1. 2023년 8월 31일(목) 오전 10시 반, 국회 정문 앞에서 경제정의실천시민연합(이하 ‘경실련’)과 개헌국민연대는 “선거제도 개혁 촉구 및 밀실야합 반대 시민사회 공동 기자회견”을 가졌다. 해당 기자회견에는 정의당 이정미 당 대표도 참석하여 발언하였다.

 

2. 현재 우리 국민들은 지금과 같은 양당정치에 혐오감을 느끼며 다당제가 필요하다고 보고 있다. 국민 공론조사 결과, 국민들이 비례대표 의석수 확대를 싫어한다는 기존의 통념과는 달리, 다당제 실현과 정책 국회 실현을 위해서는 비례대표 의석수 확대에 동의한다는 의견이 높게 나왔다. 거대 양당이 지역구 의석을 독점하는 현실에서 소수 정당의 의회 진출을 위해서는 비례 의석의 증대가 불가피하다는 것을 받아들인 결과이다.

 

3. 3년 전 위성정당 창당이라는 반칙을 통해 국회 의석을 독점한 거대 양당은 말로만 선거제도 개혁을 외치고, 실제로는 선거제도 개편 논의를 진행하지 않고 있다. 이러한 답보상태를 타개하고자 김진표 국회의장이 2+2 협의체를 발족하여 협상을 하도록 했지만, 밀실 협상으로 이뤄져 거대 양당이 과연 국민이 바라는 선거제도 개혁을 이룰 수 있을지 의심스럽다. 거대 양당이 적대적 공생관계를 유지하기 위하여 국민이 만족할만한 비례대표 의석수 확대안을 내놓지 않을 것으로 예상된다.

 

4.특히, 더불어민주당과 국민의힘 당 지도부는 선거제도 개편 논의의 책임 주체를 떠넘기며, 선거제도 개혁 논의의 추진을 어렵게 만들고 있다. 국민의힘은 국민을 핑계로 비례대표 의석 축소를 외치기도 했으며, 더불어민주당은 국민의힘을 핑계로 하여 비례대표 의석수 확대에 적극 나서지 않고 있다. 그러면서도 뒤로는 자당의 선거 유불리와 재선 가능성을 염두에 두며 계산기를 두드리고 있을 것으로 의심된다.

 

지금이라도 거대 양당은 공론조사 결과대로 비례 의석을 확대시키고, 위성정당 창당 방지를 약속해야 한다.

 

선거제도 개혁 촉구 및 밀실야합 반대 시민사회 공동 기자회견

▫ 일시 : 2023년 8월 31일(목) 오전 10시 30분

▫ 장소 : 국회 정문 앞

▫ 공동주최 : 경제정의실천시민연합, 개헌국민연대

▫ 기자회견 순서

* 사회 : 임정택 경실련 선거제도개혁운동본부 간사

◈ 발언1 박상인 경실련 상임집행위원장(서울대 행정대학원 교수)

◈ 발언2 정세욱 개헌국민연대 대표(전 명지대 부총장)

◈ 발언3 이정미 정의당 당 대표

◈ 발언4 안성호 개헌국민연대 대표(전 한국행정연구원장)

◈ 발언5 김송원 경실련 조직위원장

◈ 기자회견문 낭독 김성달 경실련 사무총장, 강영봉 개헌국민연대 대표

◈ 질의답변

 

[참고 자료]

□ 현행 선거제도의 문제점

1) 거대 양당에 유리한 선거제도

○ 현재 우리나라 국회의원 선거제도는 지역구 국회의원은 253개 지역구에서 선거구마다 1명씩 선출하는 소선거구제, 정당 득표율대로 의석을 배분하는 비례대표제 방식을 혼합하고 있음. 2019년부터는 전체 의석이 아닌 비례대표 의석에 대해서만 정당 득표율을 기준으로 배분하는 기존 병립형 비례대표제 방식을 폐지하고, 비례대표 의석 배분시 지역구 국회의원 선거 결과를 연동하여 전체 의석을 정당 득표율에 가깝게 배분하는 연동형 비례대표제 방식이 부분적으로 도입되었음. 구체적으로는 각 정당 전체 의석수에서 해당 정당 지역구 국회의원 당선자 수를 뺀 후, 그 수의 50%까지 해당 정당에 배분하는 준연동형 비례대표제임.

○ 그런데 지역구 국회의원 선출방식은 소선거구제는 지역구에서 1등만 당선시키는 선거제도로 지역주의에 편승한 거대 양당에 매우 유리한 제도라는 것임. 따라서 소수정당의 의석 확보를 위해서는 비례대표제의 확대가 필요한데, 문제는 비례대표 국회의원 의석이 매우 적다는 것임. 게다가 비례대표 국회의원 의석은 56석(제17대 국회의원 선거), 54석(제18대~제19대 국회의원 선거), 47석(제20대~제21대 국회의원 선거)으로 점차 줄어들어 왔음. 이러한 상태에서 연동형 비례대표제를 채택하여도 그 취지를 살리기 매우 어려움.

2) 거대 양당의 위성정당 창당

○ 21대 국회의원 선거 당시 거대 양당에 유리한 선거제도를 개선하기 위하여 준연동형 비례대표제가 도입되었음. 그런데 당시 거대 양당인 더불어민주당과 미래통합당은 비례 전용 위성정당을 창당해 준연동형 비례대표제의 취지마저 훼손시켰음. 위성정당을 창당하지 않았다면, 비례대표 의석을 더불어민주당과 미래통합당이 6석, 15석 확보할 수 있었으나, 위성정당 창당으로 17석, 19석을 가져갔음. 반대로 소수정당인 정의당, 국민의당, 열린민주당은 각각 12석, 8석, 6석을 확보할 수 있었으나, 각각 5석, 3석, 3석만 확보할 수 있었음. 이는 명백히 비례대표제를 훼손하는 거대 양당의 반칙이라고 볼 수 있음.

○ 그동안 국민의힘 일부 국회의원은 위성정당 창당 문제를 준연동형 비례대표제로 비롯되는 것이라며, 50%의 연동형 비례대표제마저도 병립형 비례대표제 방식으로 회귀시키려고 하였음. 하지만 지난 7월 20일 헌법재판소가 준연동형 비례대표제에 대해 합헌 결정을 내려, 정당이 지역구에서 얻은 의석수가 전국 정당 득표율에 미치지 못하면 그 차이만큼 일부 비례대표 의석을 배분해 총 의석을 보장하는 제도인 준연동형 비례대표제는 제도적 문제가 없음이 드러났음.

3) 거대 양당의 기득권 공생관계 및 국회 내 정책경쟁 실종

○ 거대 양당은 그들에게 유리한 선거제도를 유지하며 기득권 공생관계를 유지하고 있음. 서로 반대하고 흠집 내는 적대 관계를 유지하면서도, 그들의 기득권과 관련된 선거제도, 정치자금법, 정당법 등에 있어서는 한목소리를 내고 있음. 문제는 이러한 기득권 공생관계에 있는 거대 양당이 우리 사회의 특권층만 대변하고 있다는 것임. 21대 국회에서 집 부자를 위한 종부세 공세 기준을 완화하는 종부세법이 통과(2021년 8월)되었고, 예비타당성 조사 면세기준을 대폭 상향 조정하는 국가재정법 개정안이 통과(2023년 4월) 되었음.

○ 국회 내 정책경쟁이 사라진 지 오래임. 기득권 거대 양당이 의석을 독점해 다양한 정책경쟁이 이뤄지지 못하고 있음. 우리 사회 불평등 문제를 해소하고, 기후위기 등 새로운 사회 문제에 대응할만한 정치세력이 없음.

□ 현재 논의의 문제점

○ 여야는 선거제도 개혁을 논의하기 위하여 정치개혁특별위원회(정개특위)를 구성하였음. 중대선거구제 등 다양한 대안들이 검토되었지만, 여야가 선거에서의 유불리를 따지는 사이 선거제도 개혁의 방향을 잃어버렸음. 이에 정개특위는 선거제도 개편에 대한 국민 공론조사를 진행, 5월 13일 그 결과를 발표하였음. 국민 공론조사 결과, 비례대표 의원 정수 확대에 대한 지지도가 대폭 증가한 것으로 나타났음. 그런데도 불구하고 일부 국회의원들이 공론조사 결과 비례대표 의원 정수 확대 및 연동형 비례대표제에 대한 지지도가 높아졌음에도 불구하고, 일부 국회의원들이 공론조사 결과를 왜곡하거나 역행하는 해석을 내놓아 굉장히 우려스러움.


○ 여야 지도부는 선거제도 개편안은 정개특위에서 결정할 사안이라는 입장을 취하며, 뒷짐을 지고 있음. 하지만 그 와중에도 김기현 국민의힘 대표 등 국민의힘 대표단은 국회의원 정수 축소 등을 이야기하며 선거제도 개혁 논의를 어렵게 만들어 왔음.

○ 선거제도 개혁 논의가 진척되자 국회의장은 여야 정개특위 간사와 수석부대표로 구성된 2+2 협의체를 구성하여 선거제도를 협상하라고 지시하였음. 거대 양당이 선거제도 개편을 논의하는 것도 문제이지만, 협상 과정이 공개되지 않아 밀실야합이라는 우려도 있음. 그러는 사이 언론을 통해 더불어민주당이 비례대표 의석 60석으로 협상안으로 제시하고, 국민의힘은 비례대표 의석 확대 반대 및 연동형 폐지를 주장하고 있는 것으로 보도되어 우려가 더 커지고 있음.



□ 요구안

○ 비례대표 국회의원 의석 확대하라!
- 지역구 국회의원 의석 200석에 비례대표 국회의원 의석 100석 정도로 조정하라!

○ 위성정당 방지 약속하라!
- 지역구 국회의원 후보자를 내는 더불어민주당, 국민의힘 등 거대 양당은 같은 정당의 이름으로 비례대표 국회의원 후보자를 내는 위성정당 방지안 통과시켜라!

[발언 요지]

□ 정책경쟁 유도 위한 선거제도 개혁 필요 / 박상인 경실련 상임집행위원장

현재 많은 의원들이 우리 경제의 구조적이고 본질적인 문제를 보기보다 당장의 선거에서 표만 바라보고 있습니다. 특히 조국사태 이후에 진영이 나눠져서 서로를 혐오하는 식으로 가고 있고 지난 대선에서 이재명, 윤석열 후보의 네거티브와 개인적인 비방 중심의 기조가 집권 이후에도 계속 이어지고 있는 형국입니다. 결국, 정책이 정치 의제에서 실종되고, 상호 비난과 극단적인 지지층들에게 둘러쌓여 인기영합 식의 정쟁을 벌이고 있습니다.

이렇게 되는 근본적인 이유 중 하나가 양당의 대표 선수가 나오면 그중에 한 명을 어차피 뽑을 수밖에 없는 선거제도 때문입니다. 그리고 그 대표 선수를 뽑는 과정에서 당의 극렬한 지지층의 선택을 받아야 됩니다. 상대를 악마화하고 그러면서 자신을 어필하게 되는 것입니다. 그런 사람들이 후보로 나오게 되면 국민들은 싫어도 더 싫은 사람의 당선을 막기 위해서 투표를 하게 됩니다. 결국, 정치 효능감이 굉장히 낮아지고 정치에 대한 혐오가 커지는 악순환이 만들어집니다. 양극화라든지 탄소 중립, 재벌 문제 같은 주요한 정책 의제들이 사라져버리는 현상이 발생하고 있습니다. 국민들이 알아야 바뀔 수가 있는 건데 이런 정치 과정에서 정책의제가 사라지고 언론도 보도를 안하면 국민들은 알 방법이 별로 없습니다.

정책경쟁을 유도하기 위해서는 선거제도의 개혁이 필요합니다. 우리가 비례대표 비중을 획기적으로 늘리자고 말하는 것도 결국은 전국단위 정책이 선거의 중요 이슈가 되도록 만들자는 것입니다. 선거제도 개혁은 그 자체가 그 목적은 아닙니다. 이를 통해 사회 양극화, 저출산과 고령화부터 시작한 많은 사회 문제들을 정치 의제화 하는 데 집중하도록 해야 할 것입니다.

선거제도는 정치과정에 대한 게임의 규칙과 같습니다. 현 시점 우리 맥락에서 정치과정을 정쟁이 아닌 정책경쟁으로 유인하기 위해 비례대표의 비중을 대폭 확대해야 합니다. 이에 대한 공감은 공론화 조사를 통해서도 확인된 바 있습니다. 숙의 민주주의와 국민을 위한 정치 경쟁을 위해서 적대적 공생과 정쟁에만 유리한 현행 선거제도를 바꿔야 하며 이에 대한 해답은 이미 공론화조사에 나와 있습니다. 지금이라도 여야는 적극적으로 국회의원 선거제 개정에 나서야 합니다.

□ 비례성을 담보할 선거제도를 마련해야 한다 / 정세욱 개헌국민연대 공동대표

2019년 12월 당시 여당인 더불어민주당과 바른미래당·정의당 등 범여 군소정당의 ‘4+1협의체’는 야당인 미래통합당(현 국민의힘)의 격렬한 반대에도 불구하고 공직선거법개정안을 강행처리했다. 야당의 반대를 무릅쓰고 여당이 일방적으로 선거법을 개정한 것은 헌정 사상 초유의 일이었다.

국회를 통과한 소위 준(準)연동형 비례대표제는 지역구에서 당선된 정당의 의석수가 전국 정당 득표율에 미치지 못할 경우 그 차이만큼 일부 비례대표 의석을 배분해 준다는 내용이다. 비례대표 의석에 대해서만 정당 득표율을 기준으로 배분하는 기존의 병립형 비례대표제가 민의를 제대로 반영하지 못한다는 게 강행통과 이유였다. 하지만 당초 ‘225석(지역구)+75석(연동형 비례대표)에 석패율 도입’이었지만, 지역구 253석, 비례대표 47석을 유지하되 비례대표 의석 중 30석을 연동형 비례대표제(연동률 50%)로 뽑는 사이비 준연동형 비례대표제를 만들고 말았다. 지역구 의석수를 28석 줄이는데도 한 치의 양보를 하지 않은 국회의원들의 극단적 이기주의 때문이었다.

지난 21대 총선 결과 정당 득표율은 A 정당이 33.84%, B 정당이 33.35%로 비슷했으나, 의석 배분율은 A당이 전체 의석의 60%를 차지하고, B당은 34.33%에 그치는 모순덩어리였다. 현 소(小)선거구 단순다수제 선거제가 민심의 의석 반영 비율을 얼마나 심각하게 왜곡했음을 여실히 드러냈다. 그나마 법 통과 후 시행된 21대 총선에서 미래통합당과 더불어민주당이 ‘꼼수 위성정당’ 을 만들어 법개정 취지를 훼손하기까지 했다.
현행 선거제도의 폐해는 비례성이 떨어진데 그치지 않는다. 시민들이 정치에 대한 통제능력을 약화시킨다는데 더 심각성이 있다.

이런 반(反)민주적 악법으로 내년 국회의원 총선을 치를 수는 없다. 승자독식의 불합리한 선거제도 때문에 우리 정치가 점점 더 극단으로 치닫고 있다. 선거법 개정 목표는 비례성을 담보할 수 있는 선거제도를 마련하는데 있다.

헌법정신과 선거법 취지에 부합하는 선거제로 개정하려면 국회의원들이 기득권과 특권을 내려놓아야 한다. 자기는 국회의원직을 계속 고수하겠다는 기득권의식을 가지고 선거법 협상에 나서거나 여-야가 당리당략을 고수한다면 선거법 개정은 불가능하다.

소선거구를 과감히 통폐합하여 최소한 지역구 의석수를 200석 이하로 줄이고, 비례대표 의석수를 100석 이상으로 늘려야 한다. 지역구에서 당선된 정당의 의석수가 전국 정당 득표율에 못 미칠 경우 그 차이만큼 비례대표 의석의 50% 범위 내에서 배분해 주는 방안이 바람직하다.

지난 4월 실시된 정개특위의 500인 회의 공론조사결과 응답자의 84%가 선거제도개혁을 지지한바 있다. 선거제도 개혁은 더 이상 거스를 수 없는 국민 절대다수의 정치권에 대한 요구이다. 정치권은 더 이상 선거법 개정을 미루는 반(反)민주적 행동을 해서는 안 될 것이다.

□ 왜 연동형 비례대표제인가? / 안성호 개헌국민연대 공동대표

1. 현행 소선거구 단순다수제의 병폐
1) 승자독식 정치가 사회갈등과 국민분열을 조장
- 2021년 <입소스>: 28개 국가 중 갈등 1위 한국
- 2022년 <퓨리서치센터>: 19개 국가 중 정당지지자 간 갈등 1위 한국
2) 이전투구 양당제 -> 정치 혐오와 불신 -> 국민불신 1위 국회, 국회의원
3) 선거결과의 민심 양극화 -> 승자의 착각과 오만 -> 부실 입법과 국정운영
4) 여소야대 분점정부에서 제왕적 대통령의 독주 -> 거부권 남용, 시행령 정치, 국회 청문제도 무력화 -> 권위주의 독재화
5) 고소와 고발의 남발 -> 정치검찰의 편파적 수사와 기소 -> 사법의 정치화 (검찰과 법원의 정치포획), 정치 실종
6) 정권교체로 인한 정책 뒤집기 -> 정책의 일관성 결여, 정책과 정부신뢰의 파괴, 특히 대외정책의 공신력 추락과 국론분열로 인한 국방안보 불안
7) 중대한 난제 해결을 위한 개혁(검찰개혁, 법원개혁, 연금개혁, 의료개혁, 교육개혁, 복지개혁 등)의 방치 -> 국정 혁신 부재 -> 국가 쇠퇴
8) 국민의 다양한 목소리 투입의 차단, 특히 소수와 약자의 요구 외면 -> 아스팔트 도로 위에서 분노한 민중의 항의집회와 진영대결 시위의 상시화
9) 이런 정치적 위기 상황에서 양당은 기존 선거제도의 기득권 구조를 즐기며 적대적 공생관계를 유지

2. 중대선구제가 해결책?
1) 중대선거구제만으로 양당제의 독과점 병폐의 해소 어려움
- 유신체제 때 한 선거구에서 2인 뽑는 중선거구제 채택
- 선거구 당 2-5명 당선자를 뽑은 2022년 기초의회선거 결과, 당선자의 94%가 양당 소속 -> 중대선거구의 양당제 완화 효과가 확인되지 않음
2) 소선거구제에 대한 국민선호
- 2023년 4월 500인회의 공론조사 결과: 소선거구(56%)를 중대선거구(40%)보다 선호
3) 중대선거구 선거비용 과다, 정치 신인의 진입 곤란
4) 국제적 우수사례를 찾아보기 어려움

3. 비례대표제 강화가 올바른 방향
1) 소선거구 단순다수제의 병폐는 비례대표제 확대로 완화
2) 비례대표제: 정당의 득표에 따른 의석배분
3) 합의정치(consensus politics)의 핵심 선거제도
- 비례대표제 -> 다당제 -> 연합정부(coalition government) => 협치
4) 비례대표제의 정치안정과 긍정적 정책성과에 대한 경험적 증거
- 높은 정책성과를 내는 서유럽 포용국가는 비례대표제 채택
5) M. Duverger의 법칙
- “단순다수제는 양당제와, 비례대표제와 결선투표제는 다당제와 친화적이다.” - 예외사례와 평가

4. 연동형 권역별 비례대표제의 설계
1) 준연동형 비례대표제의 한계
2) 2023년 4월의 500인회의 공론조사 결과: 74%가 ‘지역구 감축, 비례대표제 강화’ 찬성 -> 연동형 비례대표제가 공론과정을 거친 국민의 명령
3) 연동형 권역별 비례대표제의 설계
- 지역구 의석 200석, 비례대표 의석 100석
- 비례대표 의석을 ‘득표율 5%나 당선자 3석’ 이상 얻은 정당에 배정
- 시·도 중심의 16개 권역(세종시는 충남에 포함)으로 나누어 운영
- 지역구 후보는 동시에 권역 비례대표 후보로 출마할 수 있으며, 후보 공천과
순위는 해당 지역구 또는 권역별 당원이나 대의원의 비밀투표로 결정
- 초과의석 등의 발생으로 인한 추가경비는 국회의 경비 절감분으로 충당

※ 이번에 제대로 설계된 ‘연동형 권역별 비례대표제’를 도입하고, 차기 대선 전에 ‘대통령 결선투표제’를 도입하는 선거법 개정으로 망국적 이전투구 적대정치에서 상생의 숙의토론 합의정치로 가는 길을 열 수 있음.