소순창 경실련 지방자치위원회 위원 (건국대학교 행정학과 교수)

참 공약 실천 위한 약속 실행 정도 다시한번 점검되어야

지난 2006년 5.31 지방선거에서 경실련은 ‘정책선거’를 지향하면서 실현가능한 지역발전 공약을 제대로 발표할 것을 주문하였고, 그에 따른 핵심공약 1, 2, 3에 대하여 16개 광역자치단체장 후보별 공약을 평가 발표 한 바 있다. 이를 통해 지역 유권자들에게 지역발전 우선순위의 정책을 가지고 설득력있게 다가감으로써 인물이 아닌, 정치적 당파가 아닌 ‘정책’을 보고 선택하도록 하는 지방선거 방향을 제안하였으며, 이의 정착을 위하여 올 7월에는 후보공약의 정책이행 책임성을 평가하였다. 하지만 평가결과 기대 이하였다. 자치단체장의 제 1차 임무인 공약의 정책화 과정은 지역의 사회, 경제적 상황과 여건 등을 고려하여 임기 내 달성여부, 권한의 범위 등 적합성을 면밀하게 들여다봐야한다. 그러한 과정을 1년차에 수행했어야 한다.

하지만 이번 평가과정에서 본 시․도정의 정책이행정도는 만족할 만한 결과를 내지 못하였다. 협치의 관점에서 살펴본 정책화 과정은 주민참여를 벽장 속 진열품정도로 여기고 있음이 여실히 드러났으며, 정책책임성을 들여다 볼 수 있는 7가지 관점에서 살펴본 각각의 성적은 5점 만점에 3점을 넘기지 못하고 있다. 경실련은 이번 평가가 모쪼록 참 공약 실천과정에 대한 각 자치단체장들의 정책이행책임성을 돋우는 기회가 될 수 있기를 기대하는 바이다.

민선자치단체 참 공약 실천정도 평가의미와 향후 발전방향

올 해 경실련의 평가에 이어 한국매니페스토실천본부에서도 평가결과를 발표하였다. 이러한 외부평가의 시작은 이후 ‘정책선거’의 정착을 가져올 수 있도록하는 계기가 될 수 있을 것이며, 각 지역의 시민단체, 그리고 독자적 자체평가의 활성화 등을 통한 발전방향을 기대한다. 작년 지방선거시기부터 시작된 ‘매니페스토’운동은 전국적 본부를 결성하기도하고, 경실련처럼 독자적 정책선거의 방향을 제안하기도하는 등 16개 시도 자치단체장에게 당선 후의 공약들을 이행하는 매니페스토를 요구하였다.

 매니페스토가 일반 공약과 다른 점은 선거공약의 목표치를 구체적이고 확실하게 내세워 실현을 위한 재정적 근거와 로드맵을 구체적으로 제시하는 것으로 “선거공약에 기간, 목표, 공정, 재원 나아가 우선순위라는 구체적 계약을 담는 것”을 말한다. 단순한 비율이나 결과에 대한 평가에 치우치지 않고 ‘지속가능성’ 같은 가지지향성을 과정에 담을 수 있도록 경실련은 지난 5.31 지방선거 당시 ‘5.31 정책선거 유권자운동본부’를 발족하여 후보들에게 각 지역 유권자들의 참여로 총 169개의 공약을 제안했다.

이를 기초로 ‘경실련’ 전문가의 검토와 그 동안 경실련이 전개해온 주요 활동의 내용을 집약하여 ‘주거복지･동산’, ‘도시계획 및 관리’, ‘주민참여’ 등 3개 분야 12개 공약을 16개 시도지사 후보에게 제안했다. 특히 16개 광역자치단체장을 대상으로 핵심공약 1, 2, 3을 제시토록 하여 이 분야에 대한 구체성, 현실성, 타당성 등 완성도에 대한 평가와 삶의 질 개선, 정책의 우선순위 부합, 도시재생 및 지속성 등 가치분야를 평가하였고, 또한 전체 공약에 대하여 재정의 건전성, 균형성에 대한 평가와 자치단체의 미래비전 및 공약 간 연계성에 대한 내용을 평가하였다. 그리고 1년이 지난 16개 시도 자치단체장의 공약이행도를 평가하게 되었다.

경실련은 이번평가를 통해 아래와 같은 몇 가지 문제의식과 대안을 함께 생각하는 계기가 되었다. 이에 향후 발전적인 방향은 무엇인지를 새롭게 모색해 보고자 한다.

먼저, 각 자치단체가 매니페스토에 대한 명확한 이해가 필요하다. 이번 평가를 보면 구체적으로 공무원들이 4년간의 전체적인 공약(정책) 이행에 대한 로드맵이 나와야 한다. 그런데 불행하게도 이번 1년간의 공약이행도의 평가에 있어서는 그러한 자치단체가 별로 없었다. 있다고 하더라도 너무 추상적인 로드맵에 불과했다. 외국의 경우는 자치단체장의 매니페스토 집(集)을 자치단체의 홈페이지에 올려서 시기별로 자체평가하고, 이것을 일반시민들에게 상시적으로 공개하는 경우가 일반적이다. 그런데 우리는 평가시기에 자료를 급조하여, 평가를 받고 있는 실정이다.

둘째, 평가 대상물의 문제가 제기될 수 있다. 매니페스토는 기본적으로 공약에 대한 4가지의 전제조건에서 출발한다. 즉, 공약의 내용이 명확하고(specific), 측정가능하며(measurable), 달성가능하고(achievable), 타당해야 하며(relevant), 기한이 명시되어야(timed)한다. 그런데 대부분의 공약평가의 내용이 이러한 전제조건을 갖추고 있지 못하였다. 실제 평가하는데 있어서 정량적 평가가 어려워 평가자의 주관적인 정성평가에 의존하는 측면이 많았다.

셋째, 자치단체마다 공약의 성향이 다른 문제점이 있다. 어떤 공약은 지역주민들에게 좋은 공약이 있는 반면에 나쁜 공약도 있을 수 있다. 지나치게 개발공약에 치중하고 있는 자치단체도 있고, 분배보다는 성장일변도의 정책을 이끄는 자치단체도 있다. 이러한 개발과 성장일변도의 정책을 수행하는 자치단체가 매니페스토의 기준에 잘 따라서 정책을 이끌고 있다고 하여, 좋은 평가를 받는 다는 것은 문제일 수 있다. 따라서 각 공약(정책)들의 옳고, 그름의 가치가 존재하기 때문에 이를 평가하는 기준이 제시되지 않고서는 잘못된 공약들이 좋은 평가를 받을 수 있는 문제점이 있다.

넷째, 자치단체 공약의 수준이다. 어느 자치단체는 300여개의 공약(사업)을 제시하여 평가받은 경우도 있고, 어떤 자치단체는 그야말로 대규모의 몇 개 공약(정책)을 기준으로 하여 평가를 받는 경우도 있다. 사업, 시책, 공약, 정책 등의 어느 레벨을 평가의 레벨(level)로 하느냐가 명확히 결정되어야 한다. 자치단체마다 공약의 레벨과 수가 다르기 때문에 평가의 한계가 있다는 것이다. 따라서 다음 평가에서는 이러한 평가 공약의 레벨을 조정하여 모든 자치단체가 적절한 평가를 받을 수 있도록 해야 할 것이다.

앞으로 이러한 문제점을 개선하기 위한 대책으로 몇 가지를 제시하고자 한다.

먼저, 시도 자치단체장의 구체적인 로드맵이 매니페스토 집(集)으로 만들어져 일반시민들이 볼 수 있고, 평가할 수 있도록 작성되어야 한다. 한번 만들어진 공약집은 4년간의 자치단체장을 평가하는 첫 번째의 기준이 될 수 있도록 해야 한다. 평가할 때마다 상이한 내용으로, 상이한 공약을 평가하는 것은 매니페스토 운동을 무력화시킬 수 있다. 근거없이 너무나 후한 평가 또한 자치단체장으로 하여금 긴장감을 잃게 하고, 자신들이 제시한 공약에 대하여 구체적인 실행력을 잃게 할 수도 있다.

이번 경실련의 평가에서는 많은 시도 자치단체가 순위에 억매여 항의하는 일대 소동이 벌어졌다. 그런데 매니페스토실천본부는 대부분 우수하다는 평가로 전체 평균이 95.7%이라는 평가를 하였기에 시도 자치단체로부터 거센 항의를 받는 일은 없었을 것이다. 평가의 적실성이 결여되면 무의미한 평가일 수 있다.

둘째, 각 시도 자치단체의 메니페스토 집(集)을 자치단체의 홈페이지에 올려놓을 것을 권면한다. 그래서 앞에서도 말했지만, 모든 지역주민들이 매니페스토 집(集)을 보고 자치단체장을 평가하는 근거로 제시될 수 있어야 한다. 그래야만 다음의 선거에서도 지역주민들이 지방선거를 정책과 후보를 보고 평가하는 좋은 선거문화가 정착될 수 있다. 현재 매니페스토 운동의 한계는 단체장이나 지방의원만을 위한 운동이기 때문이다. 지역주민들에게 공약을 제대로 평가하고, 알린다면 단체장과 지방의원 등 정치인들이 이에 대한 관심을 기울일 수밖에 없다. 따라서 매니페스토 집(集)은 어떠한 방법으로든지 일반 지역주민들이 쉽게 접하고 알 수 있도록 해야 할 것이다.

셋째, 공무원들에게 매니페스토 집의 작성에 대한 교육이 필요하다. 아직도 이에 대한 명확한 이해가 부족한 것으로 안다. 물론 매니페스토를 작성한다는 것은 생각만큼 쉽지 않다. 또 지방정부의 한계이기도 하다. 많은 정책들이 중앙정부에 의존하지 않으면 안 되는 현실적인 문제가 있기 때문에 그렇다. 그러나 공무원들이 매니페스토를 명확히 이해한다면, 보다 더 구체적이고, 현실성 있는 매니페스토 집이 작성될 수 있을 것으로 본다. 또한 이러한 공약이행평가가 공무원들의 징계대상으로 사용될까 우려스럽다. 몇몇 자치단체에서 공무원들을 이러한 불만을 터뜨리고 있는 실정이다.

이러한 개선방안을 통하여 우리의 지방정부가 활력 있고, 지역주민과 가까운 변화의 물결에 도도히 흐르는 날을 기대해 본다. 아직도 개발위주의 공약만을 일변도로 토해내는 자치단체에게는 지역 곳곳에서 어렵게 살아가는 주민들을 돌아보는 복지에 더욱 더 힘을 쏟기를 기대한다. 또한 평가가 누구를 징계하고, 누구를 처벌하자는 것이 아니라, 나를 돌아보고, 나의 잠재력을 자극하는 계기가 되어야 한다. 이번 16개 시도 자치단체의 평가도 이러한 지방정부를 일깨우고, 지역을 위해서 헌신하는 바람직한 방향으로 선회할 수 있는 계기가 되기를 간절히 바란다.