문재인정부 도시재생뉴딜사업 진단 토론회

(사)경실련도시개혁센터 창립 20주년 기념토론회

문재인정부

도시재생뉴딜사업

진단 토론회

■ 일 시 : 2017년 8월 28일(월) 오후 2시

■ 장 소 : 경실련 강당

프로그램

사회

최 봉 문  (사)경실련도시개혁센터 이사장

목원대 도시공학과 교수

발제

류 중 석 중앙대 도시공학과 교수

이 제 선 연세대 도시공학과 교수

남 은 경 (사)경실련도시개혁센터 국장

토론

홍 경 구  단국대학교 건축학과 교수

김 태 현  서울연구원 연구위원

김 은 희  도시연대 정책연구센터장

박 준 형  국토부 도시재생사업기획단 지원정책과장

홍 성 덕  LH 도시재생본부장

발 제 ①

“유엔 하비타트Ⅲ, 도시권과 도시재생”

류 중 석

중앙대 도시공학과 교수

“유엔 하비타트Ⅲ, 도시권과 도시재생”

류 중 석 (중앙대 도시공학과 교수)

발 제 ②

도시재생뉴딜사업의 진단과 개선방향

이 제 선

연세대 도시공학과 교수

도시재생뉴딜사업의 진단과 개선방향

-도시재생뉴딜은 이전정부의 도시재생 문제점에서 벗어나 사람중심,

현장기반 및 지역맞춤형의 스마트한 도시재생으로 거듭나야-

이 제 선 (연세대 도시공학과 교수)

1. 들어가기

1976년 도시재개발법이 제정된 이래 노후한 기성시가지를 유지 및 관리하고자 했던 도시정책적 노력과 이를 실행하기 위한 관련법은 지속적으로 변해갔고 2013년 4월 “도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법”(이하 도시재생법)이 만들어지면서 오늘에 이르고 있습니다. 이러한 변화는 도시를 이용하는 도시민들의 요구 반영 및 도시정책을 이끌어 가기 위해 필연적이라고 볼 수 있겠습니다만, 다른 한편으로 그러한 정책과 관련법의 운용에서 여러 가지 문제점 등이 도출됨으로 인해, 수정되거나 변화될 수밖에 없었다는 것을 부인할 수는 없을 것입니다.

1976년의 “도시재개발법”에 의해 시작된 재개발사업은 민간건설회사의 지나친 참여와 이윤추구를, 2003년에 만들어진 “도시및주거환경정비법”에 의한 도시정비사업은 낮은 재정착율 및 조합과 공무원의 비리, 2005년의 “도시재정비촉진을위한특별법”은 뉴타운사업이라 불리며 과도한 지구지정과 실천성 부재 등 난맥상을 보여주었습니다.

도시재생법은 지속가능성이라는 패러다임과 기존 기성시가지에서 나타났던 제반 문제점 들을 해결하기 위해서 탄생되었다고 봅니다. “도시재생”은 도시재생법 제2조 정의에 따르면,  "인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적, 사회적, 물리적, 환경적으로 활성화 시키는 것"으로 규정되어있습니다. 그러나 아무리 좋은 도시정책과 제도라 할지라도 기본에 실행되면서 나타났던 문제점과 과거에 대규모로 진행되었던 도시정책들이 가져온 부정적 사항들을 반면교사로 삼아서 심사숙고하면서 진행될 필요가 있다고 봅니다.

특히 도시재생뉴딜과 관련해서는 많은 사람들의 우려 섞인 목소리가 이전정부에서 진행되었던 사업들 못지않게 나타나고 있습니다. 예를 들어 지나치게 많은 지역이 동시 다발적으로 지정될 것이라는 우려, 재정이 부족한 상태에서 많은 사업들을 일시적으로 추진한다고 할 때의 재원조달대책, 사업과정에서 지원, 관리 및 관련제도의 완비여부, 도시재생에 따른 부동산문제 및 둥지 내몰림 예방대책 마련 등을 살펴봐야 한다는 목소리가 나타나고 있습니다.

경실련은 도시재생뉴딜과 관련 지난 7월 5일은 “지속가능한 도시재생을 위한 정책과제”를 8월 1일에는 “관주도, 졸속, 예산나눠먹기 식의 도시재생사업에 대한 전면 재검토”를 요구한바 있습니다. 이러한 연장선상에서 오늘은 도시재생뉴딜사업의 정책 진단과 개선방안들을 함께 모색해보고자 하며, 이를 통해 지속가능할 수 있는 스마트한 도시재생뉴딜이 되도록 함께 노력해보고자 합니다.

2. 도시재생뉴딜 도시정책의 문제점

(1) 도시재생뉴딜에 대한 국가적 담론형성 필요

- 도시재생사업을 추진하기 위한 이론 및 담론이 부재하다고 봅니다. 단지 낙수효과와 파급효과에 근거해서 대규모 공적자본 투자로 노후화된 기성시가지가 재생될 것이라는 단순한 믿음은 미신에 불과합니다. 또한 단순한 도시정비 및 뉴타운 사업으로 생각하면 실패할 수 있다고 봅니다.

- 비록 이전 정부에서 막대한 예산과 기간을 투여한 연구를 통해 탄생된 도시재생이고 선도사업이 시작된 지 4년여에 불과하다고 하지만, 이전정부에서 시행한 도시재생에 근거하여 단순히 이름만 바꾼 도시재생이 아니라, 현 정부에서는 도시재생을 국가적 프로젝트로 인식하고 도시재생뉴딜에 대한 국가적 담론을 형성한 후 이를 바탕으로 도시재생을 서두름 없이 차근차근 추진해 가는 것이 필요하다고 봅니다.

※ 과거 노무현 정부시절 분권 vs 집중에 대한 수많은 논의가 있었고, 그러한 와중에 분권으로 정책방향이 설정되었지만, 혁신도시, 기업도시, 행정중심복합도시 등으로 전국토를 부동산 투기화 했으며 현재의 기성시가지 노후화를 가속시키는 부정적 결과를 초래했음을 반면교사로 삼아야 할 것임

(2) 이전 정부 도시재생에 대한 검증 없는 졸속 추진

- 도시재생뉴딜은 국민의 세금으로 새로운 뉴타운사업이 될 거라는 지적을 받고 있는데 이는 이전정부의 도시재생에서 나타난 문제점들에 대한 검증 및 개선 없이 단순하게 양적으로 확대 재생산하고 공약이므로 무리하게 실천하고자 하는 과욕에 대한 염려현상이라고 볼 수 있겠습니다. 도시재생뉴딜은 이전 정부에서 추진한 도시재생의 성과가 어느 정도인지, 도시재생의 대상이 무엇인지, 단계별로 나타나는 문제점은 무엇인지 등을 체계적으로 파악하고 분석하여 도시재생뉴딜정책을 수립했을 것이라고 보지는 않습니다.

- 도시재생사업은 기반구축단계, 활성화계획단계, 사업시행단계 및 사업지속단계로 4단계로 구분될 수 있는데, 마치 도시재생을 대상지내 주민들 간의 소통만 만들려하는, 예를 들어 공동체만 형성시키는 것까지만 도시재생으로 한정하는, 즉 1단계로만 보는 경우가 팽배하고 이로 인해서 활성화계획수립과 공동체활성화로 각각 구분되어 발주가 되는 촌극을 발생시키고 있습니다. 그러나 도시재생은 2단계, 3단계로 넘어가야 하며 실행단계를 거쳐, 향후 유지관리 단계까지 가는 것이 진정한 "도시재생"의 완성이므로 각 단계별로 나타나는 문제점들에 대한 검증을 통해 원활한 도시재생이 이루어지도록 해야 할 것입니다.

※ 그동안 도시재생은 전국에 년간 10개소 1,000억원으로 추진되었으나 실제 집행율은 40~50%로 올해 말이면 국토교통부의 선도지역사업이 마무리되는 시점으로 주관부서는 골머리를 앓고 있음. 10조원이면 그동안 도시재생사업비의 100배이며 어쩌면 집행도 못할 엄청난 규모일 수도 있으므로 이전사업들에 대한 세부적인 검증작업이 필요

(3) 정교한 재원조달 대책마련 부재

- 해마다 10조원에 달하는 금액을 5년 동안 50조를 어떠한 방법으로 조달해야 하는지 재원대책에 대한 구체적인 방안을 제시하지 않고 있습니다. 올해 10조원 중 2조원은 중앙정부가 나머지 8조원은 공사투자(LH,  SH등) 3조원, 주택도시기금 5조원으로 사업비로 마련하겠다고 합니다.

- 하지만 LH는 80조원 수준의 부채를 안고 있는 상황이기 때문에 사업에 필요한 재원 마련이 쉽지 않을 것입니다. 막대한 부채를 안고 있는 공공기관들이 재원을 마련하기에는 무리이고 또한 민간의 참여 없이 매년 10조원이라는 천문학적인 금액을 만들어내는 것은 결코 쉽지 않은 일입니다.

- 마치 이를 보상하기 위한 것처럼 17.7.27년 정부자료 중 <도시재생 뉴딜사업 선정방향>에 “공기업제안방식”을 넣었다는 생각이 들기도 한다. 도시재생뉴딜은 지역주민과 지자체가 주도하는 소규모 생활밀착형으로 추진을 강조하고 있으나, 공기업 중에서 도시재생사업 유형중 근린재생형사업을 추진해본 공기업은 전무한 상태로 수익중심의 경제기반형이나 중심시가지형을 공기업이 실행토록 하려는 의도로 판단되게 합니다.

- 도시재생사업은 기반시설을 다량 확충하는 사업으로 수익사업으로 전환되기가 매우 어려워 구조적으로 재정적 부담이 매우 높은 게 현실입니다. 국가예산으로 모든 도시재생사업을 하는 것은 불가능하고, 그렇게 해서도 안 된다고 봅니다. 도시재생뉴딜에 투입될 50조는 서울시 용산국제업무지구 개발이 31조, 4대강 사업이 22조 등 대규모 자금이 투입된 실패한 두 개 사업을 합쳐놓은 막대사업임에도 불구하고 단순한 산수에 의해 공적지원금을 정해놓고 사업을 하겠다는 것은 공무원들이 좋아하는 숫자놀이와 이로 인한 함정에 빠질 수 있다고 봅니다. 아무리 좋은 정책이라고 하더라도 철저한 재원조달 대책이 마련되지 않으면 성과를 기대할 수 없기 때문입니다.

※ 13개 도시재생 선도지역사업이 추진되던 2014년에는 예산확보에 문제가 없어서 바로 집행되었으나, 2차 도시재생 선도지역사업 선정시에는 부처별 예산을 도시재생사업 예산으로 확보하는 것이 어려워 선정지역 발표가 연기되기도 함

(4) 예산나눠먹기 및 부동산 투기 대책마련 부재

- 도시재생뉴딜 사업은 연간 10조원이 100여 곳에 투입되면 숫자상으론 1개 사업당 평균1,000억원(연계사업 등을 고려하면 1,000억 원 이상으로 예상)이라는 결코 적지 않은 돈이 투입될 것으로 예상됩니다. 물론 현재 국토부에서는 사업대상지, 규모, 비용 등에 대한 재검토를 하고 있다고 합니다만, 이러한 사업들이 어떻게 집행되고 관리될 수 있는지에 대한 대책이 부재함에 따라 힘 있는 지자체 장들의 영향력에 의해 예산 나눠먹기식 사업이 될 조짐이 보이고 있습니다.

- 일부 지자체의 경우 이미 도시재생TF를 만들어서 사업을 따기 위해 가용인력을 동원하고 있는 등 과열현상이 나타나고 있고, 특히 지난 8.2일 서울시가 도시재생뉴딜대상에서 배제되면서 서울을 제외한 타지자체는 매우 높은 가능성에 환호하고 있다고 합니다. 도시재생예산은 도시재생이 꼭 필요한 곳, 반드시 먼저 손대지 않으면 안 되는 곳 등 우선순위를 정하고 진행되어야 할 것입니다.

- 예산의 배정은 기반구축단계, 활성화계획단계, 사업시행단계 및 사업지속단계에 따라 예산이 배분 되어야 할 것입니다. 또한 도시재생사업이 추진되면서 발생할 수 있는 지가상승과 부동산 투기 등 다양한 문제점도 미리 예상하고 이에 대한 대책을 마련한 후 시행해야 할 것입니다. 단순히 추진과정에서 대책을 마련하고 부동산 가격동향을 세심하게 관리하겠다는 것은 부동산투기에 대한 대책을 마련하지 않겠다는 의미로 해석됩니다.

※ 활성화계획수립시 둥지 내몰림 방지대책을 마련하여 넣도록 요청하고 있으나 이에 대한 대책은 계획을 수립하는 팀에서 대책을 수립할 수 있는 상황이 아니기에 단순히 상생협약을 한다는 등 단순한 방안제시에 그치고 있음. 이 또한 임대인들이 사업과정에서 가치상승으로 파기할 경우 이에 대한 제한 사항이 없어 유명무실한 실정임

(5) 도시재생전문가 양성부재

- 도시재생사업을 추진할 전문가들 중 총괄코디네이터들을 5일 교육을 통해서 양성하겠다는 국토부의 발상은 도시재생사업을 전혀 이해하지 못한 상태에서 나온, 도시재생뉴딜의 문제점을 단적으로 보여주는 사례라고 봅니다. 7월 17일 국토부가 국회에 제출한 추경안에 따르면 사업을 총괄하는 코디네이터는 오는 8월에서 12월까지 5일과정 총 36시간으로 교육이 끝나고, 이 같은 방식으로 수도권.강원.충청.호남/영남.제주 등 3개권역에서 총 6회를 실시예정이라고 합니다. 이 얼마나 말도 안 되는 부실한 계획입니까?

※ 서울시에서는 총괄코디네이커가 아닌 도시재생 코디네이터 양성과정의 경우도 기본과정, 심화과정Ⅰ~ 심화과정Ⅲ 등 4단계로 최소 2년간이 소요되는 것과는 너무 대비됨

- 더구나 1년에 100곳, 5년에 500곳을 추진하여야 하는데 과연 그러한 사업들을 추진할 도시재생전문가 인력 POOL을 국토부에서는 가지고 있거나 파악하고 있는지 모르겠습니다. 현재 우리나라에서 도시재생 전문가는 그리 많지 않고, 자칭 전문가라고 하는 분들도 현장경험 없이 단순히 지식만을 가지고 우후죽순처럼 나타나고 있으며, 그나마 진짜 전문가들은 현재 선도사업 및 시범사업에 전부 참여하고 있습니다. 36시간의 교육을 통해 1,000억 이상이 투입될 도시재생사업을 총괄하는 총괄코디네이터를 양성한다는 것은 그야말로 코미디수준이라고 보입니다.

- 도시재생은 한 사람의 전문가가 할 수 있는 일이 아니고 협업작업이기 때문에 단순히 계산해도, 1개 사업당 10명의 도시재생 전문가가 협업을 한다해도 500개면, 5,000명의 전문가가 필요합니다. 현 정부는 500개소의 재생사업을 하겠다고 하는데, 과연 도시재생총괄코디네이터 500명이라도 확보할 수 있는 것인지? 우리나라에는 이러한 집단 전문가가 극소수로 5년 안에 500개의 사업을 추진한다는 것은 도시재생에 대한 업무파악부재 및 이해가 없다는 것을 단적으로 보여주고 있습니다.

- 한 일간지에 따르면, 강원도의 경우 도시재생 뉴딜정책이 최근 발표된 후 지역 재생모델을 만들며 주민과 소통하는 실무를 맡을 만한 민간 주체가 보이지 않아 난색을 표하고 있다고 합니다. 수십억원대인 예산을 주민에게 바로 맡기는 것도 부담이고 지자체가 나서는 것도 행정력에 한계가 있어, 관계자는 “취약한 도시재생 인력풀(Pool)이 사업체계 구축에 있어 최우선 당면 과제”라고 꼽을 정도라고 합니다. 사업총괄코디네이터는 도시설계, 건축 분야 전문성과 경험을 갖춘 인력으로 선정하는데 학계, 현장인력을 동원해도 인력풀이 20여명에 불과하다고 합니다.

※ 2014년 이후 지금까지 국토부는 도시재생전문가 양성을 위한 교육을 단 1회만 집행한 것으로 알려짐

(6) 양질의 일자리 창출 가능성?

- 도시재생뉴딜사업을 통해 매년 39만개의 일자리 창출을 목표하고 있다고 합니다. (건설단계 일자리를  연간 19만명, 5년간 총 95만명; 각 공간 및 시설관계 운영단계 일자리를 매년 17만명, 5년간 103만명; 마을계획가 및 사업지원 서비스 등 부가적인 일자리를 연간 2만 7천명)

- 도시재생사업 중 근린재생사업은 아직 대규모 도시정비사업 또는 도촉사업과 다르게 지역특성에 맞게 지역을 재생하는 사업위주로 진행되므로, 단기간에 건설물량이 창출되기 어렵습니다. 즉 단순한 숫자로 매년 건설단계일자리를 창출할 수 있을 것으로 기대할 수 는 없는 것이 사실입니다. 도시재생법에 의해 건설일자리를 불러일으킬 수 있는 도시정비사업을 진행할 경우, 활성화계획이 수립된 후, 정비구역지정까지 현 정부 이후에 정비사업이 진행될 수 있으므로 현 정부기간에 일자리가 창출될 수 있다는 것은 무리한 예측이라고 봅니다. 또한 도시재생을 추진하는 도시재생센터를 많이 만들고 이곳에 코디네이터들을 고용하여 만들려는 일자리는 양질의 그리고 지속가능한 일자리는 아니라고 판단되므로 근본적인 재검토가 필요하다고 봅니다.

※ 서울시의 경우 센터에 고용된 코디네이터의 경우 일부는 4대보험의 적용대상이 되지 않고 있는 등, 양질의 일자리라고 보기 어려움.

(7) 도시재생사업 유형의 차별성 부재

- 도시재생뉴딜은 6대 유형 15개 사업 모델을 제시하고 있으며, 금번 7월 27일 발표에 따른 사업유형으로 △우리동네살리기(소규모 주거·5만㎡ 이하) △주거정비지원형(주거·5만~10만㎡) △일반근린형(준주거·10만~15만㎡) △중심시가지형(상업·20만㎡) △경제기반형(산업·50만㎡) 5가지 유형별로 나눠 사업을 추진한다고 발표했습니다.

- 이러한 유형중 경제기반형, 중심시가지형, 일반근린형에 대해 수도권을 제외한 지방중소도시의 규모를 고려 축소한 것은 바람직스럽다고 할 수 있습니다. 그러나 이러한 사업을 추진할 수 있는 역량을 가진 지방중소도시가 얼마나 있는지 직시해볼 필요가 있으며, 지역적 특색을 반영한다고 하나 구체적 사업 프로그램의 방향성이나 기준이 뚜렷하지 않습니다.

※ 과거 초기 도시재정비촉진법이 지방중소도시의 규모를 무시한 채 재정비촉진구역의 규모를 정한바, 이후 지방의 규모에 적정하게 축소한 경험이 있었음

- 특히 우리동네 살리기, 주거정비 지원형, 일반 근린형의 사업유형에서 어떠한 차별성이 있는지 알기가 매우 어렵게 구분되어 있습니다. 단지 면적 규모에 의해서 획일적으로 구분된 것으로 보입니다.

- 도시재생사업을 마을 공동체 사업이나 소단위 마을 가꾸기 사업만을 도시재생으로 생각하는 것은 아닌지 모를 정도이며, 사업유형은 지역의 특수성들을 고려하여 지역마다 다양한 도시재생의 방법을 택할 수 있도록 해야됩니다. 차별화되면서도 명확하고 다양한 도시재생유형을 제시해야 할 것이고 이를 위해서는 도시재생유형에 대한 심도있는 검토와 연구가 필요할 것입니다.

※ 서울시의 신촌도시재생 시범사업의 경우 현재의 도시재생유형으로는 근린재생형으로 구분되어 있으나, 본 사업은 근린재생형도 아니도 중심시가지형에도 속하지 않음. 유사한 것은 서구에서 사용하고 있는 가로중심형 도시재생유형에 속하는 사업으로 다양한 사업유형이 제시되고 구분되어야 할 것임

- 그렇지 않으면 도시재생사업유형으로 지정받기 위해 억지로 기준에 맞추는, 과거 도시정비구역이나 재정비촉진지역에서 나타나는 게리멘더링식 사업경계를 설정하는 오류와 주민간의 갈등이 나타나지 않을까 하는 우려가 생깁니다.

3. 기존 도시재생사업에 대한 소고

(1) 성과지향적인 사업기간 재조정 필요 및 성과지상주의 배제

- 현재 도시재생사업은 고시이후 4년 안에 마중물사업을 통해 완료하는 것을 목표로 하고 있으며, 이 기간 내에 성과를 낼 것을 주문하고 있습니다. 도시재생뉴딜도 현 정부 5년 안에 성과를 나타내려는 과욕이 담겨져 있다고 봅니다.

- 그러나 도시재생사업은 평균적으로 4단계 중 2단계인 활성화계획 고시까지 2년~2.5년 정도가 소요되고 있으며, 남은기간은 2년~1.5년 밖에 되지 않습니다. 또한 고시된 활성화계획의 디테일 정도가 사업을 발주하기에는 매우 어려운 상태로, 구체적인 실행계획을 수립하고 재검토하는 2단계과정 및 발주를 위한 행정절차 등에 반년~1년 정도가 소요되므로 완료까지는 1년 정도밖에 남지 않습니다.

※ 예를 들어 활성화계획에 담겨있는 골목길정비나 정비사업계획내용은 도정법에 있는 정비계획수준도 되고 있지 못함. 선진국의 경우 재생사업완료를 위해서는 20년 이상씩 소요되고 있음

※ 서울시에서 추진하고 있는 희망지사업은 사업기간을 단축시키고 주민의 의지가 있는 곳을 선별하여 추진할 수 있는 사례로 매우 긍정적임

- 이로 인해 설익은 사업들이 동시 다발적으로 진행되고 있으며, 이러한 과정 속에서 주민들과 협의를 통해서 주어진 시간 속에 진행하기는 매우 어렵기 때문에 관주도의 도시재생사업이 활성화계획고시 이후 진행되는 태생적인 한계를 안고 있습니다. 따라서 도시재생의 근본취지와 상반되게 주민들이 배제되고 행정력 있는 공무원들이 도시재생사업을 밀어붙이기 식으로 진행하는 현상이

※ 이러한 사례는 과거 미국도시재개발이 “불도저식 도시재개발”이라는 오명을 받은 것들을 통해 알 수 있음

- 도시재생사업의 성과는 목표로 하는 4년 또는 5년 안에 이루어지는 것이 아니라 그 이후에 주민들 스스로 하는 환경개선사업을 시작으로 해서 10년 또는 20~30년의 장기성과를 달성할 수 있도록 하는 기다림이 있어야 할 것입니다.

(2) 실행을 위한 지침 및 가이드라인의 세부내용 미비

- 도시재생사업 추진과 관련한 지침 및 가이드라인에 대한 일반적인 사항은 국토부에서 제시를 하고 있으나, 그러나 내용들이 항목들에 대한 세부성도 부족할 뿐만 아니라 지역성과 특성이 다른 개별사업과 특수성에 적합하게 변경하여 사용할 수 있는 재량권이 미비한 상태입니다.

- 이런 문제점은 과거 도시정비사업을 추진하면서 관련한 주민동의서 징구 및 사업비용 추산 등에 대한 세부사항과 세부성을 정해놓지 않고 무리하게 정비사업을 추진하면서 나타났던 제반문제점들을 우리는 알고 있습니다. 결국 이러한 문제점들은 경실련 재개발재건축신고센터의 노력에 의해 수정 보완되어 오늘에 이르고 있습니다.

- 예를 들어 근린재생 선도사업 추진시 도시재생특별법과 사업시행가이드라인 및 활성화계획수립 가이드라인 등에 명시한 일부 불분명한 기준은 사업에 참여하는 주체들 간에 해석의 차이를 유발시키고, 활성화계획 승인 및 변경절차에 대한 기준이 미흡하여 주민참여를 기반으로 한 거버넌스형 계획수립과 사업계획 변경이 어렵게 되어있습니다.

- 또한 이러한 지침과 가이드라인을 관장하는 국토부 및 지방자치단체의 담당자들도 도시재생에 대한 세부사항에 대한 이해도 부족할 뿐 아니라 오직 이러한 사항 등을 만든 연구자들에게 의존하고 있는 상태입니다.

- 현장에서 활동하는 총괄계획가나 코디들의 목소리를 반영하여 실행을 위한 제반사항 등을 수정 보완하는 노력이 없다면, 과거 도시정비사업에서 나타났던 것과 유사한 문제점 들이 재발될 것으로 판단됩니다. 지금까지 도시재생에서 나타났던 쟁점에 대한 개선없이 무작정 하려는 도시재생뉴딜은 많은 문제점에 직면하게 될 것이므로 도시재생사업 추진과정에서 필요로 하는 제반 규정 등에 대한 수정과 세부지침 마련이 필요합니다.

(3) 주민참여를 더욱 활성화시키려는 노력과 건강한 Governance 구축필요

- 도시재생사업이 과거 도시정비사업 또는 도시재정비촉진사업과 차별화되고 있는 것은, 사업의 전 과정에서 주민의 참여를 적극적으로 유도하고 있다는 것입니다. 도시재생사업은 주민참여를 통한 사업의 전 과정을 추진할 것을 요구하고 있고 사업 종료후 주민들에 의해 그들의 삶터와 일터를 지속적으로 유지해 나갈 것을 요구하고 있습니다.

- 도시재생은 쇠퇴하는 도시를 살리고 활성화시키기 위한 것으로, 도시정비사업처럼 당해 지역 내 주민이 쫓겨나고 재정착율이 낮은 사업이 아니라 원주민들이 자생적으로 활성화할 수 있도록 공공이 도와주는 사업입니다. 그러기에 주민참여가 가장 중요한 핵심이고 공공은 진정으로 지속가능하게 진행될 수 있도록 지켜볼 수 있어야 하며, 주민들의 실패도 용납할 수 있어야 하는데, 과연 가능할까요?

- 현장에서는 사업초기인 1단계에서 주민을 대상으로 주민역량강화를 위한 도시재생교육을 추진하고 있으나 주민참여부족과 소외감을 유발하기도 합니다. 2단계에서 주민협의체를 통한 활성화계획수립과정에 일부 참여시키고 있고, 3단계에서는 사업추진협의회 등을 통해 참여할 수 있는 방안을 마련하고 있으나, 아직도 관련 행정기관을 주민들을 파트너로 보기 보다는 법에 의해 어쩔 수 없이 참여시킬 수밖에 없는 파트너로 인식하고 있다고 봅니다.

- 특히 고시 이후 조직하게 되는 사업추진협의회에서 주민의 역할은 관주도의 사업으로 인해 1단계 2단계보다 주민의 목소리를 낼 수 있는 기회가 줄어들고 거수기 역할로 전락하고 있다고 봅니다. 따라서 주민 참여와 관련해서 지역의 문제임에도 불구하고 무관심한 주민들을 실질적으로 어떻게 적극적인 행동과 관심으로 연결시킬 것인지, 주민참여를 이끌어낼 수 있는 인센티브 부여와 민주적 의사반영시스템 구축 등 시행착오를 줄이기 위한 노력이 필요합니다. 진정으로 주민을 대표하는 주민협의체 및 사업추진협의회를 구성할 수 있는 방안 등을 모색해야 할 것으로 보입니다.

※ 2단계 활성화계획수립의 경우 주민협의체 구성원들에 대한 인센티브가 전혀 없는 상황에서 계획수립참여를 강요하고 있는 실정임

- 또한 도시재생사업을 추진하기 위해서는 각 주체마다 역할 정립 및 수행에 관한 구체적 논의가 필요합니다. 특히 전담조직 인력구성에 대한 업무 전문성 및 효율화 증진, 현장중심의 인력 및 조직기반 구축과 지속적인 인력육성과 이를 위한 역량강화 프로그램이 필요합니다. 일률적인 역량강화 프로그램도입보다는 지역의 여건에 따른 추진이 필요한 것입니다.

- 특히 서울시 시범사업의 경우 초기에 도시재생사업은 구청에서 구청장 및 부구청장의 관심 하에 TF도 구성되어 구차원에서 추진되다가, 고시이후 도시재생사업은 도시재생을 담당하는 과의 일개 팀사업으로 위상이 추락하고, 그동안 활성화계획을 총괄하여 수립했던 총괄계획가는 뒤로 물러나게 만들어 계획과 실행의 정합성조차 실현할 수 없도록 참여기회를 차단 및 박탈하고 있는 실정입니다. 도시재생을 추진하기 위한 전문가들이 필요함에도 불구하고 말입니다. 또한 사업을 주관하는 센터장의 위상은 팀내 주무관과 파트너로 일을 해야 하는 우스꽝스러운 Governance로 변질되고 있습니다. 따라서 활성화계획고시시 재생사업추진을 위한 총괄계획가의 역할, 구청내 조직, 센터구성 등, 즉 사업추진위원회의 Governance를 명확히 한 후 이를 결정 고시하도록 명문화 하는 방안이 필요할 것으로 보입니다.

(4) 관주도 배제

- 도시재생사업으로 인해 공과는 참여하는 모든 주체가 책임을 져야합니다. 그러나 현재의 도시재생과 관련하여 성과를 챙기려는 자치단체장들 그리고 특히 내년의 지방선거로 인해 도시재생뉴딜사업에 선정여부는 기관장에가 가장 큰 쟁점으로 대두되고 있어 커다란 문제로 대두되고 있습니다.

- 이에 따라 담당공무원은 성과를 내어야 승진할 수 있고, 기존 도시재생사업을 추진하고 있는 공무원은 예산을 당해 연도에 소진해야만 하는 규정으로 문제를 겪고 있습니다. 또한 도시재생사업은 사업자체뿐만 아니라 연계사업을 추진하다보면 국별 과별 연계사업추진이 필요한데, 타부서들은 나 몰라라 하는 부서이기주의 행태가 벌어지고 있습니다.

- 특히 공무원들은 순환보직 등으로 인해 도시재생업무를 잘 모르고, 1단계 및 2단계는 해본 경험이 없어서 관망만 하고 있다가, 고시이후에는 득달같이 달려들어서 사업을 추진하려하는 관행을 보이고 있습니다.

- 공무원은 도시재생사업을 위한 주체의 일원이지만 예산을 지원하고, 어떤 요구도 어떤 간섭도 하지 말아야 할 것입니다. 예산회계법도 문제고, 승진을 위한 결과도 중요하겠지만, 공무원이 간섭하는 옥상옥의 도시재생이 성공할 수 있는 사례는 그리 많지 않을 것이라고 예상합니다.

- 공무원은 예산 지원하는 것 이외에는 이것저것 절대 관여하거나 간섭해서는 안 되며, 타부서간의 실질적인 사업의 협의가 가능한 시스템구축이 되어야 하도록 하고 이를 위해서는 자치정부 및 지자체 공무원들의 도시재생에 대한 공감대 확산이 필요하다고 봅니다.

4. 나가기

도시재생뉴딜은 과거 우리가 노후화된 기성시가지에 대해 시행했던 과거의 잘못에 대한 철저한 반성 속에서 시작되었으며 합니다. 그리고 주민들의 지속적인 참여를 통해서 지역을 지속가능하게 재생시키는 것에 목표를 두고 진행되어야 한다고 봅니다.

도시재생사업은 단기간에 성과를 보여주는 사업이 절대 아닌, 중장기적인 사업이므로, 우리의 도시모습을 바꾸는 매우 중요한 역사적 소명입니다. 따라서  현 정부기간 동안에 성과를 내고자하는 무리한 도시재생은 지양, 지역별 맞춤형 재생 구현, 도시재생사업 추진 과정에서 발생하는 문제점 등에 대한 보완과 대책마련, 체계적이고 장기적인 관점에서 세밀한 로드맵 마련 등 다양한 조언을 충분히 수렴하여 정책을 정교하게 수립한 후 도시재생사업을 추진해야 된다고 봅니다.

오늘 살펴본 내용이외에도 다양한 개선방안들이 있을 것이라고 봅니다만, 이러한 의견들을 잘 수렴해서 방향설정을 한다면, 도시재생법에서 정의하고 있는 재생의 목적을 달성할 수 있는 가능성은 매우 높아 질 것이라고 기대해 봅니다. 감사합니다.

발 제 ③

도시재생사업과 둥지내몰림(Gentrification) 대책

남 은 경

(사)경실련도시개혁센터 국장

도시재생사업과 둥지내몰림(Gentrification) 대책

남 은 경 (경실련도시개혁센터 국장)

토 론

홍 경 구  단국대학교 건축학과 교수

김 태 현  서울연구원 연구위원

김 은 희  도시연대 정책연구센터장

박 준 형  국토부 도시재생사업기획단 지원정책과장

홍 성 덕  LH 도시재생본부장

토 론 ①

토 론 ②

토 론 ③

토 론 ④

토 론 ⑤

MEMO

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