<경실련 긴급토론회>

식품안전관리체계

긴급진단 및 개선방향

- 불량만두 사건의 원인과 대책은 무엇인가?

▣ 일 시 : 2004년 6월 17일(목) 오전 10시

▣ 장 소 : 경실련 2층 강당

경제정의실천시민연합

▣  참  석  자  ▣

□ 사 회 : 권 해 수 (경실련 정부개혁위원장, 한성대 행정학 교수)

□ 발 제

『불량만두소를 제조하는 우리나라, 식품위생관리 현황 및 개선 방향』

정 기 혜 / 한국보건사회연구원 식품영양연구팀장

□ 토 론

이    영 / 식품의약품안전청 식품안전과정

김 진 현 / 남양주시청 식품제조업소담당

서 정 희 / 한국소비자보호원 소비자안전센터 수석기술위원

조 윤 미 / 녹색소비자연대 사무처장

김 병 조 / 식품환경신문 편집국장

박 성 수 / ㈜취영루 대표이사

<토론회 주요쟁점>

1. 식품관련 범죄자의 신상공개 논쟁

불량만두소 사건이 경찰청에 의해 발표된 직후 관련업체들을 공개하지 않고 이니셜만 언론에 보도됨으로써 일반국민들의 불신과 혼란이 더욱 증폭된바 있다. 지난 7일 식약청이 경찰청 적발내용을 인용, 해당업체 이름을 일부 공개했다가 다시 삭제하기도 했지만, 정작 해당제조업소명이 정확히 공개되지 않아 유통되고 있는 만두제품을 전량 회수하기에는 현실적인 어려움도 있었다.

이후 여야 의원 31명은 먹을거리 관련 범죄자의 신상을 공개하는 내용의 식품위생법개정안을 국회에 제출하였다. 이 법안은 인체에 해로운 식품 등을 판 혐의로 기소돼 법원의 확정 판결을 받은 사람의 성명·연령·직업 등 신상과 범죄 사실 요지를 식품의약품안전청이 공개할 수 있도록 한 것이다.

이에 먹을거리 관련 범죄자 신상을 공개하는 것에 대한 입장과 우려되는 문제에 대해 점검하고자 한다.

2. 불량만두소 사건의 언론의 보도 행태 논쟁

불량만두를 제조한 혐의를 받았다가 무혐의로 판정을 받은 업체들이 있다. 취영루가 대표적인 경우이고 동일냉동식품 금흥식품 등도 있다. 하지만 정작 혐의를 벗은 내용은 잘 알려지지 않거나 이미 기업 이미지에 타격을 받은 상태여서 기업의 입장에서는 재기불능의 상태에 처하거나 치명적인 어려움을 감수할 수밖에 없다. 언론이 너무 앞서가거나 선정적인 보도태도로 문제를 왜곡시키고 있다는 문제도 지적되고 있는데, 이러한 문제를 일으키는 가장 큰 원인은 무엇이며 이를 최소화시키기 위해서는 어떠한 제도적인 장치가 필요한지 살펴보도록 한다.

3. 국가기관 간의 공조체계 논쟁

이번 불량만두 사건의 경우, 경찰이 이미 수개월 전에 만두 소 제공 업체에 대한 조사에 착수했다. 하지만 경찰이 범인 검거를 위해 언론에 엠바고 요청을 했을 뿐 정작 관계 기관인 식약청과의 사전 조율을 통해 공조관계를 이루지는 못했다. 수사결과 발표이전에 식약청이 리콜대상 업체를 함께 발표할 수 있도록 공조체제를 이루지 않아 소비자들의 혼란과 불신이 가중될 수밖에 없었다고 보이는데 이 문제는 앞으로 어떻게 개선해 나가야 하는 지 파악해 본다.

4. 지자체의 관리감독 부실 논쟁

이번 사건과 관련하여 지자체가 법적으로 위임받은 식품위생법 대상에 대한 관리감독 권한을 제대로 집행하지 못했다는 지적이 있다. 단적인 예로 으뜸식품의 경우 이번 사건과 관련한 문제가 2001년부터 3차례에 걸쳐 발견되었음에도 해당 업체에 대해 안일하게 대처함으로써 문제를 키워왔다는 것이다. 지자체의 식품위생법 대상에 대한 관리감독 기능이 어떻게 집행되고 있으며 어떠한 문제가 있는지 또 이 문제를 해결하기 위해서는 어떻게 개선해야 하는지 점검해 보도록 한다.

5. 식품제조사의 식품관리체계 부실 논쟁

이번 사건을 통해 식품업체가 식재료 납품업체의 위생 상태를 수시로 점검하고 감시해야 하는 기본의 의무사항을 방기하였다는 문제가 지적되었다. 하지만 한강에 투신한 업체 사장을 통해 정부당국이 무말랭이 유통을 적극적으로 막지 않아 이 사실을 모른 채 문제의 업체로부터 불량 무말랭이를 공급받았다는 시스템의 문제도 제기되었다.

또 대기업이 납품업체에 OEM을 주는 단가가 10년 전이나 똑같아 단가에 맞춰 이윤을 남기기 위해 알면서도 불량재료를 쓴 곳도 있을 수 있다는 문제를 지적하여 중소하청업체와의 공생을 외면하는 대기업의 문제도 지적되었다. 앞으로 이러한 문제를 개선해 나가기 위해 어떠한 대안이 마련되어야 하는지 의견제시가 필요하다.

6. 끊이지 않는 불량식품 발발 논쟁

지금까지 적지 않은 불량식품이 있어 왔다. 공업용 착색료로 빛깔을 낸 고춧가루나 광견병이 든 개로 만든 보신탕, 납이 들어간 수입 꽃게 등도 있어 왔는데, 이처럼 불량식품의 문제가 재발되는 가장 큰 원인과 이러한 문제를 해결하기 위해 가장 먼저 개선되어야 할 점에 대해 점검해야 할 것이다.

7. 식품안전 규제의 완화 정책 논쟁

이번 사건이 발생하게 된 원인이 98년부터 식품규제 정책이 완화되었기 때문이라는 지적이 있다. 식품안전과 관련한 문제는 국민건강과 직결되기 때문에 규제를 강화해야 한다는 것인데 또 다른 한편에서는 안전기준의 과잉강조가 사업자의 다양성을 훼손시키고 중소기업의 기업 활동을 어렵게 하여 소수의 대기업중심으로 갈 수 밖에 없다는 점을 제기하고 있다. 식품규제와 관련하여 완화되어야 할 것과 규제가 강화되어야 할 것 그리고 그 이유에 대해 알아본다.

8. 식품관리 체계의 개선방안

이번 사건을 통해 다원화된 부처의 문제로 정책의 혼선이 발생하고 효율성의 문제, 책임성, 일처리의 신속성, 정책의 일관성이 결여되었다는 문제가 지적되었다. 행정력 낭비를 초래하는 문제를 개선하기 위해 한 부처로 이관하여 일원화시키는 것이 필요하다는 의견도 있고 특정부처에 편향되지 않고 강력한 리더십을 가질 수 있는 식품안전위원회를 설치해야 한다는 의견도 있다. 각각의 주장에 대해 짚어보고 바람직하면서도 실효성 있는 방향에 대해 집중 점검한다.

9. 불량만두소 사건의 바람직한 해결방안

이번 불량만두나 유통기한이 지난 중국산 김치를 이용한 라면 스프 등이 드러나면서, 식품 위생법 개정안이 국회에 제출되었다. 또한 검찰은 부정식품과의 전쟁을 선포했고 보건복지부에서는 '형량 하한제'를 도입한다고 하고 소비자 단체들은 집단소송제를 준비한다고 하는데, 우선적으로 해결해야 하는 과제와 장기적으로 풀어가야 할 과제가 무엇인지 파악해 본다.

10. 그밖에 지적되지 못한 문제와 발제문에 대한 의견 등을 종합하여 최종적인 마무리를 한다.

<발제문>

불량만두소를 제조하는 우리나라 식품위생관리 현황 및 개선 방향

한국보건사회연구원  식품영양연구팀장

연구위원  정기혜

2004. 6.

	< 목 차 >
Ⅰ. 문제제기 / 2 Ⅱ. 식품위생의 배경 및 전망 / 3 Ⅲ. 국내 식품위생행정 현황 및 문제점 / 5 Ⅳ. 식품위생행정 발전을 위한 정책 건의 / 11

Ⅰ. 문제제기

□ 지자체의 행정처벌 미흡

◦ 지난 2001년부터 이번 불량만두소를 제조한 모회사는 기 3회 식품위생감시에서 적발된 적이 있었으나 담당 지자체인 P시청의 행정처벌은 과징금 처분에 그쳐 이사건의 단초를 제공함.

□ 정부부처간의 공조 부재

◦ 처음 정보를 인지한 경찰청 외사과가 지난 몇 개월동안의 수사과정에서 식품의약품안전청과 업무공조를 하였다면 불량만두의 유통량, 식약청의 허겁지겁한 대응을 예방할 수 있었을 것임.

□ 업체들의 양심불량

◦ 영세기업은 말한 것도 없고 일부 C기업과 같이 대기업의 불량 만두소 사용은 신용을 중시하는 사회 정의를 저해하는 처사

◦ 부정불량 식품사범에 관한 형량 하한제 및 부당이익 환수제 도입 필요

□ 식품규제 완화

◦ 식품규제는 사회규제로서 삶의 질 수준이 제고될수록 강화되는 것이 추세이나 지난 5년간 우리나라 규제정책은 경제규제와 더불어 규제총량제에 의해 최초 등록규제의 50% 폐지

- 총 193건중 100건 폐지, 67건 완화

◦ 식품위생관리인제 및 식품위생감시 축소 등등이 이번 불량만두 사건 발생의 간접적 원인이 될 수 있었음.

□ 식품위생 인프라 미흡

Ⅱ. 식품위생의 배경 및 전망

□ 국내외 교역 환경 변화

◦ 1995년 WTO(세계무역기구)의 출범을 시작으로 2003년 DDA(도하아젠다개발계획) 등에 의해 세계교역은 완전 개방화, 자유화

◦ 1995년 지방자치단체 출범이래 식품위생업무의 99%가 지방자치단체에 이관, 추진으로 식품안전 약화

□ 식품위생요인 및 안전관리 영역 증가

◦ 식량 증산을 위한 농약‧항생물질과 산업 발달에 따른 위해물질의 사용 증대, 유전자재조합식품(GMO)등 신소재식품과 식경험(食經驗)이 적은 식품기능성분 및 식품첨가물의 사용 증대에 따른 위해요인 증가

◦ 식품위해요인 증가에 따른 신규업무 및 소비자 안전 욕구충족을 위한 부가업무 수행과 지속적 규제완화에 따른 사후관리 업무영역 및 수입식품 증가에 따른 식품안전관리 영역의 지속적 증대

□ 식품안전에 관한 소비자 욕구 증대

◦ 경제 및 생활수준 향상으로 소비자의 식품안전에 관한 욕구가 지속적으로 증대되고 있으나 최근 집단 식중독 발생, 잔류농약, 중금속 등 인체 위해물질의 지속적 검출로 식품안전에 관한 불안심리 팽배

□ 식품위생행정의 중요성에 관한 인식 미흡

◦ 국내‧외 환경변화 등 여러 요인에 의해 식품위생행정의 중요성은 재론의 여지가 없음에도 불구하고 여전히 일부 고위 정책자들은 식품위생의 중요성을 간과한 채 개선없는 과거 지향적인 관습적인 정책 수행으로 국민들의 정부 불신 초래

- 4월 15일 총선과 관련하여 실시된 정책개발 여론조사에서 식품안전이 3순위로 제시된 바 있고,

- 최근 조류독감에 관한 정부대책을 국민들이 신뢰하지 않는 불신감 팽배

- 특히 불량 만두소 사건으로 국민들의 정부 정책에 관한 불신은 극에 달하고 있음

□ 식품위생업무의 확대

◦ 식품위생업무의 범위가 식품의 원료인 농축수산물이 생산에서부터 섭취되기까지 모든 단계를 포함하는 “(Food Safety) From Farm to Table"의 개념으로 확대

◦ 정부의 역할 증대

□ 식품규제 정책의 완화

◦ 식품규제는 사회규제로서 삶의 질 수준이 제고될수록 강화되는 것이 추세이나 지난 5년간 우리나라 규제정책은 경제규제와 더불어 규제총량제에 의해 최초 등록규제의 50% 폐지

- 총 193건중 100건 폐지, 67건 완화

◦ 식품위생관리인제 및 식재료 사전검사폐지 등등이 이번 불량만두 사건 발생의 단초가 될 수 있었음.

□ 국가 차원의 정책적인 결단 필요

◦ 1998년 ■■축산물가공처리법■■이 통과되면서 식품안전관리 다원화의 폐해가 심화되기 시작하였으며, 그간 검토에만 그친 식품안전관리체계 개선에 관한 국가적 결단이 부처 이기주의, 이해당사자간의 갈등 등을 배제한 정책적 결단 필요

Ⅲ. 국내 식품위생행정의 현황 및 문제점

현황	문제점
1. 식품안전관리체계의 다원화	1. 식품 등의 기준, 규격 중복 2. 식품 등의 검사체계 중복 3. 식품 등의 표시기준관리 비효율 4. HACCP 적용 분산
2. 관련 법령의 다원화	1. 자원의 중복 투입 및 왜곡 2. 안전사고에 신속대처 불가능 3. 생산자 낭비, 불편요인 발생 4. 소비자 혼란 초래
3. 수입식품등 검사체계의 분산	1. 인력, 예산, 장비 등 중복 2. 관련 정보 공유 미흡 3. 업무의 신속성, 일관성 저해 4. 업무 혼선 및 책임회피
4. 지방자치단체의 업무 집중화	1. 업무이관에 따른 과다한 업무 2. 출입검사업무의 중복 3. 선심행정 남발
5. 책임기관(식약청)의 기능약화	1. 예산, 인력 등 정부 지원 미흡 2. 보건복지부와 갈등 3. 농림부와 갈등 4. 지방식약청과 지자체간 갈등
6. 규제완화	1. 식품안전기반 약화 2. 부정불량식품 증가 3. 국민의 건강증진 저해

1. 식품안전관리체계 및 법령 다원화

□ 법령 및 조직 다원화

ㅇ 현재 우리나라 식품안전관리체계 및 법령은 다원화(7원화)

ㅇ ■■식품위생법■■ 외에 11개 부처의 30여개 법령 존재

〈표 1〉 식품별 관리 소관 부처

식 품 종 류	소관부처	소관법률
축산물가공식품(식육‧유‧알)	농림부	축산물가공처리법
먹는물	환경부	먹는물관리법
주류	국세청	주세법
밀가루 등	농림부	양곡관리법
어유(간유) 및 선상수산제조식품	해양수산부	수산물관리법
소금	산업자원부	염관리법
학교급식	교육인적자원부	학교급식법
상기 식품 이외의 모든 식품 및 식품접객업, 용기‧포장제조업 등	보건복지부 (식품의약품안전청) 지방자치단체	식품위생법
資料: 한국보건사회연구원, ■■식품안전관리의 선진화를 위한 조사연구■■, 2002.

2. 수입식품 등 검사체계 분산

□ 수입식품검사체계 3원화

ㅇ 각 개별법에 따라 주로 3개 부처에서 관리

- 보건복지부(식약청), 농림부, 해양수산부

- 인력, 장비 등 국가자원의 중복으로 투입되어 낭비 요소 발생

□ 관련 정보 공유 미흡

ㅇ 수입식품 관련 안전 정보 및 각 부처에서 검사한 검사결과 등에 대한 정보가 부처간에 공유되지 못함

- 수입식품의 안전성 확보에 저해요인으로 작용

- 수입 전(前) 단계의 생산지 안전성정보를 확보할 수 있는 기능 취약

ㅇ 수입식품검사 제도의 다원화에 따라 one-stop service가 불가능하여 수입자의 불편 초래 및 소비자 혼란 초래

3. 지방자치단체로의 업무 집중화

□ 지방자치단체로 식품위생업무 이관

ㅇ 1995년 지자체 출범이후 식품위생업무의 99.8% 이관받아 업무량 급증

- 식품조사업, 식품첨가물업만 식약청에서 관리

□ 조직 통폐합 및 인력 감축

ㅇ 1998년 지방식약청 출범으로 지자체의 보건과, 위생과 등 통폐합 및 인력감축으로 업무량 급증

- 2004년 현재 서울시 1인당 2,673업소

□ 민선 자치단체장의 봐주기식 행정처벌

ㅇ 해당업소수 증가에도 불구하고 처벌건수 감소

ㅇ 식품위생업소 적발률도 지자체가 식약청보다 낮음.

- 2002년 총 감시 731,787건 실시에 적발률을 보면 전체 적발률에 있어서는 식품의약품안전청이 20.7%, 시‧도는 15.9%, 특히 식품제조‧가공업을 대상으로 한 적발률은 식품의약품안전청이 40.0%로 시‧도의 16.7%보다 2배 이상 높음

․ 식품의약품안전청의 경우는 문제업소를 주 대상으로 기획단속

〈표 2〉지방자치제 실시 이후에 지방정부로 이관된 주요 사무현황

연도	이관 업무	담당 조직	비고
1996년	□ 영업허가권 - 식품의 영업허가권을 지자제에 이양	- 도지사‧시장‧군수‧ 구청장
1998년	□ 사전관리 - 식품의 사전관리적 신고‧ 허가 업무 - 식품제조‧가공업, 식품접객업 등의 전반에 관한 허가‧ 신고 업무 관장	- 시‧군‧구	- 식품위생법 대상 업소 99.96%를 시‧군‧구에서 관리
	□ 사후관리 - 식품의 사후관리적 위생감시 및 시설조사	- 시‧군‧구	- 지방청에서는 문제품목 등에 대한 특별관리
	- 식품첨가물제조업 - 식품조사처리업	-지방식품의약품안전청
자료: 한국보건사회연구원 내부자료, 2001.

4. 책임기관(식약청)의 기능 미흡

□ 업무 분산

◦ 보건복지부: 법령 제정 및 정책 수립

◦ 식약청: 집행권

◦ 지자체: 인허가, 행정처벌권 등 모든 권한과 책임 이관 받음

◦ 농림부: 1998년 ■■축산물가공처리법■■에 의해 축산가공품 관리

□ 식품위생감시 기능 약화

◦ 식품위생감시업무를 지자체로 이관하면서 감시인력 감축

- 1999년 정부조직감량화에 의해 약 30여명의 위생감시인력 감축

- 2002년 중앙기동단속반 설치(감시인력 8명)

- 행정처벌권 없음

◦ 현행 식약청 인력의 20%정도만이 감시인력

- 조직 감량시 식품위생감시인력 우선대상

․일본 동경도는 800명의 적정 감시인력을 유지, 미국은 2003년 식품테러 등에 대비코자 200명의 감시인력 증원

◦ 식품분야에서도 위생감시업무 홀대

- 하위직, 초보자 위주로 위생감시업무 수행

□ 조직, 인력, 예산 등 인프라 취약

◦ 식약청은 1998년 FDA를 모델로 개청하였으나 모든 인프라 미흡      - 식품의약품안전본부를 명칭만 개칭하여 출범

〈표 3〉 FDA‧KFDA의 총괄 현황

구분	KFDA	FDA
총 인력수	817명	11,635명
인력 1인당 담당 국민수	58,311명	24,800명
정부인력 대비 인력비중	0.092%	0.616%
예산(Thousand USD)	72,703	1,298,173
국민 1인당 예산부담액(USD)	1.526	4.498

주ː 2002년 말 기준임(단, FDA의 조직체계는 2003년 현재 기준).

자료ː1) FDA 홈페이지, OMB 홈페이지, 기획예산처 홈페이지 등 내부자료 재구성.

5. 식품규제 완화

□ 규제폐지

ㅇ 1998년부터 5년간 규제총량제 정책에 의해 최초 등록규제 193건 중 100건이 폐지되었음.

- 식품위생관리인 고유업무폐지, 식품첨가물 대상품목 등

□ 규제완화

ㅇ 규제완화된 건수는 총 67건임

- 식품위생감시, 지하수 사용 신고범위 등

□ 규제검토

ㅇ 2003년 현 참여정부 출범후 10대 분야 규제 검토

- 식품분야 포함

- 식품위생교육 신설

Ⅳ. 식품위생 발전을 위한 정책 건의

1. 국제동향

□ 자연재해, 테러에 대비하는 현장중심적인 안전업무 치중

□ 국제식품교류의 완전 자유화, 개방화로 수입품에 대한 안전성 강화방안 모색

□ 신속성, 대처성 등을 제고하기 위한 식품안전관리체계의 전환

- 통합, 일원화 방향

□ 식품안전수준 제고를 위한 규제 강화

2. 추진방향

□ 일정기간 동안 (중앙)정부의 적극적 개입 필요

□ 현 관련부처보다 상위부처의 조정적 관리가 일정기간 필요

□ 식품안전 제고를 위해서는 범부처적인 협조 필요

□ 식품사고 후 대응체계 마련

3. 정책건의

□ 식품위생감시 인프라 구축

◦ 식품안전책임기관의 역할, 기능, 책임 강화

◦ 현 중앙과 지방자치단체와의 식품위생업무 검토 및 재조정

- 지방식약청의 기능 조정 및 강화

․위생감시업무 강화 등

- 지자체의 업무 개선 방안

․업무영역, 업무량, 지방청과의 업무 협조

․행정처벌 강화 방안

◦ 식품위생감시 인프라 확충

- 지방식약청 인력, 예산, 조직 확대

․ 지방청 설치 6개 외 지역에 지소설치(위생감시업무만 수행)로 거점 감시망 구축

□ 행정처벌 강화

◦ 행정처벌 기준 강화

- 형량하한선제(3년 정도) 도입 검토

․사법부의 선고가 없는 한 형량 상향 조정은 사실상 의미없음

․현행 형량도 다른 국가와 비교시 약한 것은 아님

◦ 행정처벌 적용 강화

- 지자체의 올바른 행정처벌을 위하여 국조실의 지자체 업무 평가시 평가 항목으로 포함하여 행정처벌 강화책 마련

- 사법부의 경우 현행 식품사범에 관한 실형률이 2.1%에 그침에 유념하여 양형기준 상향 조정 및 기준 하한선 설정 협조 및 선고시 유념

□ 식품안전관리체계 개편

◦ 시의성있는 식품안전관리조직 재편 방안 마련 및 시행

- 다원화되어있는 식품안전관리조직의 재편

- 식품수입국, 담당 공무원의 전문성, 소비자 보호, 산업의 경제구조, 해외동향 등의 여러 요인을 복합적으로 숙고한 식품안전관리조직의 확대 개편안 모색

□ 법령 및 규정 제‧개정

◦ 식품위생법 개정을 위한 검토

- 위해우려식품에 관한 사전 검사명령제도 도입

- 식약청에도 지자체와 마찬가지 행정처벌권 부여

․ 감시기준, 가중처벌,

- 양형기준 및 행정처벌 수위 상향 조정

◦ 식품안전기본법(가칭) 제정

- 새로운 안전조직 근거

- 위해분석 등 과학적인 식품안전개념 도입 등

□ 식품규제 개선

◦ 식품규제 신설, 강화, 완화 등

- 식품위생검사 년 1회씩 정기적으로 실행 등

․ 현재는 필요시만 수행토록 규정

◦ 추가 연구사업 수행

- 기타 규제강화, 신설이 필요한 사항의 지속적인 검토 및 개정을 위하여 전문가, 업체, 공무원, 소비자 등 폭넓은 의견 수렴을 위한 추가 연구 필요

□ 수입관리체계 개선

◦ 수입검사체계 일원화

- 국가자원의 효율적 운용을 위하여 수입식품 등의 신고․검사 등 제반 관련업무 통합

- one-stop service, 수입식품 검사의 질 향상, 검사방법의 표준화 및 일관성 확보를 위하여 수입관련 업무 통합

□ 식품사고후 대응체계 마련

◦ 식품사고 후 정부의 대응 방안 체계 구축

- 각 방송사의 뉴스시간을 활용한 국민의 대응지침 전달

- 국정홍보처와 관련부처와의 연결조직 구축

- 식품안전에 관한 공익광고 확대

□ 기타 관련 제도 적극 검토

◦ 리콜, 단속인력 확충 등 관련 제도에 관한 심도있는 검토가 필요      - 식품진흥기금의 활용 확대 방안 등