■ 서민생활에 직접적 영향을 미치는 다양한 업종의 담합 만연
■ 소비자피해추정액(9개 담합사건)은 3조 8,480억, 과징금은 7.7%인 2,960억원에 불과
■ 16개 담합사건 중 검찰고발은 5건에 불과
■ 적발소요기간은 최초담합시행일 이후 49.4개월
■ 담합근절위해 전속고발권 폐지하고 집단소송제, 징벌적 손해배상제 도입해야

최근 공정거래위원회는 자유경쟁질서를 해치는 담합사건에 대해서 적극적으로 대처하겠다고 한다. 2007년에만 합성수지 제조회사와 정유사를 대상으로 각각 1,051억 원, 526억 원의 과징금을 부과하고 검찰고발을 하는 등 과거와 비교해 담합에 대해 적극 대처하고 있는 모습을 보이고 있다.

최근에는 교복 제조업체의 교복 고가판매 행위와 제약업계의 불법 리베이트 관행에 대한 불공정 거래혐의를 포착한 것으로 확인되고 있다. 국민경제의 실생활과 밀접하게 연관된 담합을 적발하고 이에 대한 제재를 가하는 노력은 당연히 필요한 조치이다.

그러나 경실련이 공정위의 담합적발 사례를 분석해 본 결과 담합의 적발과 처벌과정에 심각한 한계가 존재하는 것으로 나타났다. 공정위가 발표한 담합사건에 대한 조사, 분석결과를 발표하며 불공정거래의 근절을 위한 실효성 있는 제도 보완을 촉구한다.

Ⅰ. 2005년 이후 담합사건 조사결과

사회경제적 양극화가 심화, 재생산되고 있는 가운데 국민생활에 직접적 영향을 끼치는 업종을 포함하여 담합이 횡행하고 있다. 독점적 지위를 이용하여 소비자에게 부담을 전가하는 담합은 불공정거래 중에서도 가장 중하고 해악적인 경제 범죄이며 따라서 OECD 등 세계적으로 경성카르텔에 대해 엄정히 처벌하고 있다.

이에 경실련에서는 담합사건에 대한 실태를 파악하고 제도적 보완점을 도출하기 위해 2005년 이후 공정위가 발표한 담합사건에 대해 조사, 분석하였다.

1) 2005년 이후 16개 담합 건에 과징금은 5,081억원

경실련은 공정위 사이트에 게재되어 있는 보도자료를 통하여 2005년 이후 공정위가 적발하여 10억원 이상의 과징금을 부과한 담합사건을 조사하였다. 이를 연도별로 살펴보면 2005년 2,529억, 2006년 975억, 2007년 현재까지 1,577억의 과징금이 부과되었고 2005년 이후 현재까지 과징금 총액은 5,081억으로 집계됐다.

적발된 사례를 보면 시내전화, 시외전화, 밀가루, 타이어, 휘발유 등 서민생활에 직접적 영향을 미치는 다양한 업종에 걸쳐 담합이 이루어졌고 국내 굴지의 대기업을 포함하여 관련 업종의 상위권 업체들이 대부분 연루된 것으로 나타났다.

<표1>2005년 이후 담합관련 ‘10억 이상 과징금부과업체’의 과징금 액수<단위 : 백만원>

년도	공정위의결월	내용	참여회사	과징금
05	1월	타이어가격 인상	한국타이어 등 2개사	4,116
	2월	용접봉가격 인상	현대종합금속 등 6개사	4,244
	3월	굴삭기, 휠로다, 및 지게차 판매가격 인상	대우종합기계 등 4개사	71,406
	5월	시내전화 및 PC방 인터넷전용회선 요금담함	케이티 등 3개사	119,900
	8월	가맹점수수료율 공동 인상 또는 인하 등	비씨카드 등 12개사	10,092
	9월	시외전화, 국제전화, 초고속인터넷 요금담합	케이티 등 6개사	25,742
	10월	가성소다가격 담합 및 내수출고량 조절	한화석유화학 등 5개사	6,500
	12월	제조업자 페인트가격 인상	케이씨씨 등 11개사	10,900
	2005년 과징금 소계			252,900
06	1월	축산 및 음식물 폐수의 처리단가 인상 등	조양 등 4개사	1,927
	2월	밀가루 공급물량과 가격을 담합	삼양사 등 8개사	43,417
	5월	음성통화 무제한 정액 및 커플요금제 폐지	SK텔레콤 등 3개사	1,782
	7월	도계육 가격과 삼계시세, 최저공급가격 담합	하림 등 16개사	2,700
	7월	PCS, 2000년 4월 요금인하시 인하폭 담합	KTF 등 3개사	6,700
	10월	2006년 10월 세탁, 주방세제가격 인상	LG생활건강 등 4개사	41,000
	2006년 과징금 소계			97,526
07	2월	11년에 걸쳐 합성수지 가격 담합	호남석유화학 등 10개사	105,100
	2월	휘발유, 등유, 경유의 판매가격 공동 인상	SK 등 4개사	52,600
	2007년 과징금 소계			157,700
과징금 총액				508,126

2) 소비자피해 추정액 3조 8,480억, 과징금은 2,960억에 불과(9개 담합사건)

위 조사대상에 한정해 공정위가 보도자료에 기재를 하거나 브리핑을 통하여 발표한 내용을 기사검색 등을 통해 조사한 결과 9개 업종의 담합사건에 대해 소피자피해 추정액을 알 수 있었다. 공정위는 소비자피해 추정액의 근거로 경제협력개발기구(OECD)의 회원국 조사결과를 준용하여 카르텔로 인한 피해액을 관련 매출액의 15%~20%로 추정하는 방식을 사용하였다고 밝혔다.

이를 통해 2005년 소비자피해 추정액은 1조 1,020억, 2006년 9,460억, 2007년 현재까지 1조 8000억으로 2005년 이후 현재까지 소비자피해 추정액은 9개 업종 3조 8,480억으로 나타났다. 이는 소비자에게 업종당 평균 4,276억 원의 피해를 입히는 것으로 드러났다.

반면 이들 9개 업종에 부과된 과징금 총액은 2,960억 원으로 업종당 평균 329억원, 소비자피해 추정액의 7.7%에 불과한 것으로 나타났다. 설사 담합이 적발되더라도 담합을 통해 얻는 경제적 이득보다 과징금이 터무니없이 적어 담합을 일상화하는 경제적 유인을 제공하고 있는 것으로 나타났다. 

또한 부과된 과징금조차 이후 소송과정에서 대폭 경감되거나 부과되지 않음으로써 제재의 실효성을 상실하고 있다. 실례로 2002년 5월 공정위는 카드 4사에 233억에 달하는 과징금을 부과하였으나 해당 업체들이 소송을 제기하였고, 대법원은 작년 10월 부과된 과징금을 재산정하라는 판결을 내린바 있다.

<표2>2005년 이후 담합관련 소비자피해 추정액 <단위 : 백만원>

년도	공정위의결월	내용	참여회사수	과징금	피해 추정액
05	1월	제조업자 타이어가격 인상	한국타이어등 2개사	4,116	24,000
	9월	시외전화, 국제전화, 초고속인터넷 요금담합	케이티등 6개사	25,742	971,000
	10월	가성소다가격 담합 및 내수출고량 조절	한화석유화학등 5개사	6,500	30,000
	12월	제조업자 페인트가격 인상	케이씨씨등 11개사	10,900	77,000
	2005년 소계			47,258	1,102,000
06	2월	밀가루 공급물량과 가격을 담합	삼양사등 8개사	43,417	400,000
	7월	PCS, 2000년 4월 요금인하시 인하폭 담합	KTF등 3개사	6,700	146,000
	10월	2006년 10월 세탁, 주방세제가격 인상	LG생활건강등 4개사	41,000	400,000
	2006년 소계			91,117	946,000
07	2월	11년에 걸쳐 합성수지 가격 담합	호남석유화학등 10개사	105,100	1,560,000
	2월	휘발유, 등유, 경유의 판매가격 공동 인상	SK등 4개사	52,600	240,000
	2007년 소계			157,700	1,800,000
총계				296,075	3,848,000

3) 16개 담합사건 중 검찰고발은 5건에 불과

2005년 이후 10억 이상의 과징금이 부과된 대형 담합사례를 대상으로 검찰고발 현황을 살펴본 결과 16개 담합 건 중 검찰 고발은 5건에 불과하였다. 대부분의 담합 사건은 공정위의 과징금 부과로 처벌이 국한되었고 가성소다, 밀가루, 주방세제, 합성수지, 휘발유 담합 등 5개 업종에 연루된 일부 회사만이 검찰에 고발된 것으로 나타났다.  참고로 공정위가 지난 1981년부터 작년까지 적발해 제재를 한 담합사건은 571건 이었는데 이 중 검찰 고발은 총 25건으로 전체 담합 사건의 4.4%에 불과했다.

<표3> 검찰고발 대상업체 현황

년도	공정위의결월	내용	참여회사	검찰고발	비고
05	10월	가성소다가격 담합및 내수출고량 조절	한화석유화학 등 5개사	한화석유화학, LG화학, 삼성정밀화학	3개 사업자 검찰고발
06	2월	밀가루 공급물량과가격을 담합	삼양사 등 8개사	대한제분, 동아제분,한국제분, 대선제분,삼화제분, 영남제분	6개 사업자 및 담합행위에 직접 가담한 대표자 5명 검찰고발
	10월	2006년 10월 세탁,주방세제가격 인상	LG생활건강 등 4개사	LG생활건강,애경산업, CJ,CJ라이온	4개 사업자 및 각사의 임직원(CJ제외) 3명 검찰고발
07	2월	11년에 걸쳐합성수지 가격 담합	호남석유화학 등 10개사	SK, 대한유화공업,엘지화학, 효성,대림산업	5개 사업자 검찰고발
	2월	휘발유, 등유, 경유의 판매가격 공동 인상	SK 등 4개사	SK, GS칼텍스,현대오일뱅크, S-Oil	4개 사업자 검찰고발

4) 적발소요기간은 최초담합시행일 이후 평균 49.4개월 걸려

담합이 발생한 이후 공정위가 해당사건에 대해 적발하여 제재하기까지 소요된 기간은 평균 2005년 30개월, 2006년 62개월, 2007년 현재까지 89.5개월로 2005년 이후 현재까지 총 49.4개월이 걸리는 것으로 나타났다. 담합행위가 이루어진 이후 공정위가 담합을 적발하는데 평균적으로 4년, 합성수지의 경우처럼 길게는 11년이나 소요된다는 것은 담합에 대한 적발, 시정기능이 적지 않은 문제가 있고 이로 인해 소비자 피해가 가중되고 있음을 보여주고 있다.

<표4>담합 적발소요기간

년도	공정위의결월	내용	참여회사	최초담합시행시기	적발소요기간(개월)
05	1월	타이어가격 인상	2개사	2004.05	8
	2월	용접봉가격 인상	6개사	2000.06	56
	3월	굴삭기, 휠로다, 및 지게차 판매가격 인상	4개사	2001.05	46
	5월	시내전화 및 PC방 인터넷전용회선 요금담함	3개사	2003.06	23
	8월	가맹점수수료율 공동 인상 또는 인하 등	12개사	2004.07	13
	9월	시외전화, 국제전화, 초고속인터넷 요금담합	6개사	2002.09	36
	10월	가성소다가격 담합 및 내수출고량 조절	5개사	2002.10	36
	12월	제조업자 페인트가격 인상	11개사	2004.02	22
	2005년 공정위 적발소요기간 평균				30
06	1월	축산 및 음식물 폐수의 처리단가 인상 등	4개사	2004.01	24
	2월	밀가루 공급물량과 가격을 담합	8개사	2000.01	73
	5월	음성통화 무제한 정액 및 커플요금제 폐지	3개사	2004.06	23
	7월	도계육 가격과 삼계시세, 최저공급가격 담합	16개사	2000.09	70
	7월	PCS, 2000년 4월 요금인하 시 인하폭 담합	3개사	2000.04	75
	10월	2006년 10월 세탁, 주방세제가격 인상	4개사	1997.12	107
	2006년 공정위 적발소요기간 평균				62
07	2월	11년에 걸쳐 합성수지 가격 담합	10개사	1995.01	145
	2월	휘발유, 등유, 경유의 판매가격 공동 인상	4개사	2004.04	34
	2007년 공정위 적발소요기간 평균				89.5
적발소요기간 평균					49.4

Ⅱ. 시사점 및 제도개선의 방향

1. 조사결과 요약(시사점)

담합근절을 위한 시사점을 중심으로 조사결과를 요약하면
 
1) 담합행위는 국민들의 생활에 직접적인 영향을 미치는 업종을 포함하여 지속적으로 반복되고 있으며, 관련된 업체도 국내 굴지의 대기업을 포함하여 일상화되는 등 심각한 소비자 피해를 야기하고 있으며

 2) 담합으로 인한 소비자 피해 추정액의 7.7%에 불과한 과징금이 부과되었으나 이나마 이후 소송과정에서 대폭 감면되는 실정이며

 3) 담합에 적발되더라도 형사처벌을 위해 검찰에 고발되는 경우는 4.4%에 불과하며 대부분 과장금으로 처벌이 종결되며

 4) 담합행위의 적발에 소요되는 기간은 평균 4년, 최장 11년이나 소요되어 담합의 예방 및 적발기능에 심각한 문제가 있고

 5) 담합행위로 인해 해당 제품 소비자들이 막대한 피해를 입었음에도 불구하고 이를 보상받을 수 있는 실효성있는 제도가 마련되어 있지 못한 반면 담합에 대한 처벌은 미온적이어서 담합을 야기하는 경제적 유인은 매우 강력하다.

따라서 반복되는 담합행위를 막기 위해서는 실효성있는 제재를 강화하고, 담합으로 인해 발생하는 소비자들의 금전적 손실과 피해에 대한 보상을 마련해 줄 수 있는 제도 마련이 핵심적으로 요구된다.     

2. 제도개선 방향

1) 예방, 적발기능의 강화

 업종과 기업규모를 가리지 않고 담합이 만연하면서 소비자들의 피해를 가중시키고 있지만 공정거래위원회의 담합의 예방 및 적발 기능은 매우 제한적이다. 담합행위가 진행된 후 평균 49.4개월, 길게는 145개월이나 지난 후에야 담합행위를 적발하는 실태는 경제검찰로서 공정위가 제 역할을 다하고 있는지 의문을 자아내고 있다. 담합을 예방, 적발하기 위한 공정위 조사기능의 대폭적인 강화와 함께 적발된 담합행위에 대한 엄정한 처벌로 담합을 야기하는 경제적 유인을 근절하기 위한 근본적 대책이 모색되어야 한다.

2) 담합행위에 대한 처벌의 실효성 강화와 공정위 전속고발권의 폐지

담합행위는 그 특성상 적발이 쉽지 않다. 따라서 적발된 담합행위에 대한 일백백계를 통해 담합을 예방해야 한다. 그러나 적발된 담합행위에 대한 처벌실태는 미흡하기 그지없다. 2005년 이후 담합으로 인한 소비자 피해액이 추산된 9개 담합사례에서 업체는 담합을 통해 3조 8,480억원 경제적 이득을 취한 것으로 추정된 반면 과징금 부과액수는 7.7%에 불과했다. 부과된 과징금조차 추후 행정소송을 통해 대폭 경감되는 경우가 많았다.

현행법은 담합 기업에 부과할 수 있는 과징금을 일단 그 기업의 3년간 총매출액 평균의 10%를 넘지 못하도록 상한선을 설정한 후 다시 담합 상품 매출액의 10%를 넘지 못하도록 규정하고 있다. 이에 따라 실제 담합기업에 매겨지는 과징금은 아무리 많아봤자 제품 매출액의 최고 10%에서 최저 0.5%에 그치게 된다. 따라서 과징금의 상한선을 폐지하거나 담합적발 기업의 경우 일정기간 정부조달 사업에 참여할 자격을 제한하는 등의 실효성있는 제도보완이 필요하다.

또한 형사처벌의 활성화를 위해 공정위 전속고발권을 폐지해야 한다. 2005년 이후 16개 담합사례에서 형사처벌을 위해 검찰에 고발된 것은 5개 업종의 일부업체에 국한되었다. 또한 공정위가 지난 1981년부터 작년까지 적발해 제재를 한 담합사건은 571건이었으나 이중 총 25건, 4.4%만이 검찰에 고발되었다. 독점적 지위를 이용하여 소비자에게 피해를 전가시키는 담합은 가장 해악적인 불공정거래 행위로서 OECD 등 세계 각국은 담합으로 적발되면 엄정히 형사처벌하고 있다. 따라서 공정거래위원회에게만 주어진 전속고발권을 폐지하여 담합과 불공정거래 행위에 대한 철저한 수사와 적발된 범죄행위에 대한 엄격한 처벌이 필요하다.

3) 집단소송제, 징벌적 손해배상제 도입

최근 공정위는 정유 4사가 2개월여의 담합을 통해 발생된 소비자피해 추정액은 2,400억원에 달한다고 밝혔다. 짧은 기간의 담합으로 소비자들이 입은 막대한 피해에 대해 공정위는 소송자 소송이 가능하다고 밝혔지만 집단소송제, 징벌적 손해배상제의 미도입 등 제도적 제약으로 정작 피해를 본 소비자들은 자신이 입은 손실을 보상받지 못하고 있는 것이 현실이다. 반면 담합을 통해 2,400억원의 경제적 이득을 본 것으로 추정되는 업체에 부과된 과징금은 총 526억원에 불과하여 담합을 통한 기대수익이 기대손실을 월등히 상회하고 있다.

따라서 담합이라는 불공정거래 행위를 근절하고 소비자 피해를 구제하기 위한 집단소송제와 징벌적 손해배상제가 도입되어야 한다. 담합으로 인한 소액의 다수소비자의 피해를 구제하고 소송비용을 절감하기 위해 증권관련 분야로 제한된 집단소송제를 담합 등 공정거래법까지 확대해야 한다. 또한 징벌적 손해배상제를 도입하여 담합에 대한 경제적 유인을 근절해야 한다. 담합으로 얻는 이득의 몇 배수까지 손해배상하는 것을 골자로 하는 징벌적 손해배상제 도입을 통해 불법행위로 발생되는 기대손실이 기대수익보다 커질 때 시장의 질서가 바로잡힐 수 있음이 분명하다.

[문의 : 경제정책국 02-3673-2141]