어린이집 보육료 실태와 문제점, 개선방안

- 공공형(서울형)어린이집 특별활동비를 중심으로 -

1. 취지 및 배경

○ 정치권에서 추진했던 0~2세 무상보육 실시에 대해 정부가 재정부담을 이유로 제동을 걸면서 다시 선별적 보육정책으로 회귀하려는 것에 대해 우려가 제기되고 있다. 정부는 보편적 보육보다는 선별적 지원과 함께 공공형어린이집 확대 등 기존 보육정책을 보완하는 수준의 대책을 제시하여 공보육 강화에 대한 근본적인 문제인식에 대한 한계를 드러내고 있다.

○ 특히 정부가 확대하겠다는 ‘공공형어린이집’은 보육료 외에 별도로 지불해야 하는 비용의 부담은 커서 사실상 민간어린이집과 별 차이가 없음. 보육은 저출산 문제 극복을 위한 국가제적 과제임을 감안할 때 보편적 복지 차원에서 공보육 강화에 대한 국민의 요구가 확대되고 있는 상황에서 공공형어린이집 확대정책은 근본적인 대안이 될 수 없다.

〇 민간시설보다 보육료가 저렴하고 안정적인 보육환경을 제공하는 국공립어린이집은 시설이용 아동의 10%가량만 이용할 수 있어 부모들이 거의 선택할 수 없는 현실이다. 부모의 보육료부담을 줄이고 안정적인 보육환경 제공을 위해서는 국공립어린이집 확충이 필요하나 정부는 재정부담과 민간어린이집의 반대 등을 이유로 지난해 국공립어린이집을 40여개 신설하는데 그쳤다.

〇 국민이 원하는 무상보육도 국공립어린이집이 확충되지 않는다면 보육료 지원만으로는 한계가 있다. 따라서 무상보육을 실현하기 위해서는 보육료 지원과 함께 민간어린이집 중심의 공급체계에서 국공립보육시설을 대폭 확충하는 정책으로 전환이 필요하다.

○ 경실련은 정부의 공공형어린이집과 같은 성격인 서울형어린이집의 보육료 실태를 조사하여 국공립어린이집과 민간어린이집의 보육료 격차를 통해 민간 중심의 어린이집 공급체계의 한계를 살펴보고 공보육 강화를 위한 정책전환을 촉구하고자 한다.

2. 조사개요

■ 조사대상

○지역: 서울특별시 24개 자치구

○대상: 서울형어린이집 2493개(가정,민간개인,국공립,법인,법인외,부모협동,직장)

○내용: 기타필요경비 인터넷 고시 및 기타필요경비 중 특별활동비용(만3세 기준)

■ 실태조사 기간

〇 조사기간 : 2012년 1월 ~ 5월

■ 실태조사 진행방식

〇 서울특별시 보육포털서비스(http://iseoul.seoul.go.kr/) 조사

〇 경실련 모니터위원이 사이트를 방문해 특별활동비 내역 조사(가정보육제외)

◎서울형어린이집이란?

- 서울시장이 공인하여 보육서비스 수준을 향상시키고 보육료는 국공립 수준으로 낮춘 어린이집이며, 지정대상은 가정, 민간개인, 법인, 법인외, 부모협동, 직장 외 ․국공립 어린이집도 포함됨. 지원사항(서울시)은 공인환경개선비, 보육도우미, 국공립 수준의 인건비 지원

3. 보육료, 기타필요경비의 개념

■ 보육료

〇 영유아보육법 제34조에 따른 보육에 필요한 비용으로, 종사자 인건비, 교재교구비, 급식비 1회, 간식비 2회, 관리운영비(난방비, 공공요금 및 제세공과금, 사무용품비 등) 포함

■기타필요경비

〇 어린이집 내에서 이루어지는 통상적인 보육프로그램 이외에 특별활동, 현장학습에 드는 비용과, 보육료에 포함되지 않는 상해보험료, 체육복, 가방 등 피복류 구입에 드는 실비 성격의 경비임

〇 지자체의 장이 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 기타필요경비의 항목과 항목별 수납한도액을 정하고 있으며, 수납한도액 내에서 보육시설의 장이 부모와의 협의를 거쳐 정함

〇 기타필요경비 항목으로는 입소료, 특별활동비, 차량운영비, 수련회비, 방과 후 급식비 등이 있음.

■보육료·기타필요경비 수납한도액

〇 「영유아보육법」제38조에 따라 해당 보육시설에서 기타필요경비로 수납할 수 있는 한도액

〇 보육료·기타필요경비의 수납한도액은 지역적 여건을 고려하여 시·도지사가 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 결정함

※「영유아보육법」제38조(보육료 등의 수납) 및 동법 시행령 제7조(보육정책위원회의 기능)

■ 특별활동비

〇 특별활동이란 보육시설에서 시행하는 프로그램 이외에 외부강사가 실시하는 별도 특기 활동 프로그램이며, 그 비용은 수익자 부담의 원칙에 의해 부모들이 별도로 부담함. 어린이집 회계상 어린이집의 수입이 될 수 없으며, 입금된 특별활동비는 모두 프로그램 공급업체에 전액 지출되는 비용임.

4. 서울형어린이집 보육료(특별활동비) 실태와 문제점

1) 어린이집 이용 현황

■ 전국 어린이집 이용 현황

〇 약 120만명의 아동이 어린이집을 이용하고 있음(2010.12월 말 기준)

- 국공립어린이집 이용아동은 전체 11%인 약 13만명임.

- 민간이 운영하고 있는 어린이집 중 민간개인어린이집은 50%가 넘으며, 20인 이하 소규모 가정보육은 22%, 법인 및 직장어린이집은 15%로 나타남.

<시설유형별 이용현황>
		국공립	법인/직장	가정보육	민간개인	합계
전국	시설수 (개)	2,034	2,757	19,441	13,789	38,021
	아동수 (명)	137,604	187,081	283,334	671,891	1,279,910
	아동비중 (%)	10.8	14.6	22.1	52.5	100.0
서울시	시설수 (개)	643	359	2,590	2,278	5,870
	아동수 (명)	50,513	17,351	37,828	100,889	206,581
	아동비중 (%)	24.5	8.4	18.3	48.8	100

■ 서울시 어린이집 이용 현황

〇 국공립어린이집 이용아동이 24%로 전국 대비 높으나, 민간개인 어린이집 이용아동은 50%에 육박하여 전국과 비슷한 수준임.

■ 서울형어린이집 현황

〇 서울시는 5,800여개 어린이집 중 국공립, 민간, 가정 등 포함한 2천4백여개(약 42%)의 어린이집을 「서울형어린이집」으로 지정하여 지원하고 있음.

〇 서울형어린이집은 민간어린이집을 국공립수준으로 운영하기위해 서울시가 지정지원 운영하는 제도로 정부지원시설 수준으로 시설지원을 하고 보육료를 국공립어린이집수준으로 동결함.

〇 서울형어린이집에는 국공립어린이집도 557개소(22%) 포함되어 있는데, 국공립어린이집은 이미 정부로부터 인건비지원을 받고 있기 때문에 추가중복지원이 이루어지는 것은 아님. 전임 시장이 서울형어린이집의 성과를 홍보하기위해 국공립어린이집도 일부 포함시킨 것으로 판단됨.

<서울형어린이집 유형별 시설현황>
구분	국공립	법인/직장	가정보육	민간개인	합계
시설수 (개소)	557	119	879	938	2,493
비중 (%)	22.3	4.8	35.3	37.6	100.0

2) 서울형어린이집 특별활동비 공개현황

■ 정보공개 관련 규정

〇 서울시는 서울형어린이집 평가인증 지표로 특별활동 비용 공개여부를 평가하는데, 시설운영의 투명성과 정보공개, 의사소통에서 외부에 어린이집에 대한 정보를 공개하고 학부모와의 의사소통 구조를 마련하고 있는지 평가하고 있음.

- 서울시는  「2011년도 서울형 공인 자체점검보고서」에 의하면 어린이집에 대한 정보를 공개하고 학부모와의 의사소통을 원활히 하는 것은 시설운영의 투명성을 위해 매우 중요하다고 명시하고 있으며, 이를 위해 어린이집 정보공개 및 학부모 참여기회 확대 등 시설운영 투명성 확보를 위한 시설의 노력여부를 평가함.

< 평가항목 >

〇 온라인(서울특별시 보육포털시스템 http://iseoul.seoul.go.kr)에 어린이집에 대한 기본정보를 공개하고 있으며, 특별활동에 대한 정보가 안내되어 있다.(배점 2점)

○ 어린이집 기본정보 이외 특별활동 실시과목, 특별활동 비용 및 특별활동 강사 소개 등이 공개되어 있다.(추가 1점)

■ 서울형어린이집 특별활동비 공개현황(인터넷) : 61% 미공개

〇 2493개 서울형어린이집 중 39%가량만 특별활동비 가격 공개하여, 전반적으로 서울형어린이집의 특별활동비 정보는 공개실적이 매우 저조함.

- 특별활동비를 인터넷 사이트에서 찾기 어려워 가격 비교가 용이하지 않움.

- 서울시는 특별활동비 정보공개에 관한 지침을 갖고 있으나, 평가 인증 시에만 반영할 뿐 이를 강제화하지 않아 공개율이 높지 않은 것으로 판단됨.

<서울형어린이집 특별활동비 고시 현황(인터넷)>
구 분	고시	미고시	합계
시설수(개소)	981	1512	2493
비중(%)	39	61	100

<서울형어린이집 특별활동비 고시 현황(인터넷)>

3) 서울형어린이집 특별활동비 가격 비교

■ 서울형어린이집 시설유형별 특별활동비 : 민간개인어린이집 2.5배 높아

〇 월평균 특별활동비는 국공립 3만8천원, 민간개인 9만4천원으로 약 2.5배

<서울형어린이집 특별활동비 (만 3세/ 단위 : 개소, 원)>
구 분	국공립	법인/직장	가정보육	민간개인	합계	평균	민간/ 국공립
금액(원)	38,313	48,203	61,563	94,256		74,168	2.5배
시설수	147	44	151	414	756

< 서울형어린이집 특별활동비 >

- 인터넷 서울시 보육포털서비스에 기타필요경비를 공개한 어린이집은 981개소이며, 특별활동비를 별도 표기한 756개소를 대상으로 시설유형별로 평균가격을 구함. 국공립어린이집은 평균 3만8천원, 민간개인어린이집은 평균은 9만4천원으로 2.5배 차이가 나타는 것으로 조사됨. 국공립 〈 법인/직장시설 〈 가정보육 〈 민간개인 순으로 높게 나타남.

- 최근 특별활동비가 부풀려져 있다는 검찰의 수사결과가 보도됨("月 3만원" 꼬박꼬박 냈는데….엄마들 '분노', 우윳값·특별활동비 등 뻥튀기, 어린이집 '억대 리베이트' 머니투데이 기사, 2012.05.24). 특별활동비는 수익자부담금으로 회계상 어린이집의 수입이 아니며 모두 프로그램 공급자에게 전액 지출되어야 함. 전액 지출되는 비용임에도 불구하고 국공립시설과 민간시설 비용 차이가 2.5배 이상 나타나는 것은 정상적인 가격으로 보기 어려움. 즉 검찰의 수가결과 등을 토대로 유추해보면 민간어린이집의 특별활동비가 높은 이유는 정부의 직접적인 재정지원이 없는 민간어린이집은 특별활동비를 높게 책정하고 공급업체가 다시 어린이집에 리베이트로 제공하는 형태의 음성적인 거래가 이루어지는 것으로 판단됨.

- 조사결과에 의하면 국공립은 특별활동비 한도액의 30% 내외에서, 민간은 한도액의 80%~100%수준에서 가격이 결정됨. 어린이집 기타필요경비에 대한 실태조사 및 지자체가 고시한 기타필요경비 한도액에 대한 재검토가 필요함.

4) 서울시 국공립 VS 민간개인 어린이집 보육료 비교

〇서울시 지자체별 평균 특별활동비 실태를 기준으로 국공립어린이집과 민간개인어린이집의 연간 총보육료를 추정함.

# 총보육료	=	보육료	+	기타필요경비
		(정부 고시)		(지자체 한도액 지정 고시)

**기타필요경비 : 입소료, 특별활동비, 현장학습비, 수련회비, 차량운행비

- 서울형어린이집 특별활동비 현황을 토대로 국공립어린이집 보육료는 정부지원시설 기준 비용을 적용하고, 기타필요경비는 입소료, 특별활동비, 현장학습비, 수련회비를 포함시킴. 기타필요경비 중 특별활동비는 국공립은 지자체 한도액의 35% 적용하고  민간어린이집은 한도액의 80% 적용하고 차량운행비 포함

■ 민간어린이집, 국공립보다 보육료 추가 부담 연간 157만원

〇 보육료 높고 ; 정부미지원시설(국공립/법인/직장보육 등)은 월 5만4천원 높아

〇 기타필요경비 차이 커 ; 국공립 보다 특별활동비 2.5배 높고, 차량운영비 포함

<서울시 국공립/민간어린이집 연간 보육료 비교 추정 그래프

<서울시 국공립/민간어린이집 연간 보육료 비교 추정 (단위 만원)>
지 역	국공립	민간개인	차액
강남구	373	598	225
강동구	340	538	198
강북구	332	502	170
강서구	320	473	154
관악구	318	465	148
광진구	332	497	164
구로구	307	439	131
금천구	298	418	120
노원구	307	445	137
도봉구	309	440	131
동대문구	315	468	154
동작구	345	525	180
마포구	307	442	135
서대문구	301	451	150
서초구	341	533	193
성동구	330	504	174
성북구	302	440	137
송파구	332	514	182
양천구	311	454	143
영등포구	318	472	154
용산구	315	463	148
은평구	311	466	155
종로구	311	466	155
중구	309	464	155
중랑구	309	452	143
평균	320	477	157
보육료 지원 시	83	241	157

■ 정부 보육료 지원 받고 국공립어린이집 보내면 부모부담 연간 83만원

〇 정부의 보육료 지원을 받으며 국공립어린이집에 보내면 연간 83만원 부담. 현 보육제도 내에서 무상보육에 가장 가까운 방안이나 국공립어린이집이 절대적으로 부족하고 보육료를 선별적으로 지원함에 따라 대상 아동이 적음.

- 보육료 지원없이 국공립어린이집에 보내면 연간 320만원 부담. 보육료 지원받는 아동 대비 약 4배 비용부담 증가

〇 반면 정부 보육료 지원없이 민간어린이집에 보내면 연간 477만원(월 40만원) 부담하는 것으로 나타남. 비용부담이 가장 크며, 서울시 어린이집 이용아동 50%가 민간개인어린이집에 다니는 현실을 감안할 때 많은 아동이 이에 해당됨. 보육료 지원받으며 국공립어린이집 이용하는 아동대비 비용부담은 약 6배 가량 높음.

- 민간어린이집에 보내도 보육료 지원을 받을 경우 240만원가량 부담하여 보육료 부담을 일부 완화시킬 수 있음. 그러나 정부가 무상보육의 일환으로 올해부터 추진했던 0-2세 어린이집 보육료 지원을 철회함에 따라 보육료 부담은 여전히 커질 것으로 전망

<시설유형별 평균 보육료>                단위 만원

	국공립	민간개인
정부 보육료 지원	83(1.0)	241(2.9)
미지원	320(3.9)	477(5.8)

*( )정부 보육료 지원받으며 국공립어린이집 이용 비용 기준 비교치

<시설유형별 평균 보육료>

〇 보육료 지원여부에 따라 국공립과 민간어린이집 보육료 비교 결과, 보육료 지원과 국공립어린이집 이용 등 2가지 조건을 모두 충족하는 아동(사실상 무상보육) 기준으로 보육료 지원 또는 국공립어린이집 이용 중 1가지 조건을 충족하는 경우 비용이 3~4배 차이가 났으며, 2가지 조건을 모두 충족하지 못할 경우 6배 가량 보육료 부담이 큰 것으로 나타남.

- 국공립&보육료 지원(1) < 민간&보육료 지원(2.9배) < 국공립&보육료 미지원(3.9배) < 민간&보육료 미지원(5.8배)

〇 보육료를 지원해도 민간어린이집을 이용할 경우 특별활동비 등 기타경비로 인해 보육료 부담이 높은 것으로 나타남. 단순히 보육료 지원만을 통해서는 무상보육 정책을 구현하기 어려워 정부의 보육료 지원정책은 반쪽짜리 무상보육정책임. 따라서 부모의 부담을 줄이면서 안정적인 보육환경 조성을 위해서는 보육료 지원과 함께 국공립어린이집의 확대 필요.

■ 민간어린이집 부모 추가 부담액 추정(서울시 기준) : 연간 2,450억원

〇민간어린이집 이용 시 부모 추가 부담총액을 추정하면

	민간개인어린이집	×	서울시민간어린이집
	1인당 추가부담액		이용아동수(국공립 외)
=	157만원	×	100,889명
=	1,584억원
≒	국공립어린이집 80개 지을 수 있는 비용 (1개소 건립당 20억 소요 예상)

5. 부모부담 줄이고 안정적 보육환경조성 위한 보육정책 개선방안

■ 보육료 지원은 반쪽짜리 무상보육 : 국공립어린이집 확충도 함께 추진

〇 공공형어린이집, 보육료 부담 완화에는 한계

․ 정부는 민간어린이집에 재정 지원을 하지 않는 대신 기타필요경비에 대한 느슨한 통제를 통해 수익을 확보하도록 일정부분 묵인하고 있음, 이는 국가가 부담해야할 보육료를 부모에게 전가시키는 결과를 초래함.

〇 정부는 국공립어린이집 확충 의지 없어

․ 서울시는 2012년 국공립보육시설 신축예산으로 309억원 확보하여 80개소 확충 예정이나, 중앙정부는 19억8천만원 확보하여 10개소 확충계획에 그침.

〇 국공립어린이집 확충을 위한 재정확대, 국민연금 복지투자 등 활용해야

․ 보육은 국가의 미래를 담당해야할 아이들을 키워내는 국가적 의제이며, 저출산 문제 해결을 위해 공보육 강화는 더 이상 늦출 수 없음.

․ 정부는 보육료 지원확대와 아울러 안정적인 보육환경을 제공할 수 있는 국공립어린이집을 확충하는 정책으로 전환하고 재정 등 실행방안을 마련해야 함.

․ 보육 재정확대와 함께 부진한 국민연금기금의 복지투자 활용 검토.

■ 어린이집 기타필요경비 운영에 대한 관리감독 강화

〇 특기활동비 내역 공개 의무화 및 한도액에 대한 전면 재검토

․ 특기활동비 공개에 대한 강제규정이 없어 가격에 대한 비교 검증이 어렵고, 어린이집 별로 가격차가 크게 나타남.

․ 특기활동비의 경우 공급업체나 강사 등을 명시하도록 하여 부모들이 비교하여 선택할 수 있도록 관련 내용 공개를 의무화함.

〇 지자체 기타필요경비 한도액에 대한 전면 재검토

․ 특히 민간어린이집 특별활동비가 국공립보다 2배 이상 높게 나타나는 것에 대한 실태조사와 함께 적정가격 유도를 위해서 지자체가 지정고시하는 기타필요경비 한도액에 대한 전면 재검토.끝