경실련과 인터넷 언론매체인 프레시안은 이명박 정부 출범 100일을 맞아 그동안의 정부 정책과 국정운영을 짚어보고  바람직한 대안을 모색하는 '이명박 정부 100일, 무엇이 문제인가' 토론회를 공동으로 진행하고 있다.

6개 분야로 진행되고 있는 이 토론회는 첫날(26일) 'MB노믹스와 성장정책', 둘째날(27일) '사회복지/보건의료 정책'을 주제로 진행된데 이어 28일(수) 오후 2시 경실련 강당에서는 '재벌 및 경쟁정책'에 대한 토론회가 개최되었다.

권영준 교수(경희대 국제경영학부)의 사회로 진행된 이날 토론회는 이봉의 교수(서울대 법대)가 '이명박 정부의 대기업집단정책과 향방'이라는 제목의 발제문을 발표하였다. 토론자로는 임영재 (KDI 선임연구위원), 김선웅(좋은기업지배구조연구소 소장), 곽정수(한겨레신문 대기업전문기자), 홍종학(경원대 경제학과 교수), 전충수(공정거래위원회 기업집단과장)가 참석했다. <발제문 및 토론문은 하단 참조>

이번 '이명박 정부 100일, 무엇이 문제인가' 토론회는 28일(수) 금융정책(오후 3시30분), 29일(목) 교육정책(오후2시), 30일(금) 노동정책(오후2시) 순으로 계속 진행될 예정이다.

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<발제문 및 토론문 요약>

* 발제문 : 이명박 정부의 대기업집단정책과 경쟁정책의 향방 (이봉의 교수 서울대 법대)

Ⅰ. 경제력집중 억제정책의 규범적 기초

1. 경제력집중억제의 규범적 가치

ㅇ 대기업집단에 대한 상호출자의 금지 및 출자총액의 한도제한을 도입한 취지는 무엇보다 헌법상 요구하고 있는 경제민주주의와 경제력의 과도한 집중억제, 이를 통한 자유시장 경제질서의 실현이라는 목적을 달성하기 위한 것으로 이해할 수 있음.

ㅇ 경쟁의 통제를 제대로 받지 않을 정도로 심화된 재벌체제는 시장경제의 기본원리인 경쟁원리를 왜곡하기 때문에 경제력집중억제를 통해 개별 시장에서의 독과점을 완화함으로써 효율적인 시장메커니즘의 작동을 가능케 함.

2. 대기업집단과 자유로운 경쟁질서

ㅇ 재벌의 성장이 일정 부분 정부주도의 경제개발전략이나 정경유착, 분식회계와 탈세 등을 통하여 가능했다는 것을 감안하면, 이제 와서 시장원리만을 강조하는 것은 결국 재벌의 과도한 국민경제지배를 정당화해줄 뿐만 아니라 향후 재벌중심의 경제구조를 고착화할 뿐임.

ㅇ 또한 재벌을 중심으로 한 경제구조는 혁신적 중소기업이 탄생하여 성장·발전하기 어려운 토양을 가져온다는 점도 경쟁질서의 관점에서 간과할 수 없음.

ㅇ 글로벌경쟁을 강조하면서 한국적 재벌규제를 철폐할 것을 주장하는 견해는 다음과 같은 점에서 타당하지 않음.
 - 글로벌경쟁이 심화되더라도 결국 global champion은 한결같이 national champion으로서 자국 국내시장에서 효율성을 기반으로 한 경쟁의 결과 선택된 기업이라는 점.
 - 국내 재벌기업이 불공정 하도급관계를 통하여 국제시장에서 가격경쟁력을 확보하는 것을 용인할 경우 중소기업의 혁신잠재력을 약화시킴으로써 국민경제의 성장·발전을 저해하게 된다는 점
 - 우리나라의 재벌체제가 그 형성과정이나 지배구조, 운영 등의 면에서 global standard와 상당한 괴리를 보이고 있는 점을 간과한 채 규제만을 global standard에 맞추어 완화․폐지할 경우 경제질서 전체에 대한 시스템리스크를 적절히 관리할 수 없다는 의미에서 규제의 공백이 발생하게 됨.

3. 새 정부의 경제살리기, 친기업주의와 경쟁정책의 부조화 가능성

ㅇ 친기업주의에서 지칭하는 ‘기업’의 범위가 모호함. 친기업주의를 구체적으로 정책에 반영하는 과정에서 모순·충돌이 발생할 수 있는바, 예컨대 출자총액제한의 폐지나 지주회사규제의 완화 등과 같이 대기업에게만 유리한 반면 시장경쟁이나 중소기업에게는 불리할 수 있는 정책수단이 우선시될 우려가 있음.

ㅇ 자칫 대기업과 재벌의 폐해를 시정하기 위한 규제까지 일률적으로 무력화시킬 경우에는 단기적인 경제살리기는 가능할지 몰라도 중장기적으로는 오히려 시장기능의 약화에 따라 국민경제의 질적 발전을 저해할 수 있음.

ㅇ 모든 규제가 시장원리를 저해하는 것은 아니며, 규제 중에서도 시장, 경쟁을 보호하고자 하는 것이 바로 경쟁법상의 규제임. 따라서 규제완화나 철폐를 논함에 있어서는 기업의 창의와 혁신을 저해하는 산업별 사전규제가 일차적인 대상이 되어야 함.

II. 공정거래법 개정(안)의 검토

1. 출자총액제한제도의 폐지

ㅇ 우리나라 헌법은 제119조 제1항, 제2항을 통해 개인과 기업의 자유가 무제한으로 허용되는 시장경제가 아니라 그에 따른 폐해가 적절히 시정되어 경제주체간의 조화가 이루어지는 시장경제를 상정하고 있음. 여기서 극소수 기업집단으로의 과도한 집중은 사적자치의 본질적 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 억제될 필요가 있으며, 여기서 출자총액제한 그 자체의 규범적 정당성을 찾을 수 있음.

ㅇ 하지만 출자총액제한제도는 나름대로 경제력집중을 억제하는 역할을 수행하였다고 평가하더라도 몇 가지 문제를 안고 있음.
 - 경제력집중의 주요 원인인 과도한 순환출자만을 선택적으로 금지하지 못하고 있음
 - 지나치게 다양한 예외요건을 설정함으로써 원칙적 금지와 예외적 허용의 관계조차 지켜지지 못하고 있음
 - 예외요건의 충족여부에 상당 부분 공정위의 재량이 개입됨으로써 결국 기업의 출자에 대하여 일일이 공정위의 승인을 받아야 하는 것과 같은 난점을 안고 있음.

ㅇ 다만, 출자총액제한이 규제수단으로서의 정합성이나 실효성에 문제가 있더라도, 당초 이 제도가 기초한 문제의식이나 추구하려는 목표의 정당성에는 변함이 없다는 점에서 폐지를 논의하는 과정에서 그 대안을 진지하게 고민하지 않으면 안 됨.

2. 지주회사의 규제완화

ㅇ 지주회사에 대한 공정거래법의 태도는 경제력집중 억제의 틀 내에서 모순과 충돌을 내재하고 있다는 점에서 문제가 있음. 즉, 지주회사를 통한 계열사의 확대·유지를 억제한다는 차원에서는 ‘소유구조의 단순화’ 내지 ‘계열사간 순환출자를 통한 일반집중의 억제’와 맥락을 같이하는 반면, 지주회사로 전환한 기업집단을 출자총액제한에서 제외시켜주는 것은 비록 그 취지는 인정되나 결국 수직적 관계에서 자회사의 유지·확대를 통한 일반집중의 심화 그 자체를 정당화해주는 측면이 있는 것임.

ㅇ 더구나 2007년 8월 공정거래법 개정으로 손자회사 보유가 사업관련성 여부와 상관없이 광범위하게 허용되고 100% 완전 증손회사의 소유 또한 허용되고 있는 상황에서, 개정안과 같이 지주회사의 부채비율 200% 제한이 전면 폐지되는 한편 30% 이상의 지분만으로도 증손회사를 소유할 수 있도록 허용될 경우 수직적으로 이루어지는 계열 확장을 효과적으로 방지하기 어려울 것임.

ㅇ 그밖에 현행 지주회사 규제제도는 그 실효성 차원에서도 의문이 제기될 수 있음.
 - 지주회사의 요건이 엄격한 상황에서 지주회사로의 전환 이후 예상되는 규제의 비용과 편익을 비교할 때, 출자총액제한에서 제외되는 것만으로 부채비율이나 자회사 지분율 등의 추가규제에 따른 불이익을 상쇄하기는 어렵다고 판단됨.
 - 개정안과 같이 출자총액제한제도가 대안 없이 전면 폐지될 경우 기존의 대기업집단에게 지주회사로 전환할 유인이 있을 것인지 더욱 의문임.

3. 대기업집단 공시제도의 도입

ㅇ 추가된 공시의무가 기존의 ‘상호출자제한기업집단의 현황 등에 대한 정보공개’(법 제14조의5)와 본질적으로 어떤 차이가 있는지 알기 어려움. 종래 공정거래위원회가 과도한 경제력집중 방지와 투명성 제고를 위하여 해당 기업집단에 속하는 회사의 일반현황, 지배구조현황, 특수관계인과의 거래 등을 직접 공개하던 것을 해당 기업집단소속 회사에게 공시의무의 형태로 전환한 것에 지나지 않을 수 있다는 지적이 가능함.

Ⅲ. 경제력집중 억제정책의 접근방법

1. 대기업집단의 개념 및 지정기준

ㅇ 종래 공정거래법은 기업집단을 최대한 폭넓게 상정한 후, 자산총액만을 기준으로 그 기업집단소속 계열회사를 상호출자제한이나 출자총액제한의 수범자로 지정하는 방식을 취하고 있는바, 일반집중의 규제목적과 시장집중과의 관련성 등을 고려할 때 시장경제를 위태롭게 할 우려가 있는 기업집단을 비단 자산총액만으로 상정할 수 있는지 의문시됨.

ㅇ 업종의 특성, 자산구성의 차이, 종업원의 수 등 일반집중을 판단함에 있어서 고려할 수 있는 다른 기준을 포함하여 참여 업종수나  계열회사의 시장점유율 등을 적절히 조합하는 방안을 고려할 필요가 있을 것임.

2. 사전적 규제와 사후적 규제

ㅇ 현재의 재벌규제가 획일적 사전규제로서 글로벌시대의 무한경쟁체제에서 기업의 투자와 성장을 저해한다는 비판이 제기되어 왔으며, 이는 결국 재벌규제를 폐지하고 필요하다면 공정거래법상 사후규제로 전환하자는 주장으로 이어지고 있음.

ㅇ 일반집중에 관한 한 사후적 규제는 그 실효성이 매우 적다는 점에서 한계가 큼. 즉, 일반집중의 경우 개별 시장에서 구체적인 경쟁제한행위와 결부되지 않는 경우에 사후적 금지요건을 정하기 어려울 뿐만 아니라, 일반집중이 개별시장에서 경쟁을 제한하거나 국민경제차원에서 과도하다고 판단되는 경우에도 이를 사후에 금지할만한 마땅한 수단이 없고 원상회복의 조치도 내리기 힘듬. 따라서 경제력집중규제는 전통적인 경쟁법적 규제와 달리 향후에도 사전적 규제로 접근하는 것이 타당할 것임.

ㅇ 다만, 사전적 규제를 유지하더라도 규제의 예측가능성을 제고할 필요성이 있음. 현행 공정거래법상 경제력집중 억제시책에서 지정제외사유에 있어서는 그 판단에 공정위의 재량적 판단이 개입될 수 있는 경우가 적지 않음. 이러한 재량의 여지는 적어도 사전적 규제방식에서는 최대한 자제되어야 함.

Ⅳ. 경제력집중억제제도의 개선방안

1. 사업지주회사의 도입

ㅇ ‘사업지주회사 의제제도’는 지주회사로 전환하고자 하는 경우에도 ‘주된 사업’의 요건을 충족하기가 어려운 점을 고려하여 어떤 기업집단이 계열사 지배력 확대에 이용되는 핵심계열사 내지 주력회사를 지정할 경우 이를 사업지주회사로 의제하여 그 지배를 받는 자회사를 묶어 지주회사 관련 규제로 통합하는 방법임. 즉, 종래 사업지주회사를 중심으로 한 기업집단을 기존의 (순수)지주회사 규제체계로 통합하는 방법임.

ㅇ 취지는 사업지주회사에 대한 지주회사관련 규제의 적용을 통하여 기존의 계열사간 순환출자를 억제·해소하는 데에 있으며, 사업지주회사나 순수지주회사나 일반집중의 관점에서 차이가 없음에도 불구하고 규제의 차이가 존재함에 따른 회사조직 선택의 왜곡을 어느 정도 해소할 수 있을 것임.

ㅇ 사업지주회사체제에서도 종래의 기업집단은 여전히 양립가능하다는 점에서 ‘동일인’ 내지 총수의 기능을 어떻게 재정립할 것인지에 대한 검토가 필요함. 지주회사를 사실상 지배하는 동일인이 직접 보유하는 지분이 크지 않거나 다른 계열사의 보유지분이 상대적으로 높은 비중을 차지할 경우, 사업지주회사로의 의제·전환을 통하여 소유·지배의 괴리와 가공자본의 확대를 해결하기에는 여전히 한계가 있을 것으로 보임. 따라서 동일인이나 여타 계열회사의 지주회사에 대한 지분율을 규제하는 방안을 검토할 필요가 있음.

2. 순환출자의 직접적 규제

ㅇ 현재 순환출자를 직접 규제하기 위한 구체적인 방안이 제시되지 못하고 있는 상황에서 일단 모든 순환출자를 일거에 금지하는 방식이 아니라 단계적 축소 및 그 기간 중 의결권행사의 제한을 고려할 수 있을 것으로 보임. 이 경우 제일 먼저 해결하여야 할 문제가 바로 규제대상(기업집단, 순환출자의 개념)을 어떻게 정할지 여부임.

ㅇ 먼저 규제대상 기업집단 선정의 경우 비교적 단순하고 투명한 출자관계를 전제로 하는 지주회사를 중심으로 한 기업집단에는 적용될 필요가 없을 것임. 그리고 규제대상 기업집단을 단순히 자산총액의 절대적 규모뿐만 아니라 계열사의 수와 총수의 지분율을 함께 고려하는 방안을 생각할 수 있음. 예컨대, 자산총액 0조원 이상의 기업집단으로서, 계열사의 수가 00개를 초과하며, 자연인인 동일인(총수)의 지분이 0%미만인 경우를 상정할 수 있을 것임.

ㅇ 법기술적으로 보다 어려운 부분은 순환출자의 개념임. 엄밀한 의미에서 순환출자를 간접적 상호주보유로 이해할 경우에는 고리형 순환출자에 규제가 한정되는바, 실제 많은 대기업집단의 출자구조가 고리형 보다는 방사형 등 복잡·다양한 모습을 보이고 있다는 점에서 순환출자 보다는 재출자나 가공출자의 개념이 보다 타당할 수도 있을 것임.

ㅇ 이러한 현실적인 난점을 고려했을 때 순환출자를 금지하기 보다는 계열사 단위로 지분율의 하한을 정하는 이른바 재출자규제방식을 생각할 수도 있을 것임. 예컨대, 전술한 요건을 갖는 기업집단소속 계열회사는 일응 광의의 순환출자로 엮여 있다는 점에 착안하여 다른 계열회사의 지분을 일정 비율 이상으로 보유하도록 하는 방안임.

ㅇ 이로부터 예상되는 효과로는 내부지분을 이용한 총수의 계열사지배나 다수 계열사의 지분으로 다른 계열사를 지배하기가 어려워지고, 아울러 가공출자도 억제되는 점을 생각할 수 있음. 또한 이 방법은 대기업집단소속 계열회사의 출자를 제한하는 것이 아니라 오히려 일단 출자할 경우 일정 비율 이상의 출자를 의무화한다는 점에서 기업투자를 억제한다는 비난으로부터 일정부분 자유로울 수 있을 것임.

3. 대기업집단의 업종수 제한

ㅇ 현행 경제력집중 억제제도, 특히 출자총액제한은 간접적인 수단에 불과하고 총량규제의 획일성으로 인하여 예외사유가 많아질 수밖에 없음. 그 결과 출자총액제한제도가 나름의 성과를 거두었다고 하더라도, 실제로 대기업집단의 계열사 수는 오히려 전체적으로 증가추세를 보이고 있음. 아울러 기존의 대기업집단이 지주회사체제로 순조롭게 전환되는 경우에도 계열사간 복잡한 순환출자는 어느 정도 해소될 수 있으나, 총수 중심의 계열사의 확대나 중소기업이 주로 활동하고 있는 시장으로의 무차별진입을 방지하는 데에는 한계가 있는 것으로 보임.

ㅇ 이러한 맥락에서 일본의 독점금지법이 2002년 ‘주식보유총액제한제도’를 폐지하면서 사업지배력이 과도하게 집중되는 기업집단의 설립 또는 전환을 제한하기 위하여 도입한 이른바 ‘업종수 제한’을 검토할 수 있음. 일본의 경우 사업지배력의 과도집중을 사후적으로 금지하는 방식으로써, 주식보유총액제한이라는 사전적 규제와는 구별되며, 내용면에서도 단순한 업종수의 제한과는 거리가 있음.

ㅇ 일본의 경우 무엇보다 경제력집중의 판단기준을 기업집단의 절대적 규모 외에 계열회사의 수 및 시장점유율을 종합적으로 고려하여 정하고 있다는 점과 기왕의 집중상태를 감안하여 향후 지침에서 정하는 수준을 일반집중의 상한선으로 상정하고 있다는 점에서 그 특징을 찾을 수 있음. 즉, 기업집단의 규모, 대기업집단소속 계열회사가 참여하고 있는 시장의 규모 및 이들 시장에서 계열회사가 차지하는 점유율이 모두 고려되고 있는 것임.

ㅇ 우리나라의 경우 2008년 4월 현재 출자총액제한을 받는 자산총액 10조원 이상의 14개 기업집단은 평균 38.8개의 계열회사를 두고 있고, 이들 계열사는 각각의 사업분야에서 비교적 높은 시장점유율을 차지하고 있는 현실을 감안할 때, 일본의 예는 일부 수정하여 도입할 수 있을 것으로 보임. 자산총액기준 일정 규모 이상인 대기업집단에서도 소수의 계열회사가 대규모시장에서 높은 점유율을 보유하는 양상을 보일 경우, 일본식 접근방법은 매우 현실성을 가질 수 있을 것임.

Ⅴ. 맺는 말

ㅇ 견제받지 않는 권력은 정치권력이든 경제권력이든 필연적으로 자유민주주의와 경제민주주의를 위태롭게 한다는 전제에서, 재벌의 문제는 향후 지속적으로 규범적 관심사로 남을 수밖에 없음. 이를 해결하는 방안은 가공자본을 통한 총수지배권의 유지와 계열사확대를 막고, 이를 통하여 궁극적으로 개별 시장에서의 독과점체제를 공정하고 자유로운 경쟁체제로 전환함으로써 시장경제의 견제·균형원리를 회복하는 데에서 찾아야 할 것임.

ㅇ 현재 경제력집중 억제시책의 문제점과 관련, 추가로 두 가지를 지적하고자 함. 

 - 첫째, 대기업집단의 규제는 공정거래법의 전유물도, 공정위의 전속관할사항도 아니라는 점임. 즉, 재벌문제 중에서도 소유집중과 일반집중은 세법이나 산업규제법 등과 밀접한 관련을 맺고 있고, 이들 부문의 법·정책과 공정위의 정책이 적절히 조화되어 일관되게 추진되지 않을 경우 그 실효성을 기대하기 어려움. 따라서 향후 일반집중의 규제필요성에 대한 사회적 공감대가 형성되는 것을 전제로, 각 부처의 집중억제시책을 일관되게 추진할 수 있는 법제와 기구를 검토할 필요가 있을 것임.

  - 둘째, 공정거래법의 일차적인 관심사항은 시장집중이고, 시장집중의 주요 원인으로는 무엇보다 재벌체제와 경쟁제한적 규제를 들 수 있음. 공정위가 재벌을 규제하는 것도 궁극적으로 시장에서의 경쟁질서를 보호하기 위한 것이고, 그렇다면 그 일차적인 수단인 경쟁법, 그중에서도 시장지배적 지위남용과 기업결합, 불공정거래행위 등에 대한 규제를 재벌구조에 어떻게 적용할 것인지를 강구하여야 하는 것임. 이러한 맥락에서 새정부의 재벌정책은 경쟁정책이라는 보다 큰 틀 속에서 다루어져야 할 것임.

 

* 토론문 1 : 경쟁정책과 대기업정책 (임영재 KDI 선임연구위원)

1. 서론

□ 효과적이고 생산적인 재벌규율시스템의 모색 필요성

  o 혁신과 효율에 기반을 둔 재벌의 성장 에너지는 분출하도록 하되, 인위적 수단에 의한 경제력의 형성․유지․강화는 방지할 수 있도록 제도를 설계

  o 기존의 구조규제를 재검토하면서, 사회적 비용을 초래하는 특정구조를 정확하게 정의하고 그에 대한 효과적인 규율시스템을 모색

   - 그러한 특정구조 관련 규제는 강화하고, 나머지 부분에 대해서는 문제행위만을 대상으로 한 규제 또는 사후규율로 대체

o 이와 같은 행위규율 또는 사후규율로의 이행이 소기의 목적을 이루기 위해서는 인프라로서 감독규율 강화가 필수적임.

   - 감독규율로는 경쟁당국 및 금융감독당국의 역할이 중요

2. 정책 방향

□ 상호출자금지, 채무보증제한제도 등과 같은 공정거래법상 대규모기업집단시책은 기업부담이 크지 않고 그 효과성이 뚜렷하므로 계속 유지할 필요가 있으며, 이를 위해서는 기업집단 지정제도를 존속할 필요

□ 대규모기업집단의 계열사간 출자에 대한 향후 정책방향

  o 복잡한 예외조항 등으로 규제의 실효성이 저하된 현 상태의 출자총액제한제도는 관련 행위규율 및 사후규율을 강화하는 전제조건으로 폐지

□ (아래 예시한 바와 같은) 행위규율 및 사후규율의 강화가 필요

  o 경쟁당국의 독과점행위규제시스템을 정비․강화

   - 현 공정거래관련 법․제도 및 경쟁정책 집행체제는 私人간의 거래 성격을 갖는 사건들에 대해 필요 이상으로 개입하는 등 시장경쟁 확충이라고 하는 경쟁당국 본연의 업무에 대한 선택과 집중에 있어 미흡

   - 독점화 또는 독점화기도를 포괄할 필요

   - 독과점 사업자에 대한 행태규제들과 더불어 구조교정책이 가능한 정책수단으로 입법될 필요

□ 환상형 순환출자에 대한 향후 정책방향

  o 환상형 순환출자는 지배주주 입장에서 재산의 투입 없이 가공의결권을 창출하는 것으로, 기본적으로 주식회사 제도 자체의 건전성을 침해

  o 공정거래법상 상호출자제한기업집단에 대하여 향후 순환출자를 금지

   - 우리나라의 모든 주식회사를 규율하는 상법에서도 현재 상호출자와 순환출자 모두를 금지하고 있음.  다만 상법에서는 (모든 주식회사를 규율하는 법인만큼) 지배의 기준을 50%를 초과하는 지분으로 규정하고 있는 것뿐임.
   - 향후 상법에서 공정거래법 조항들을 흡수하여 적용대상을 중소규모 기업집단으로 확장하는 방안 검토

  o 피해를 입은 이해관계자로부터의 사후적 규율의 작동을 통해 억지력을 유도

   - 기본 원칙은 보유는 허용하되 의결권은 무효화
   - 관련 주주에게는 해당 계열사가 원천적으로 무효인 의결권을 행사했을 경우 무효 확인의 소송을 제기할 수 있게 함.

□ 현 공정거래법상 지주회사제도는 기본적으로 출자총액제한제도를 전제로 설계된 제도이기 때문에, 출자총액제한제도가 변화하게 되면 지주회사제도 또한 재설계될 필요

□ 연결납세제도 등 법인세법상 기업집단 소유구조의 개선을 유도할 수 있는 정책수단들을 적극적 검토

□ 금융․비금융 계열사를 동시에 지배하는 그룹의 지주회사체제 전환을 허용
 
  o 일반 지주회사 산하에 금융부분을 총괄할 수 있는 중간지주회사를 허용하는 방안을 검토 (단, 비은행 금융지주회사만 허용)

  o 이를 위해서는 무엇보다 비은행 금융업에 대한 사후규율 및 금융감독시스템을 강화할 필요 (금융계열사와 비금융계열사 간 firewall 구축)

 

□ 토론문 2 : 대기업집단의 소유구조규제 정책의 한계와 대안 (좋은기업지배구조연구소 소장 김선웅, 변호사)

1. 대기업집단 소유구조 규제정책 효과와 부활의 가능성에 대한 의구심

출자총액제한제도, 지주회사규제 완화로 인한 경제력집중 억제라는 공정거래법의 목적은 이명박 정부 출범 이전인 김대중 정부와 노무현 정부에서부터 잊혀지기 시작하였다.

출자총액제한제도는 각종 예외조항을 두면서 사실상 규제로서의 기능을 상실하게 되었다. 특히 노무현 정부에서는 계열회사의 기업지배구조개선을 요건으로 개별기업에 대한 출자총액제한을 면제해줌으로써 사실상 출자총액제한규제를 포기하기에 이른다.

지주회사제도 역시 마찬가지로 1987년 지주회사 해금 이후 재벌의 순환출자의 지배구조를 해소하고 소유구조의 단순화, 투명화에 초점을 맞추면서 사실상 지주회사 전환 또는 설립을 유도하는 정책을 펴왔으며, 자회사의 지분보유요건 완화, 손자회사 보유요건완화 등 사실상 재벌의 현 소유구조를 거의 인정하고 지주회사로 전환해도 비용이 거의 발생하지 않는 제도로 개정하면서 대기업집단의 출자나 M&A에 의한 경제력 집중 현상을 더욱 심화시키고 있다.

2. 개별회사의 기업지배구조개선과 경쟁정책 시행

김대중 정부와 노무현 정부가 경제력집중억제정책을 대신하여 내세운 기업지배구조개선정책과 강도높은 경쟁정책이 그 대안이 될 수 있다. 이러한 정책은 간접적이긴 하지만 사전적이고 강압적 규제가 아닌 시장친화적이고 각각 경제주체들의 경쟁력을 높일 수 있는 것으로 판단된다.

재벌총수들이 경영권의 승계와 사적 이익을 추구하기 위해 기존 계열사와 거래하는 중소업체를 제치고 자신들이 직접 회사를 소유하여 기존 계열사로부터 막대한 물량몰아주기를 통해 자신들의 이익을 극대화시키고 사업을 확대한다. 이러한 행위에 대해서 공정거래법과 상법적 규제수단이 발동되어야 한다.(부당내부거래 제재, 회사기회편취제한, 자기거래금지, 경업금지)

또한 이렇게 기업자산을 재벌총수의 이해관계에 따라 이용하고 부당지원행위가 일어나는 경우에 대해서 사법부에 의해 민형사적 책임추궁이 철저하게 이루어져야 한다. 규제가 있다하더라도 책임추궁이 이루어지지 않는다면 장식에 불과할 뿐이다.

또한 강도높은 경쟁정책의 시행도 경제력집중억제 정책의 중요한 수단이 될 수 있다.  
대표적으로 담합과 부당지원행위이라는 불공정거래행위에 대해서 강도높은 단속과 제재조치가 필요하다.

대기업집단에 대한 기업지배구조개선정책과 경쟁촉진정책이 간접적이고 친시장주의적 접근방법이지만 재벌에 대한 사전적이고 직접적인 소유규제를 현실적으로 부활시킬 수 없는 경우 적절한 대안이라고 판단된다.

 

* 토론문 3 : "MB노믹스 길을 잃다" (곽정수 한겨레신문 대기업전문기자)

□ MB노믹스의 오류

1. 전략적 오류1 : 경제구조 및 시장구조 변화 간과

ㅇ 규제완화→투자활성화→경제활성화,일자리창출의 (환상적) 연결고리를 주장하지만 현실은 트리클 타운의 실종 (현대경제연구원의 고백)
ㅇ 새로운 성장전략 요구:대기업의 고용없는 성장 인식→중소기업 육성·강화 전략
ㅇ 경제력 집중 문제에 대한 인식전환의 필요
  - 규범적(경제 민주주의와 경제력의 과도한 집중억제, 자유시장 경제질서의 실현)→현실적

2. 전략적 오류2 : 원칙의 실종

ㅇ 비지니스 프랜드리 전략의 오류
ㅇ 중장기 구조조정정책을 단기 경기부양 수단으로 쓰는 것은 효과 없고 큰 후유증 우려
ㅇ 적대적 M&A에 대한 경영권 방어 강화 오류
 - 글로벌스탠다스 수준(사실상 미국형-의결권 수준)에 부합하는 poison pill 도입 방안
 - MB정부가 추진하는 자본시장과 금융산업의 발전과 역행
 - 공격하는 자와 방어하는 자 간에 어느 쪽 기업에 프랜드리?
 - 비상장사가 포인즈 도입 뒤 상장시 대책 허점
ㅇ 공정위(국세청, 금융위 등) 기업조사 완화
 - 불공정경쟁자(대기업) vs 피해자(중소기업·소비자)
ㅇ 지주회사제 완화
 - 단순·투명한 소유지배구조 취지 실종
ㅇ비은행지주회사제 완화
 - 지주회사 산하 금융(비금융) 자회사는 비금융(금융) 손자회사 보유 금지
 - 사금고화 방지 대책의 실효성:현행 후진적 소유지배구조 합법화-인적 물적 회사분할 방안으로 우회
  
3. 전략적 오류3 : 신뢰의 상실

ㅇ 규제의 공백 초래→공정하고 투명한 시장, 합리적인 시장규율 배치
ㅇ 구두선으로 끝나는 사후적 시장 감시와 견제
 - 공정위 출총제 폐지에 따른 공시 강화
ㅇ 금산분리 완화의 오류
 - 금융위기 위험섬과 사후감독의 유효성(미국 서브프라임 경험)
 - 삼성사태에 대한 금융감독의 사전적, 사후적 대응

* 토론문 4  : 이명박 정부의 친기업주의에 대한 역사적 고찰 (경원대 경제학과 홍종학)

ㅇ 친기업정부의 역사적 선례에 대한 고찰이 필요한 것은 현재 이명박 정부가 추진하고 있는 제반 경제정책의 시대착오적인 성격과 그 퇴행성이 매우 심각하기 때문이다. 과거 자본주의 경제에서 친기업정부는 필연적으로 경제위기를 초래했는 바, 이러한 역사적 교훈을 무시하고 무모한 정책을 추진하는 이명박 정부에 의해 한국경제는 필연적으로 위기에 봉착할 것이며, 특히 일반의 예상과 달리 시장경제의 쇠락을 초래할 것은 물론 서민경제는 회복하기 어려울 정도의 타격을 입을 것이다.

1.  시대착오적 친재벌정책

ㅇ 친재벌정책의 이론적 배경은 이른바 후방침투효과(trickle down effect)이다. 재벌과 부자들의 수입이 증가하면, 그것이 중소기업과 서민들의 소득증대로 이어진다는 것이 후방침투효과의 핵심이다. 그러나 지난 몇 년간 많은 경제학자들의 연구에 의하면, 현재 한국경제의 후방침투효과는 과거보다 크게 줄어든 반면 수출 대기업과 내수 중소기업, 고소득층과 저소득층간 양극화는 심화되고 있다.

ㅇ 이것은 세계시장에서 경쟁력을 확보하거나 국내에서 시장지배력을 확보한 재벌기업들의 수입은 증가하지만, 거대한 저비용 생산기지인 중국이나 동남아의 기업들과 무한경쟁에 몰린 중소기업이 쇠락하게 하는 국제적 상황에 기인한다. 재벌의 수익증대가 중소기업에 도움을 주지 못하면서 오히려 하도급 관계의 우월성을 이용한 빨대효과에 의해 양극화를 심화시키고 있는 작금의 상황은 과거와 전혀 다르다.

ㅇ 이러한 상황에서 이명박 정부가 부자와 재벌만을 위한 정책을 고집한다면 양극화의 심화에 따라 중소기업과 서민경제는 파탄을 면치 못할 것이다. 따라서 이명박 정부는 친부자, 친재벌 정책이 국민경제 전체에 어떻게 도움이 되는지, 후방침투효과가 얼마나 있는지를 명확하게 밝히기를 기대한다.

2. 친기업 정부가 초래한 경제위기의 역사적 사례

1) 후버리즘(Hooverism)

ㅇ 현재 이명박 정부가 추구하는 정책은 1920년대 미국 보수 정부의 정책과 대동소이하다. 당시 미국의 친기업정책은 1920년대 내내 재무부장관을 역임한 대기업가인 멜론(Andrew Mellon)과 8년간 상무부장관을 지낸 후 대통령에 오르는 후버(Herbert Hoover)가 주도했다. 기업의 자율성을 최대한 보장하기 위해 작은 정부를 지향했고, 이를 위해 1924년 이른바 멜론 플랜(Mellon Plan)에 의해 부자와 거대기업에 대해 강력한 감세정책을 취했다.

ㅇ 후버의 상무부는 노동부, 법무부와 연방거래위원회를 무력화시키며 친기업 정책을 주도했는데, 현재 이명박 정부의 정책방향과 매우 유사하다. 현재 공정거래위원회가 추진하는 동의명령제를 연상시킬 정도로 연방거래위원회의 규제기준이 민간과의 긴밀한 협의에 의해 결정되었다. 지주회사에 대한 규제를 해제하여 1920년대는 대규모 지주회사가 대거 등장하는 시대로 기록된다. 이명박 정부에서 지주회사에 대한 규제를 완화하는 것 역시 이 시대의 기업정책을 그대로 모방한 것이다.

ㅇ 이러한 친기업정책이 10년간 지속된 후, 부가 특정 집단에 집중되는 양극화 현상으로 인해 자본주의 역사상 전무후무한 대공황이 발생한 것이다. 대공황이 발생한 이후 서민경제는 파탄상황임에도 멜론은 정부의 역할확대를 부정하며 균형재정정책을 유지했으며, 후버는 대기업과 월스트리트 자본가들의 자발적 협력에 의한 문제해결을 기대하며 별다른 조치를 취하지 않았다. 그 결과 서민들이 길거리로 나설 수밖에 없었고, 결국 1932년 정부의 역할확대를 주장했던 루즈벨트가 대통령이 된다.

2) 나찌즘

ㅇ 패전과 대공황으로 피폐화된 독일에서 1932년 7월 총선거에서 37.3%를 득표한 나찌당은 히틀러가 수상에 취임한 뒤 치른 1933년 3월 총선에서 43.9%의 득표율을 올린다. 히틀러는 대공황으로 인해 위기에 처한 독일의 대기업집단을 살리면서, 한편으로 높은 실업률로 고통받는 일반 대중의 요구에도 부응해야만 했다. 국가와 대기업집단이 결탁하면서 일반 대중의 지지를 유지하기 위해서는 압제적 방법의 동원이 불가피했다. 일본의 경우도 재벌과의 결탁으로 인해 같은 상황이 벌어졌다.

ㅇ 과거 한국의 박정희 정부 역시 재벌과의 정경유착에 의한 경제성장을 추구하면서 동시에 대중의 지지를 얻고자 하는 의도에서 압제적 통치방식을 선택했는데, 상당한 유사점을 찾을 수 있다. 정부의 잘못된 정책으로 인해 서민경제가 파탄나고 있다는 지식인과 언론의 주장에 대해 외부적 요인에 의한 것이라는 정부의 주장이 충돌할 때, 압제적 방법을 동원하고자 하는 유혹을 받을 가능성이 높다.

ㅇ 특히 친기업정부의 정경유착하에서 국민의 지지도가 하락할 때 압제적 방법을 주장하는 보수정치세력의 준동을 막지 못하면, 이명박 정부의 의도와 관계없이 국가사회주의적인 경로로 치달을 가능성이 높다. 정권 초기 대대적인 민심이반을 겪고 있는 이명박 정부에서 특히 경계해야 하는 사항이다. 정경유착이 제대로 통제되지 못할 때, 압제적 형태의 국가사회주의가 초래된다는 역사적 교훈을 결코 경시해서는 안될 것이다.

3) 대처리즘이나 레이건이즘과 MB노믹스의 차이

ㅇ 지난 몇 년간 필자가 많은 노력을 기울였음에도, 미국이나 영국에서 대규모 기업집단을 인위적으로 해체했다는 사실을 알고 있는 전문가는 많지 않다. 대공황 이후 영미 국가에서는 대기업집단을 통제하기 위한 제반 제도적 기반을 갖추었고, 그 결과 상당히 오랫동안 지속성장을 달성할 수 있었다. 1980년대까지 국가의 역할이 크게 증가하며 이들 국가에서 복지제도의 구축을 위해 막대한 투자도 이루어졌다. 국가의 역할 증대에 따른 부작용이 대처와 레이건의 작은 정부를 지향하는 동기가 되었다면, 이 시기까지 이루어진 복지제도와 공정한 시장의 구축은 규제완화를 가능하게 하는 토대가 되었다.

ㅇ 경제력 집중에 의한 부작용을 시정하는 사후적 제도가 잘 마련되어 있는 영미의 상황에서 설득력을 얻은 작은 정부론이나 규제완화론을 현재 한국의 상황에 적용하는 것은 그야말로 어불성설이다. 부정한 기업인에 대한 수십년의 실형을 언도하는 국가의 규제완화와 반복적으로 범죄를 저지르는 재벌총수를 처벌하지 못하는 국가에서의 규제완화는 비교의 대상이 아니다. 경제적 약자를 보호할 수 있는 시장의 규율이 정립된 국가에서의 규제완화론과 고도 성장기의 일방적인 친기업적 관행이 지속되는 한국에서의 규제완화론은 그 효과가 크게 다르다.

ㅇ 합리성 측면에서 설득력이 있었던 레이건 당시의 감세나 규제완화에 의한 쌍둥이 적자와 금융시장의 불안이 미국경제의 체질을 매우 약화시켰다는 비판도 주목해야 한다. 상황이 나쁜 한국에서 역효과는 훨씬 클 수 있다. 이미 이러한 실험은 김영삼정부에서 채택한 바 있고 그 결과가 외환위기가 초래되었음을 이명박 정부는 명심해야 한다.

3. 가공자본의 형성은 시장경제를 파괴시킨다

ㅇ 4월에 입법예고된 공정거래법 개정안은 한국 자본주의의 미래를 어둡게 한다. 출자총액제한제도를 없애는 것과 완화하는 것은 차원이 다른 문제이다. 출자총액제한제도가 없어지면, 무제한적인 가공자본의 형성이 가능하다. 현재 한국의 사후적 규제장치로는 이러한 가공자본의 형성을 막을 수 없다. 재벌에 의한 주식시장의 통제가 가능해지며, 재벌이 부실화되거나 아니면 국민경제가 부실화되는 경로로 들어갈 가능성이 높다.

ㅇ 지주회사에 대한 규제완화는 적은 자본을 가지고 경제력 집중을 달성할 수 있는 매우 유용한 경로를 제공할 것이다. 출자총액제한제도의 폐지와 동시 금산분리마저 무력화되면 대공황을 초래한 상황을 재실험하게 된다. 한국의 시장경제는 회복하기 어려운 타격을 입고 심각한 양극화로 퇴행을 거듭한 7-80년대의 중남미형 경제로 전락할 가능성이 높다.

 

* 토론문 5 : 대규모기업집단과 공정거래정책 (전충수 공정거래위원회 기업집단과장)

1. 대규모기업집단을 바라보는 시각

□ 기업집단체제는 우리나라에 특수한 것은 아니며 전세계적으로 매우 광범위하고 보편적인 현상

 ㅇ 기업집단체제 그 자체가 문제는 아니며, 유용성도 큰 것으로 평가

 ㅇ 우리의 경우 대규모기업집단은 과거 고속․압축성장의 원동력으로 기여하였고 현재에도 한국경제 발전의 중심축으로 기능

☐ 그러나, 기업집단체제는 지배구조의 왜곡, 시장에서의 경쟁기반 침해, 독립기업과의 공정한 경쟁저해 등 여러 문제를 초래

 ㅇ 우리의 경우 다른 나라의 기업집단과 비교해 볼 때 폐해 가능성이 큰 특유한 형태

   - 거미줄처럼 복잡하게 얽혀 있는 순환출자구조, 총수일가가 적은 지분으로 기업집단 전체를 지배하는 CMS(Controlling Minority Structure) 구조 및 총수(일가)에 권한 집중, 상당한 국민경제적 비중 및 개별시장에서의 시장지배적 지위 등

☐ 기업집단의 실체와 그 장점을 인정하고, 그러한 장점이 훼손되지 않는 가운데 부작용을 줄이는 일은 세계 각국에 공통된 당면과제였음

 ㅇ 선진국도 그 나라의 시대적 상황과 경제여건에 따라 규제방식과 내용에 차이가 있지만 기업집단시책을 운영

   - 미국의 경우 피라미드식 기업집단의 지배구조, 시장지배력, 조세회피, 정치적 영향력 집중 등이 사회문제로 대두되어 1935년 기업간 배당에 대한 이중과세제도, 공익지주회사법(PUHCA) 제정, 엄격한 경쟁법 집행 등을 통해 피라미드식 기업집단 체제를 개혁

   - 영국도 1968년 의무공개매수제도(상장사의 지분을 30%이상 취득시 전체 지분을 공개매수하도록 강제)를 도입하여 피라미드식 기업집단의 형성·유지를 어렵게 함

   - 일본의 경우 1977년부터 우리나라 출총제의 모델인 대규모회사의 주식보유한도제도를 운용하였고, 2002년에는 ‘사업지배력 과도 집중 회사의 설립·전환금지’ 제도 등을 운용

   - 독일, 이태리 등의 경우 기업집단의 실체를 현실적으로 인정하고 회사법 틀내에서 기업집단의 권리와 의무에 대해 규율

   - OECD도 2004년 5월 개정된 기업지배구조원칙(Corporate Governance Principle)을 통해 기업집단체제가 일반화된 국가에서는 지배주주의 사적이익의 추구, 부당내부거래 등 남용가능성이 더욱 커진다면서 효과적인 교정수단을 가져야 한다고 지적

2. 공정거래법상 대규모기업집단규제

□ ’86.12월 대규모기업집단에 의한 경제력 집중과 시장경쟁 저해의 부작용 방지를 위해 공정거래법상 대규모기업집단시책을 도입

 ㅇ 출자총액제한제도, 상호출자금지, 금융보험사의결권제한, 지주회사제도, 채무보증제한, 부당내부거래규제 등

□ 대규모기업집단시책은 시장상황의 변화에 따라 강화 또는 완화의 변천과정을 거쳤으나, 전반적으로 시장의 개선 정도에 비례하여 사전규제를 줄이고 사후규제 및 시장감시를 중시하는 방향으로 개편해 왔음

 ㅇ 외환위기 이후 구조개혁의 성과를 감안하여 ‘03.12월「시장개혁 3개년 로드맵」에서 출총제 등 제도개편과 함께 향후 대규모기업집단시책의 기본방향을 제시

  - 시장자율감시기능의 개선정도에 맞추어 정부 직접규율 완화 축소 방침

 ㅇ ’06.7월 민관합동 T/F, ’06.11월 관계부처 합의를 거쳐 ’07.4월과 7월 두차례 법개정을 통해 대규모기업집단시책 개편

  - 시장개혁의 성과를 반영하여 ①출총제 대폭 완화 등 사전규제는 최소화하는 대신에 사후규제는 강화 ②지주회사체제로의 전환촉진을 위해 지주회사제도의 개선 ③시장 및 사회적 감시기능을 강화키로 함

□ 그동안 출총제를 둘러싼 논란에도 불구하고 대규모기업집단시책 추진으로 상당한 성과

 ㅇ 자본시장의 발달과 함께 상호출자금지제도, 지주회사제도 등 운영 결과, 소유·지배구조가 단순·투명하게 개선되어 시장에서 좋은 평가를 받는 기업집단이 늘고 있음

   ․ 지주회사는 22개(’04년)→ 25개(’05년)→ 31개(’06년)→ 42개(’07년)→ 49개(’08.5월 현재)로 꾸준히 증가 추세

 ㅇ 계열사간 채무보증 제한으로 특정 계열사의 부실이 기업집단 전체로 확산될 위험이 줄어들었다는 평가

   ․ 채무보증금액 감소추이 : 63.4조(’98년) → 7.3조(’00년)→ 3.7조(’04년) → 1.8조(’07년)

 ㅇ 부당내부거래에 대한 감시강화로 계열사별 독립경영의식이 확산되고, 개별시장에서 공정한 경쟁환경 조성에 기여

3. 향후 대규모기업집단정책 추진방향

□ 경제글로벌화의 진전 및 외환위기 이후 각종 제도개선 등으로 우리 기업집단은 과거에 비해 재무구조가 견실해지고 전반적 경영행태도 상당히  개선되었다는 평가

 ㅇ 물론 기업집단의 투명성, 책임성, 공정성면에서 본질적 변화는 미흡하다고 보는 의견도 다수

 ㅇ 향후 정부의 역할은 대규모기업집단의 폐해 가능성을 예단한 예방적․사전적 규제보다는, 공시 등을 통해 정보가 원활하게 유통되도록 하여 불법․부당행위가 시장참여자에 의해 용이하게 감시․적발될 수 있도록 하고, 실제 그러한 행위가 효과적으로 제재․치유될 수 있도록 제도적 환경을 조성하는 데 중점을 둘 필요

□ 대규모기업집단 문제에 대한 공정위의 역할도 사전적․직접규제보다는 기업의 자율과 시장의 기능에 의해 시정될 수 있도록 시장경제의 준칙을 정립하고 사후감시에 역점을 둘 필요

 ㅇ 출총제는 그간 제기되어온 여러 문제점과 새정부의 국정운영 철학 등을 종합적으로 고려하여 폐지를 추진

  - 출총제는 그간 기업활동을 제약하는 대표적 사전규제로서 끊임없는 존폐 논란이 있어왔고, 적용대상 축소, 출자한도 확대 및 각종 적용제외․예외인정 등으로 실효성도 크게 저하

  - 출총제 폐지는 규제완화에 대한 신호를 주는 효과가 크며, 이를 통해 기업의 투자의욕을 고취하고 경제 활성화에 기여할 것으로 기대

 ㅇ 출총제 폐지에 따른 부작용 우려에 대하여는, 대기업집단의 출자현황 등공시제도 도입을 통해 시장의 자율적 감시기능을 강화하는 한편, 대규모기업집단에 의한 경쟁질서 저해행위에 엄정히 대처

 ㅇ 아울러 소유지배구조가 단순․투명한 지주회사로 용이하게 전환될 수 있도록 기업자율․시장자율로 대체가 가능한 지주회사 규제는 완화를 추진하되, 수직적 출자구조 유지(수평형․교차형․환상형 출자금지) 등 지주회사의 장점과 직결된 핵심규율은 유지

   - 지주회사 부채비율 200%제한 및 비계열회사 주식 5%이상 보유금지 폐지, 손자회사의 증손회사 소유제한 완화(지분율 30% 이상인 공동출자법인 허용) 추진중

<토론회 문의 : 정책실 경제정책팀 02-3673-2141>