시민의 눈으로 바라 본 2005년도 경기도 예산안 분석

이원희 (한경대학교, 경실련 예산감시위원 위원장)

Ⅰ. 들어가면서

예산은 시민의 부담으로 조성된 자금으로 정부가 위임받아 지출하는 과정이다. 따라서 재정운영과정에서 재정민주주의의 원리를 구현하려는 노력이 필요하다.

그러나 그간 우리의 예산 과정은 지극히 폐쇄적이었다. 복잡한 회계와 방대한 수치 속에서 관료는 보호를 받았고, 주민은 접근하기가 어려운 영역으로 이해되었다. 그러나 예산서가 어렵게 만들어진 것은 그것이 잘못 구성되었기 때문이라는 반성을 하게 되었다. 예산서의 형식을 프로그램으로 한다든지 성과주의 예산으로 구성하려는 노력이 이러한 연장에 있다. 나아가 시민단체들의 예산에 관한 관심이 제고되고 있다. 하나는 우리의 부담으로 사용한 예산에 대해 권리는 보장받으려는 노력이고 하나는 폐쇄된 공간에서 이루어져 온 예산에 낭비적 요소가 많다는 의식이 확산되었기 때문이다. 이러한 논의의 연장에서 2005년도 경기도 예산안의 중요 쟁점별로 분석을 하고 향후 발전 과제를 도출하고자 한다.

특히 2005년도 경기도 예산은 경기 불황으로 인해 세입의 감소에 따른 총재정규모의 축소가 불가피한 예산이다. 이러한 축소 예산의 과정에서 보다 적극적으로 재정 건전화를 추진할 수 있다. 즉 세출 측면의 적극적인 구조조정을 확인하는 측면에서 접근해보고자 한다.

Ⅱ. 거시 재정정책 관점의 분석

1. 지방세의 감소와 감축예산의 편성

2005년도 경기도 예산안의 가장 큰 특징은 총재정규모가 감소하고 있다는 점이다. 2004년도 당초예산 9조3,528억원 대비 8.4%가 감소한 7,837억원이 감소하여 8조 5,691억원이다.

일반회계 기준으로 2004년도에 7조3,779억원이었으나 2005년도에는 7조 780억원으로 4.1%에 해당되는 2,998억원이 감소하고 있다. 특별회계도 1조 9,748억원에서 1조 4,911억원으로 4,838억원이 감소하고 있다. 이러한 감소의 가장 큰 원인은 지방세 수입이 2004년도의 5조 5,900억원에서 5조 700억원으로 5,200억원이 감소하는데 기인하고 있다.

문제는 이러한 광역자치단체의 지방세 수입이 경기둔화로 인한 일시적인지 아니면 장기적으로 고착될 것인지에 대한 면밀한 분석이 필요하다. 부동산 투기억제 정책의 연장에서 거래세는 줄이고 보유세는 강화하게 될 때, 결국 기초자치단체의 세원은 늘고 광역자치단체의 세원은 감소하게 될 것이다.
장기적인 관점에서 광역자치단체 재원의 감소에 어떻게 적응할 것인가에 대한 정책적 방안이 모색되어야 한다. 이때 기초자치단체와의 기능재배분에 대해서도 고민이 있어야 한다.

2005년부터 지방재정조정제도도 급격한 변화를 하게 된다. 우선 2,823억원 규모의 지방양여금이 폐지된다. 경기도의 경우 지방도로 건설에 많은 지원을 받았던 만큼 재정충격이 발생할 것이다.

반면 일반회계의 국고보조금은 4,868억원이 증가하여 1조 8,377억원이다. 특히 2005년부터는 지역균형발전특별회계의 운영을 통해 지역개발사업계정과 지역혁신사업계정으로 구분되어 운영된다. 지방양여금이 없어지는 대신 균특회계에서 보조금으로 3,172억원이 증가하고 있다. 기존의 기준에 의한 국고보조금도 1조 762억원에서 1조2,230억원으로 증가하고 있다.

2. 지방교육세의 교육청 전입금과 일반회계 전출금 차이

지방교육세는 경기도의 세입부서에서 징수하여 교육청으로 전액을 전출하도록 되어 있다. 그런데 2005년도 예산안의 경우 경기도 일반회계에서 도 교육청으로 전출하는 지방교육세 예산안은 9,704억원이다(p. 220). 반면 경기도 교육청에서 전입받는 지방교육세는 1조 1,950억으로 되어 있다(p. 26).
이는 매우 심각한 문제를 야기한다. 초기 도의 세입추계에서 1조 1,950억원을 계상하였으나 나중에 경기가 둔화되는 상황에 맞추어 감소하는 추계를 하였으나 이때 이미 교육위원회의 심의가 시작된 상황이었기 때문에 이러한 불일치가 발생하게 되었다.

세입과 세출의 최종 결정권은 의회가 가지가 있기 때문에 일단은 의회의 심의 과정에서 어떠한 형태로든 조정가능하다. 하나는 시에서 세입을 다시 증액하여 주는 방안이 있다. 이럴 경우 의회의 세입 추계가 주먹구구식이라는 비난을 면하기 어렵다. 그리고 만약 내년도 세입 과정에서 실제 세입이 줄어든다면 결국 감소 조치하는 추경이 불가피할 수 있다. 다른 하나는 교육청의 세입을 감액 조치하고 이에 상응하는 세출의 감소를 하는 것이다. 논리적으로 타당하지만 2천억원 가까운 세출을 감액하는 것이 쉽지 않을 것이다. 딜레마 상황이다. 예결위의 정치력이 필요할 것이다.

3. 세외수입의 확대 가능성

세외 수입이 2004년도에 3,854억원에서 2005년도에 1,953억원으로 1,900억원이 감소하고 있다. 2004년도의 순세계잉여금 2,272억이 2005년도에는 계상하지 않기 때문에 발생한 것이다.

그러나 재산임대수입이 11억원에서 24억원으로 증가하는 것에 그치는 것은 정책적 개선이 필요하다. 공규재산임대료의 적정성을 전면적으로 재검토할 필요가 있다. 예컨대 도립전문학교 1년간의 매점 임대료가 2005년에 28만원을 책정되어 있다.(p. 147)

4. 복지비의 정책설계가 부족

여성, 환경 등과 관련한 사회복지비의 경우 중앙정부가 주는 보조금을 단순 집행하는 기능에 치우쳐 있으며 아직 경기도이 실정에 적합하게 적극적으로 정책을 설계하는 모습을 보이지 못하고 있다.

그래서 중앙의 국고보조금이 증액하면 사업이 늘어나다가 보조금이 줄어들면 사업이 축소되는 모습이다. 경기도의 지역적 특성에 적합한 사회복지 정책을 설계할 필요가 있다.

보건복지국의 세입 합계 중 지방교부세와 국고보조금을 합하면 4,559억원이 된다. 그런데 사회개발비의 예산액은 5,162억원이다. 즉 자체재원 부담은 567억원에 불과하다는 것이다. 이는 보건복지국의 경우 자체 정책설계가 있는 것이 아니라 중앙정부 자금의 통과계정 역할을 하고 있다는 문제를 제기한다.

그러다 보니 복지관련 예산이 중앙정부 보조금 사업의 집행이거나 아니면 민간단체에 대한 경상보조금 지급 사업, 아니면 법정경비의 지출에 불과하다. 특히 민간단체에 대한 경상보조의 경우 중요한 기능을 수행하지만 제도하되지 못한 조직에 대한 배려가 사각지대에 있는 경우가 많다. 이렬 경우 담당공무원의 적극적인 사고가 요구된다.

경기도의 경우 we Start 운동을 전개하고 있는데 2005년의 경우 9억원이 책정되어 있다(p. 924).

여성정책국의 경우 1,162억원이 국고보조금이 있는데, 세출은 1,596억원으로 자체재원의 부담은 434억원에 불과하다. 여성정책은 2004년도의 1,113억원에서 1,596억원으로 증가하고 있으나, 노인장애인 복지의 경우 842억원이 감소하고 있다.

필요에 따라 단가의 현실화를 위한 적극적 노력이 필요하다. 일본군 위안부 생활안정지원사업으로 월 10만원씩 28인(남부25인, 북부 3인)에 대해 3천3백만원을 배정하고 있다. 불요불급한 세출을 삭감하여 이를 현실화할 필요가 있다.

5. 성과주의 예산의 부족

서울시의 경우 예산과목 체계를 바꾸는 성과주의 예산으로 재구성하였다. 그러나 지방정부의 특성에 따라 굳이 과목을 바꾸지 않더라도 성과 관리 체계의 구축은 필요하다.

2005년도 예산안의 경우 몇몇 사업의 산출기초에 성과 지표를 삽입하고 있다. 그러나 아직 매우 초기 수준이고 성과 지표의 의미를 살리지 못하고 있다.

재정사업에 대한 평가 기능의 확충을 위한 제도적 장치의 마련이 시급하다. 이러한 장치가 없는 경우 예산은 “일년 벌어 일년 먹고 사는” 단기적 시각을 벗어나지 못한다.

(예) 농촌관광개발 (p. 733) ; 10억원
성과지표 : 녹색체험마을 조성 7개에서 15개로 증설
주말농원 138개->170개, 주말과수원 62개->70개, 수확체험장 81개->90개

(예) 대기질 개선(p. 957) ; 6천5백만원
성과지표 : 천연가스 차량 보급 확대 ; 1,125대에서 1,635대
운행경유차 매연 저감 사업 ; 349대에서 16,597대
지역대기오염측정소 설치 운영 ; 44개에서 45개

Ⅲ. 미시적 관점에의 분석

1. 불요불급한 항목의 축소 가능성

<홍보비>
- 낭비로 흐르지 않도록 성과 관리하는 것이 필요함 

항목	예산금액	페이지	비고
경기도이미지제고를 위한 통합마케팅추진	5억3천만원	p.69
공보관리 일반운영비	88억원	p.624	9억3천만원 증액
도정홍보컨설팅	2억5천만원	p.625
광고기획컨설팅	2억원	p.625
2005년도 제야 행사	4억원	p.641
세계평화축제	82억원	p.641
생명문화포럼	5억원	p.641

 <국외 여비>
- 약 27억 3천만원이 책정됨
- 과 단위로 경쟁적으로 계상하고 있음
- 국이나 과단위로 총액 계상을 하고, 반드시 성과 보고를 하도록 하는 장치가 필요함

	예산금액	페이지	비고
기획관실		p.75	1,100만원 증액
정보추진 우수공무원		p.81	1,800만원 증액
제2청사 기획관실		p.98	2,000만원 증액
민간인 해외연구(NGO 등)	3천만원	p.101
경제항만	2천만원	p.153
지역에너지 개발연구	1,200만원	p.158
노사정 해외 연수	1억8천만원	p.170
항만개발연수	1천만원	p.189
국제통상	5억6천만원	p.196
민간인 국제교류 추진관련 자매결연 지역방문	2억1천만원	p.197
자치행정	11억원	p.241
제2청사 자치행정	2,500만원	p.578
공보관리	2,100만원	p.626
문예진흥	2,800만원	p.638
관광진흥	5,400만원	p.650
박물관 운영	6,000만원	p.667
제2청사 문예진흥	3,400만원	p.687
축산진흥	1,200만원	p.742
축산연구진흥원	2,400만원	p.754
산림관리(경기녹지재단 관련 선진재단 운영사례)	1,200만원	p.773
농업기술	5,900만원	p.817
농업기술보급 민간인해외여비(농촌지도자해외연수)	8,300만원
아동복지 민간인 해외경비	1,800만원	p.915
노인복지 장사시설 해외연수	1,700만원	p.925
환경관련 벤치마킹	3,100만원	p.948
대기질 개선	1,700만원	p.959
보건환경연구	4,700만원	p.1031
제2청사 여성정책	2,000만원	p.1107
도시계획	1,600만원	p.1175
제2청사 지역계획 사업	3,900만원	p.1256

 2. 경상경비의 동결 : 업무추진비의 개선

<시책추진 업무추진비>
- 약 23억6,800만원임
- 재정이 축소되는 2005년도 예산안의 특성에 비추어 작년대비 동결하는 방안이 필요함
- 사업별로 계상할 것이 아니라 과 단위로 총액으로 계상하는 방법도 가능함

항목	예산금액
기획	3억900만원
혁신분권	3,400만원
홍보업무	1,500만원
감사업무	300만원
경제항만	1억7천만원
산업정책	400만원
고용정책	4,400만원
국제통상	1억원
총무행정	5억5,900만원
자치행정	5,400만원
재정관리	900만원
회계관리	900만원
제2청사	1억7,000만원
공보관리	1억1,000만원
문예진흥	1억2,000만원
관광진흥	400만원
체육진흥	4,400만원
농정관리	8,100만원
축산진흥	400만원
수산진흥	300만원
축산진흥연구원	900만원
산림관리	300만원
농업기술	1,900만원
사회복지	6,100만원
환경정책	8,100만원
여성정책	5,100만원
여성회관 운영	1,800만원
보건환경연구	1,700만원
제2청사 여성정책	1,500만원
주택관리	1억1,000만원
건설관리	6,900만원

3. 효과가 의심스러운 사업 ; 정책의 효과 평가가 필요함

항목	예산금액	페이지	비고
의회관련 홈페이지 보완 및 확대	5,500만원	p.43
농어촌 관광정보화 마을 조성	4억원	p.103	신규
마을정보사랑방 조성	5억5천만원	p.103	3억원 증액
중소벤처기업 시제품 개발비 지원	3억원	p.162
경기청년 뉴딜	18억원	p.171
도민 정체성확립 사업 지원	3억원	p.243
범죄없는 마을 지원 육성	8천만원	p.245
제2청사 범죄없는 마을 지원	1억4천만원	p.579
축구 활성화를 위한 조기축구 리그전	10억원	p.675
농어촌 관광마을 편의시설 지원	1억3천만원	p.735
농촌관광마을 컨설팅	1억원	p.735
푸른경기 1억그루 나무심기	40억원	p.782
학교숲 조성사업	22억원	p.782
노인회 도연합회 노인 바둑장기 대회	1,200만원	p.926
노인 취업박람회	1억3,000만원	p.926
노인 일자리 지원	20억원	p.926

 4. 계속비 사업의 평가
o 사업의 이월이 많음. 그러면서 예산은 작년 대비 계속 증액됨

항목	예산금액	비고
경인교대 경기캠퍼스 건립	200억원	- 2002년부터 구상이 되었으나 2003년 이전까지 899억원을 전혀 지출하지 못하다가 2004년에 362억원이 집행되고 2005년도에 200억 배정됨
어린이 박물관 건립	100억원	- 2004년도에 배정된 9억5천만원을 전혀 집행하지 못하고 이월되었으나 2005년도에 100억원을 계상함. - 사업의 추진 가능성을 검토해야 함
도립미술관 건립	31억원	- 2003년에 6천7백만원, 2004년에 5억원이 배정되었으나 전혀 집행되지 못함 - 그럼에도 다시 2005년에 31억원을 배정함 - 사업의 전면적인 재검토가 필요함
도라산 평화공원 조성	없음	- 2003년에 100억원이 배정되었으나 2004년말까지 집행되지 못하였으며 2005년도에도 배정이 없음 - 사업의 실현 자체가 의심스러움
노인치매병원 신축	27억원	- 2004년도에 39억원을 배정하였으나 전액 이월됨 - 그리고 2005년도에 27억원을 배정함 - 현재 사업의 진행이 어려움에도 예산을 증액함

 5. 각종 출연금의 적정성

- 약 1,365억원이 이르고 있으나 출연금 규모의 적정성 평가 메카니즘이 없음

항목	예산금액	페이지	비고
경기지방공사 자본금 증자	350억원	p.80
한국국제전시장 출자금	165억원	p.156	신규
경기신용보증재단 출연	125억원	p.163	3억원 증액
경기 T/P 출연	5천만원
섬유기술지원 연구센터 건립 지원	15억원	p.208
경기북부 대진 T/P 조성사업	10억원	p.208
경기문화재단	45억원	p.642
경기디지털아트센터 지원	13억원	p.642
경기문화의 전당	64억원	p.642
경기영어문화원	346억원	p.642
(재) 세계도자기엑스포	125억원	p.653
경기관광공사	52억원	p.653
월드컵관리재단	8억7천만원	p.677
경기녹지재단	27억원	p.780
경기여성개발원 출연	17억원	p.987

- 출연금을 지급하는 산하기관이 있으면서 일반회계에서 유사한 사업을 하는 경우
(예) 경기문화재단, 경기관광공사에 출연을 하면서 개별사업 지원
* 경기관광 아카데미 운영 3천만원
* 경기국제관광학술대회 2억8천만원

6. 총액계상사업(공모사업 등)의 개선

- 경기동북부 낙후지역 특화발전 산업, 산학연 연구지원 사업 등
* 일정 금액을 설정하고 몇개의 단체를 지원하는 공모방식
- 적정 점수가 나오지 않더라도 나눠먹기식 하는 문제가 발생함
- 무조건 일정 수의 단체를 지원해주는 방식이 아니라 몇 점 이상을 받는 경우에만 지원하는 방식으로 전환할 필요가 있음
- 이럴 경우 일년에 한번만 공모하는 것이 아니라 2히 실시할 수 도 있음

7. 연구개발비의 개선

- 출연구기관이 있으면서 다시 부서별로 정책연구비를 계상하는 것은 자제할 필요가 있음
- 정부가 수행한 연구개발의 결과는 반드시 공개할 필요가 있음

p. 45 정책개발 연구용역 5천만원에서 1억원으로 증액
- 공무원이 자신의 업무와 관련하여 연구용역을 수행하지는 않음
- 다만 의회의 특성상 중요 쟁점에 대해 자체 연구 모임을 지원하는 것은 필요함
그러나 그 연구결과는 반드시 인터넷에 공개되어야 할 것임
* 도정발전 연구용역비(pool) 운영 - 10억원
- 경기개발연구원에 100억원의 출연을 하면서 다시 용역비를 책정함
- 작년 85억대비 15억원이 증가한 100억원을 경기개발연구원에 지원함

* 도자기 기술개발 지원비 3억원과 도자기 축제 지원 12억원
(재) 세계도자기엑스포 125억원 출연

Ⅳ. 경기도 교육청의 예산 분석

1. 형평성의 문제

0 교원자율 연수의 경우
- 초등학교는 5만5천원으로 책정되어 있으나, 중학교 교사는 5만원으로 책정되어 있음
- 매우 낮은 금액으로 인센티브가 약함

0 지역별로 사업의 구성이 상이함
- 예컨대 소규모 시설여건 개선 사업비

2. 지나치게 예산과목을 세분화

0 과거 품목별 예산체계로 구성되어 사업을 이해하기 어려움
- 하나의 사업이 여러 과목에 흩어져 있음
- 그리고 과목이 불필요하게 세분화되어 있음

3. 목적 불분명의 예산

0 사업추진 업무추진비가 많은 부분에 흩어져 있음
- 업무 추진비의 경우 과단위로 총합하여 운영하는 방안의 모색

4. 예측가능성이 낮은 시설비

0 급속히 도시화가 되는 경기도의 특성상 학교 시설의 안정적인 건축이 중요함에도 불구하고 제대로 시행되지 않는 경우가 많음
- 신도시 형성과 더불어 학교가 동시에 운영될 수 있도록 예측가능성을 제고해야 함

5. 효과성이 의심스러운 사업

- 부서별로 국외여비가 책정되어 있음
특히 담당 교과목 교사들이 한꺼번에 가는 연수 등도 많이 있음
연수보고서가 충실히 작성되어 교육과 교육행정의 실무능력 향상에 도움이 되도록 하여야 할 것임

- 체력 1급수 올리기 표창 : 줄넘기 2,000원 *8교*125개

- 컴퓨터 꿈나무 발굴 육성 2만원 * 165개

6. 단가의 비현실성

0 책 축제 행사비 지원 ; 학교당 5만원식 지원함
0 특수교육 개선연구회 운영 ; 50만원씩 2개교 지원

Ⅴ. 결어

2005년도 경기도 예산안을 분석하다 보면 재정정책, 재정관리 등의 측면에서 많은 과제가 있음을 알 수 있다.

첫째 장기적인 관점에서 재정의 역할에 대한 정립이 있어야 한다. 중앙정부와 광역정부가 기능배분, 광역과 기초간의 기능배분에 따라 재정의 역할이 달라질 것이다.

둘째, 복지, 문화, 환경 등의 영역에서는 중앙의 보조금에 대한 통과 기능을 수행하는 경우가 많다. 자체적으로 지역의 실정에 맞는 정책을 설계해야 한다. 이럴 경우 어떤 사업이 필요한지는 공무원보다 해당 이해관계자나 시민이 더 잘 안다. 이에 시민의 의견을 수렴하는 참여예산제가 절실히 필요한 영역이다.

셋째, 사업은 있으나 사후 평가 기능이 미약하다. 먼저 본 사함이 임자 또는 일년 벌어 일년 먹고 사는 방식을 극복하기 위해서는 재정사업에 대한 평가를 하고 이것이 피이드백 되는 체계를 구축해야 한다.

넷째 지금처럼 품목별예산이 아니라 성과와 사업을 중심으로 편성되는 예산으로 구조가 개혁되어야 한다. 예산이 시민에게 가까이 다가갈 수 있도록 하는 노력이 필요하다.

다섯째, 불요불급한 예산을 전면적으로 검토하는 노력이 필요하다. 국외여비의 경우 경쟁적으로 각 과에서 계상하고 있다. 업무추진비도 사업 단위별로 계상되어 있다, 한번은 재정개혁을 통해 이러한 불요불급한 항목을 조정하여 재정규율(fiscal discipline)을 확립하여야 한다.

여섯째, 복식부기의 도입을 통해 지방정부의 자산관리, 물품관리 등이 체계적으로 이루어지도록 해야 한다.

예산은 주민의 부담으로 조성된 것이기에 시민이 주인이다. 예산과정의 재정민주주의를 확립하기 위한 시민의 적극적인 의식과 공무원의 의지가 필요하다. (2004년 12월13일)