하되 열린다고 보고 대책을 마련해야 한다” (12월 10일, 2차 TV토론)


농림예산 확보


-정부예산의 10%이상


-정부예산의 10%수준 확충


농어촌특별세


5년 연장


사업기간연장


농가부채


-정책자금금리 1%까지인하

-거치기간 5년간 연장

-채무조정, 화의제도, 파산제도, 워크아웃제도입


-1.5%로 인하

-5년거치 15년 분활상환

-부채의 장기분활과 금리인하

-농업신용보증제도개편


연대보증

피해대책


-언급없음


-연대보증피해자에 대한 회생 프로그램 진행


쌀(양곡)정책


-쌀자급체계유지

-논농업직불제 단가 인상

-쌀값보전직불제도입

-RPC제도개선 및 지원강화

-학교급식법개정, 푸드스탬프제도입

-휴경, 전작등으로 적적생산수준유지와 타작물의 과잉생산방지


-쌀자급률 유지

-논농업직불제 70만원, 5ha상한

-소득보전직불제 내실화

-RPC 통폐합, 연합브랜드, 공동마케팅, 건조시설확충, 벼매입자금지원

-학교급식법개정, 국내농산물최대활용에 맞게 급식비 지원

-쌀전업농 영농규모화 자금 지원, 경영이양직불제 개선, 노령농업인 소득보전


농지소유


-농지거래 관련 규제 완화


-진흥지역 밖의 농지소유 상한과 농지취득 농지관리위원회 확인절차 폐지

-주식회사 형태의 농업법인 농지소유 허용

-비농업인에게 소규모 주말·체험농장용 농지의 소유 및 임대 허용


농산물

가격안정


-주요작물의 최저보장가격제의 도입 확대


-주요 농산물에 대한 예시가격제 실시, 주점 관리체계 구축 및 수급 안정기금 조성


직접지불제


-각종 직불제 확대 및 단가 현실화


-다양한 형태의 직불제 도입, 농업예산의 20%수준까지 보전


Ⅰ. 총 평

 0 두 후보의 농정공약 모두 다음과 같은 문제점을 내포하고 있음.


1. 농정 목표와 비전제시가 없음


  WTO체제하에서의 농정 목표와 비전제시가 없다. 개방화 시대에서 한국농업이 나아가야 할 목표와 비전이 설정되고 난 후에 이를 달성하기 위한 농정이 제시되어야 하나 그렇지 못하고 있다. 즉 중장기 목표나 비전의 설정이 없는 정책은 산만하고 단편적인 정책에 불과하다.


2. 일반적으로 제시되고 있는 농정대안과 별차이가 없이 구체적이지 못함


  현재 일반적으로 주장되고 있는 농정 방향은 대체적으로 시장기능에 의한 수급조정, 생산비절감 및 품질개선을 통한 경쟁력제고, 그리고 구조조정이다. 물론 이러한 정책방향이 원론적으로는 타당성이 있으나 그것 자체가 정책이 될 수는 없다는 사실이다. 시장기능을 강조했을 때 발생할 수 있는 문제점들을 해결해 내려는 노력이 정책의 주요 골자가 되어야 한다.


  경쟁력 제고도 원론적으로는 타당성이 있다. 그런데 쌀의 경우 생산비절감을 통한 가격경쟁력제고에는 한계가 있다는 사실이다. 생산비중 약50%가 토지용역비인 상황에서 쌀 생산비의 절감이 몇%나 가능할 것인가 하는 점이다. 토지용역비만 하더라도 중국은 우리의 10%수준에 불과하고,  미국의 호당 경지규모는 우리의 200배에 달하고 있기 때문에 생산비절감을 통한 경쟁력제고에는 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 정책은 경쟁력제고라는 원론적 방향제시가 아니라 경쟁력을 제고시키려 했을 때 발생하는 문제점 즉, 토지용역비문제라든지, 품질경쟁력제고문제라든지하는 문제들을 어떻게 할 것인가가 정책의 핵심이 되어야 한다.


  구조조정이라는 방향도 원론적으로는 타당성이 있다. 그런데 구조조정이라는 것이 농민과 농지를 축소조정하고, 경쟁력 있는 농산물만 살아 남으라는 것이라면 이 또한 원론적 정책에 불과하다는 것이다. 구조조정을 했을 때 발생 가능한 문제점들 즉, 축소되는 토지와 농민(사람)은 어떻게 할 것인가의 문제, 축소하면 과연 경쟁력이 생기는가의 문제등에 대한 면밀한 분석과 대책이 정책의 핵심이 되어야 한다.


  농업의 다원적 기능 제고, 지속 가능한 친환경 농업, 양질의 안전한 농산물(쌀) 생산 및 유통, 쾌적한 삶을 영위할 수 있는 농촌공간의 정주화, 정부의 소득지원 정책 강화, 통일에 대비한 농정의 비전 설정, 시장의 역할과 기능제고를 위한 기반조성 등이어야 한다.


3. 백화점식 나열임


  농정목표와 비젼설정없이 제시되고 있는 농정공약은 정책간의 연계성이 부족하여 전체적인 파급효과를 분석하기가 어렵게 되는 한계가 있다.


4. 인기에 영합하려는 대안이 많음


  농민들의 요구사항을 대체로 받아 드리고 있으나, 지나치게 인기에 영합하려는 농정공약을 제시하고 있다. 물론 이러한 인기영합적인 공약들이 현실화된다면 농업발전에 기여하는 것으로 볼 수 있을 것이다. 예컨대 두 후보 모두 예산의 10%를 농업예산으로 책정하겠다는 공약, 농어촌발전특별세(농특세)를 연장하겠다는 공약, 쌀 관세화 유예와 개도국지위를 쌀 재협상에서 반드시 지켜내겠다는 공약은 협상의 상대가 없을 때만 가능한 얘기이다. 또한 농지거래 관련규제를 완화하겠다는 공약, 정책자금금리를 1-1.5%로 낮추겠다는 공약등도 선거득표만을 의식한 공약일 가능성이 많다. 이에 대해서는 사후에도 철저한 검정작업이 필요한 대목이다.


5. DDA협상과 2004년 쌀 재협상에 대한 공약제시가 미미함


  두 후보 모두 DDA협상결과와 2004년 쌀 재협상결과는 한국농업의 사활이 걸려 있는 문제인데 이에 대한 대처방안을 지나치게 간과하고 있다. 즉 협상 방법이라든지 대안정책의 개발이라든지 좀더 구체적인 공약들이 제시됐어야 한다.


6. 쌀 정책에 대한 목표와 비전이 없음


  주곡(쌀) 정책은 중장기 ‘자급률 목표’의 설정과 비전을 제시해야 한다. 쌀 소비의 감소가 불가피한 상황에서 생산량이 지속적으로 현재 수준을 유지한다면 가격의 하락은 필연적이고, 더군다나 우리가 원하지 않지만 중.장기적으로 쌀의 수입은 어쩔 수 없는 사실로 받아드린다면 지금부터라도 무조건적인 100%자급만을 주장할 수는 없기 때문이다. 따라서 적절한 중장기적인 생산목표(자급률)를 설정하여 놓고 이에 능동적으로 대처하는 것이 다가올 충격을 미연에 방지할 수 있으며, 정부의 양곡정책도 임기응변식 처방이 아니라 목표의 달성을 위하여 함께 노력해야 한다. 즉, 중장기 자급률을 설정하되 최소한의 수입량을 허용해야 하고, 자급률의 급격한 하향조정은 지양해야 하며, 생산기반은 어떠한 형태로는 최대한 유지해야 하고, 쌀 생산량의 축소는 쌀 식부면적의 축소가 불가피하며, 이때 축소되는 농지(논)를 최대한 활용하여 식량전체의 자급률을 높이는데 적극적으로 활용해야 한다.


  예컨대 2010년의 쌀 목표자급율을 90%로 유지하려한다면 쌀 재배면적은 약 22만6천ha가 줄어야 한다. 이때 중요한 것은 쌀을 재배하지 않는 면적을 그냥 폐기하는 것이 아니라 통일에 대비하여 최대한 생산기반으로서 유지해야 하며, 이를 위하여 사회적 비용이 들더라도 감수해야한다. 이들 농지의 보전방법으로는 타식량작목(밀, 콩, 사료작물등)을 재배하도록 유도하는 정책이 개발되어야 한다. 가장 중요한 것은 쌀을 재배하지 않게 되는 농민에 대한 적절한 정책, 즉 소득보조정책이나 사회복지차원의 정책이 동시에 추진되어야 함은 물론이다.



Ⅱ. 정책사안별 차별성


1. 농정 기조의 차이


  농업정책은 기본적으로 농업을 보는 인식과 철학의 차이에 따라 차이가 나는 것인바 두 당의 농정공약기조에 큰 차이가 없는 것 같이 보이나 내용을 구체적으로 분석해 보면 상당한 농정철학의 차이점을 발견할 수 있다.


  이회창 후보의 농정기조는 시장지향의 경쟁력제고에 초점을 맞추면서 보완적 성격의 정책을 제시하고 있다. 그것은 직접지불제의 경우 각종 직불제를 확대하고 단가를 현실화한다고만 했을 뿐 구체적인 안은 제시하지 않고 있으며, 농지거래 관련규제를 완화하는 안을 제시하고 있고, 논농업직불제 단가도 인상한다고만 되어 있을 뿐 구체적인 액수는 제시하지 않고 있기 때문이다. 이는 상황의 변화에 따라 인상할 수도 있고, 안 할 수도 있다는 의미로 해석된다.


  한편 노무현 후보의 농정기조는 시장기능을 중요시하되 시장에 모든 것을 맡길 수만은 없다는 인식하의 정책기조로 이해된다. 예컨대 직접지불제의 경우 다양한 형태의 직불제를 도입하여 농업예산의 20% 수준까지 보전하겠다는 안을 구체적으로 내놓고 있으며, 논농업직불제도 70만원으로 인상하겠다는 안을 제시하고 있고, 농지문제도 규제완화를 원칙으로 하나 신중하게 접근하고 있기 때문이다. 즉 농업진흥지역 밖의 농지소유 상한과 농지취득을 위해서는 농지관리위원회의 확인절차를 폐지하는 등 농지의 거래는 신중히 접근하고 있기 때문이다.


  농업이 개방화 시대에 살아남기 위해서는 시장의 중요성을 인식하되 농업.농촌.농민이 장기적으로 유지발전하기 위해서는 시장기능만을 강조하는 정책기조보다는 다양한 유형의 소득보조정책은 지속되어야 한다.



2. 농가 부채


  이회창 후보의 농가부채문제 해결방안은 정책금리의 이자율을 1% 수준으로 낮추고, 채무조정, 화의제도, 파산제도, 워크아웃제를 도입하는 안이다. 그밖에도 WTO가 허용하는 각종 직접지불제를 확대 도입하고 단가를 현실화하며, 농기계, 비료, 농약, 유류, 전기 등 농자재를 저가 공급하고, 각종 자금을 확대 공급하여 저비용 고효율 농어업을 지원하고, 농어업 기자재에 대한 부가가치세 면제범위를 확대하며, 조합예탁금·출자금 및 목돈마련저축 비과세 등 각종 조세의 감면으로 대농어민 세제지원을 계속하고, 농외소득원을 확충하는 것으로 되어 있다. 이러한 부채대책은 부채문제를 직접적으로 해결하려 하기 보다는 간접적으로 부채문제를 해소하려는 우회적 정책수단을 강조하는 것으로 판단된다.


  노무현 후보는 농어업인 부채경감을 위해서 2001년 제정한 「농어업인부채경감에관한특별조치법」을 개정하여 농어업인들의 금융부담을 줄이고, 각종 직접지불제를 임기내에 농업 소득의 20% 수준까지 확대하는 것으로 되어 있다. 상호금융자금·농수산업 경영개선자금·연대보증 피해자에 대한 특별자금에 대하여 농어업인 회생프로그램을 만들고, 회생프로그램에 의하여 상기자금을 정책자금처럼 장기분할하고, 금리를 인하하는 것으로 되어 있다. 이러한 노무현 후보의 부채대책은 이후보의 부채대책이 우회적 수단에 반하여 직접적 정책수단으로 파악된다. 이는 좀더 적극적인 정책의지로 해석된다.


  이미 제2차 합동방송토론회에서 두 후보가 모두 농가부채탕감을 공식적으로 천명함으로써 농민들의 표심에 호소하고 있는 것이 사실이다. 다만 방법상의 차이가 직접이냐 간접이냐의 것일 뿐 큰 차이는 없다. 그러나 이미 그동안 농가부채탕감은 과거 수십년의 기간을 거치면서, 정부재정이나 금융지원을 통해 부분적으로 실행해 왔었지만 결과는 부채탕감의 방안이 결코 농민들의 구조적 채무요인을 개선하지 못했을 뿐아니라 생산성향상에도 별로 기여하지 못했다는 사실이다.


  물론 경제개발과정에서 농민들이 묵묵히 참고 지원해준 공로를 인정해서 국가재정차원에서 농가부채해소를 위해 정책적인 지원을 고려해야한다는 일부의 지적에 대해 공감을 못하는 바는 아니지만, 그 지원방법이 도덕적 해이의 증대를 막지 못하고 밑빠진 독에 물붓기식의 방법이 될 수 밖에 없다면 오히려 농가부채탕감은 농업부문의 구조조정을 지연시키는 역기능적 지원방법이라고 할 수 있다.


  따라서 두후보는 단순히 농민들의 표심에 호소하기 위한 땜질식의 처방이 아닌 보다 구조적으로 농업문제를 개혁할 수 있는 후방연쇄효과가 큰 방안을 제시하여야 한다. 즉 농민의 문제와 농업의 문제를 분리하고, 농민소득증대문제와 식량안보문제를 구별할 수 있는 중장기적인 대책이 요구된다고 하겠다. 예를 들면 농민들의 소득대체방안인 근교농업의 확대나 천연환경재배 등의 고부가가치 농업의 확대 및 전환을 통해 농민들의 소득을 증대시키고 대신 쌀 경작지는 기업농을 통해 효율적 대량생산이 가능하도록 농지소유개선이 가능하도록 하는 것도 한 방안이 될 것이다. 


  물론 이를 위해 정부의 역할과 농지거래 시장조성이 필수적인 바, 이에 대한 농민들의 이해와 설득이 필요한데 표만을 의식한 단기적인 농민정책은 결코 이러한 중장기적인 대책을 수반할 수 없을 뿐 아니라 농가부채의 근본대책이 될 수 없음을 명심해야 한다.


3. 쌀 정책


  이회창 후보의 쌀정책은 농지 등 농어업기반과 주곡자급체계를 유지하며 통일에 대비한 양정을 추진하는 것으로 되어 있다. 그밖에도 유기농법 등으로 품질위주의 특화쌀 생산을 지원하고, 식량안보 목적의 공공비축제 도입, 논농업직불제 단가 인상 및 쌀값보전 직불제 도입, 휴경, 전작 등으로 생산을 적정 수준으로 유지하되 타작물의 과잉생산도 방지, 쌀값의 계절진폭 확대로 시장기능 활성화, 미곡종합처리장(RPC)운영과 관련한 제도를 개선하고 지원 강화하는 것으로 되어 있다.


  이러한 이회창 후보의 쌀 정책은 매우 피상적이며 구체적이지 못한 정책공약이라 할 수 있다. 예컨대 주곡자급체계를 유지한다고 하였으나 어떻게 한다는 구체적인 내용이 없으며, 논농업직불제 단가를 인상한다고 하였으나 구체적이지 못한점등을 지적할 수 있다.


  노무현 후보의 쌀정책은 직접지불제도의 확대, 가격 하락에 대응할 소득보전책 마련 등 쌀자급과 소득안정대책을 강구하는 것으로 되어 있다. 친환경농업 등 고품질 쌀 중심의 생산체제로 전환하고 쌀 소비촉진 대책을 적극 추진하고, 생산 전에 타작물을 재배하거나 휴경을 할 경우엔, 보조금을 지급하며, 가격이 하락할 경우 당년 조수입 감소분의 80% 수준을 보전하는 소득보전직접지불제도를 내실화하고, 논농업직접지불제 단가(70만원/㏊) 인상과 지원규모(5㏊까지) 확대 실시로 농업구조개선을 도모하며, 유통업체의 수확기 출하물량에 대한 흡수 능력을 제고하기 위해 건조·저장시설의 확충과 벼 매입자금에 대한 지원을 대폭 확대하고, 재난 및 통일을 대비하여 식량안보 목적의 공공비축제도를 도입하며, 쌀전업농에 대해 영농규모화 자금을 집중 지원하고, 경영이양직접지불제의 지원조건을 개선하여 농지유동화를 촉진하며, 노령농업인의 소득을 보전하고, 미곡종합처리장(RPC)간 통폐합을 통한 규모화 촉진 및 연합브랜드 출시, 공동마케팅 등 경영효율 증대등의 정책을 제시하고 있다.


  이러한 노무현후보의 쌀 정책도 이회창 후보의 정책과 같이 피상적이기는 마찬가지이나 이회창 후보의 정책보다는 다소 구체적인 정책공약이라 할 수 있다. 그것은 조수입 감소분의 80% 수준을 보전하는 소득보전직접지불제도의 제시와 논농업직접지불제의 단가를 현행 50만원/㏊ 에서 70만원으로 인상하고 지원규모는 5㏊까지까지 확대 실시하는 공약등을 제시하고 있기 때문이다.


4. 직접 지불제


  이회창 후보의 경우 직불제에 관한 언급은 논농업직불제 단가를 인상한다는 것과 쌀값보전 직불제 도입을 추진하겠다는 것외에는 없다. 이회창는 이후보의 농정기조와 관련이 있는 것으로서, 정부는 쌀 산업에의 개입을 최소화하고 시장기능에 맡기겠다는 의미로 파악된다.


  노무현후보의 경우 WTO에서 허용하는 다양한 형태의 직불제를 도입하여 농업예산의 20% 수준까지 보전할 수 있도록 하겠다는 안을 제시하고 있다. 농업예산의 20%라 하면 약 1조6천억원에서 1조 8천억원의 자금을 다양한 형태의 직불금으로 사용하겠다는 의미이므로 쌀 산업에 정부가 적극개입하여 유지.발전될 수 있도록하겠다는 의미로 파악된다. 이는 시장기능만으로는 쌀 산업이 유지될 수 없고 정책개입이 불가피하다는 인식을 전제로한 정책이라 할 수 있다.


































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