도시개혁과 시민참여의 메카 경실련 도시개혁센터

권용우(전 경실련 도시개혁센터 운영위원장)

 1996년 6월 이스탄불에서는 세계 180여 개국 2만 여명의 도시전문가들이 참석한 도시정상회의가 열렸다. 이스탄불 회의는 도시개혁운동의 논거를 제공하는 동시에, 민간기구가 정부기구와 동반자 관계를 이루며 도시문제를 해결해야 한다는 점을 분명히 했다.
 

1990년대 중반 우리나라에서는 1994년의 성수대교 붕괴와 1995년의 삼풍백화점 대참사로 국민들은 큰 충격과 슬픔에 잠겼다. 이런 가운데 1995년부터 실시된 지방자치제는 우리사회에 순기능을 준 면이 있다.
 

이러한 국내외적 시대흐름을 도시문제로 묶어 시민운동으로 승화시킨 곳이 경실련 도시개혁센터다. 경제정의실천시민연합은 삼풍 참사 1주년을 맞는 1996년 6월 28일에 도시개혁 시민운동을 선언하고 경실련 도시개혁센터를 만들기 위해 준비했다. 성수대교붕괴 2주년을 맞는 1996년 10월 21일 경실련 도시개혁센터 발기대회를 개최하였고 1997년 6월 28일에 도시개혁센터를 창립했다.

 서울대 권태준 명예교수, 경원대 최병선 교수(전 대한국토․도시계획학회장), 중앙대 하성규 교수(전 한국주택학회장), 한양대 김수삼 교수(전 대한토목학회장), 성신여대 권용우 교수(대한지리학회장), 유재현 박사(전 경실련 사무총장), 중앙대 김명호 교수(전 대한건축학회장), 홍 철 박사(전 인천대 총장), 중앙대 이경희 교수(전 대한가정학회장), 충북대 황희연 교수(대한국토․도시계획학회장) 등이 앞장서 경실련 도시개혁센터를 만들었다.

 경실련 도시개혁센터는 지속가능한 도시, 친환경적인 도시, 시민 중심의 도시, 균형특화된 도시, 살기 좋은 도시 등을 도시개혁운동의 패러다임으로 제시했다. 1997년 창립한 이후 2004년까지 경실련 도시개혁센터가 이루어 낸 주요 활동 내용은 다음과 같다.

 첫째는 광역도시권 설정과 광역도시계획이다. 1997년 12월 대통령 선거에서 김대중 후보는 그린벨트 해제를 공약해서 대통령에 당선되었다. 이에 대해 1998년 경실련 도시개혁센터, 환경운동연합, 녹색연합 등 시민 환경단체는 ‘그린벨트 살리기 국민행동’을 만들어 그린벨트 보전에 앞장섰다. 1998년 12월 24일 정부대표와 시민환경대표와의 회의에서 그린벨트 전면해제가 유보되었다. 이어 전개된 그린벨트 보전운동으로 정부는 수도권 등의 7개 광역도시권을 설정하고 광역도시계획을 통해 부분 해제하는 과정을 밟았다. 그후 그린벨트를 국가에서 매수해 그린벨트를 보전하려는 일종의 ‘그린벨트 트러스트’ 작업이 경실련 도시개혁센터를 중심으로 연구되었다.

 둘째는 용적률 하향화 운동이다. 2000년 경기도 용인의 난개발은 전 국민의 근심거리가 되었다. 조선일보와 중앙일보 등 각 언론매체는 연속 기획물을 연재하면서 국토 보전운동을 전개했다. 2000년 6월 경실련 도시개혁센터, 환경정의시민여대, 서울환경운동연합 등 시민환경단체는 고 건 서울시장을 방문하여 고층과밀화로 인한 난개발을 허용하는 용적률을 낮추도록 강력히 요구했다. 용적률 하향화 운동은 국민적 공감대를 형성하기에 이르렀고 급기야 2000년 7월 제3종 주거지 용적률을 250%로 낮추도록 조정되었다. 2004년에 이르러 전국의 232개 시․군․구와 16개 시․도의 도시계획관련 조례에서 제3종 주거지 용적률이 대부분 250%이하로 조정되었다.

 셋째는 기반시설연동제와 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제정이다. 2000년 7월 국토연구원에서 국토의 난개발을 제도적으로 정비하기 위한 국토정비기획단 회의가 열렸다. 본 회의에서 경실련 도시개혁센터는 아파트 등을 건설할 때 도로․상하수도․학교․병원․편익시설 등 기반시설을 의무적으로 짓도록 하는 ‘기반시설연동제’를 도입해야 한다고 주장했다. 기반시설연동제의 개념은 ‘뺐宛?後개발의 원칙’과 함께 경실련 도시개혁센터에서 난개발을 막기 위한 제도적 장치로 공론화된 내용이다. 이후 기반시설연동제는 여러 논의과정을 거쳐 제도적 틀을 갖추게 되어 ‘국토의 계획과 이용에 관한 법률’ 제정으로 이어 졌다. 2003년 1월 1일에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 발효되어 현재 시행되고 있다.

 넷째는 지속가능한 도시대상 제정이다. 건설교통부는 1983년부터 광역 자치단체를 대상으로 ‘도시행정 수행평가’를 실시해 우수지자체를 선정하여 장관 표창을 해 왔다. 그러나 실시내용이 형식에 치우쳐 실효성이 크지 않았다. 이에 건교부는 경실련 도시개혁센터가 수행평가를 개선하여 명실상부한 자치단체의 업적평가를 해 달라고 요청했다. 여러 과정을 거쳐 경실련 도시개혁센터, 대한국토도시계획학회, 중앙일보가 주관하고, 건설교통부가 후원하는 ‘지속가능한 도시대상’ 제도가 만들어 졌다. 현재도 실시되고 있는 도시대상은 자치단체가 시민들의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 지침방향을 제시하고 있다는 평가를 받았다.

 다섯째는 수도권 문제해결과 신행정수도 건설이다. 2002년 대통령 선거과정에서 각 후보 진영은 도시문제에 각별한 관심을 표명했다. 특히 노무현 후보 진영은 균형개발에 초점을 맞추면서 여러 가지 대안을 모색했다. 2002년 9월 경실련 도시개혁센터에서는 수도권 문제해결을 위한 해법을 대통령 선거공약으로 채택해 줄 것을 각 후보 진영에게 공식적으로 요청했다. 2002년 9월 30일 노무현 후보는 수도권 문제해결을 위해서는 ‘충청권에 신행정수도를 건설 하겠다’는 공약을 발표했다. 이회창 후보는 대전을 과학수도로, 부산을 해양수도로 만들겠다고 말했다. 정몽준 후보는 대기업의 본사를 비수도권에 옮기겠다고 했다. 결과적으로 2002년 대통령선거에서는 ‘수도권 문제해결’이 국민적 최대 관심사가 된 셈이었다. 선거 결과 ‘충청권에 탭旋ㅌ層돋?건설 하겠다’는 노무현 후보가 대통령에 당선되었다. 여러 과정을 거쳐 신행정수도는 세종市로 명명되어 오늘에 이르렀다, 한편 경실련에서 주장한 균형발전론은 국가균형발전특별법, 국가분권특별법 등의 법률에 의해 제도적으로 뒷받침되었다.

 여섯째는 도시재개발과 뉴타운 건설이다. 2002년 서울시장에 당선된 이명박 시장은 강북지역을 개발해 강․남북 균형개발을 이룩하겠다고 밝혔다. 그는 지역 균형발전 사업으로 성북구 길음 지역, 성동구 왕십리 지역, 은평구 은평 지역에 새로운 형태의 뉴타운을 건설하겠다고 발표했다. 경실련 도시개혁센터는 이러한 뉴타운 건설정책이 서울시의 발전방향에 관한 큰 틀을 제시하지 않고 개별적인 건설 사업에 치우쳐 ‘계획적 난개발’로 치우칠 가능성이 있음을 경고했다. 또한 기반시설을 충분히 확보해야 하고, 시민여론을 청취하면서 진행하는 것이 바람직하며, 세입자 문제와 녹지 환경을 대비해야 한다고 밝혔다. 2004년에 이르러 뉴타운과 함께 균형개발촉진지구가 지정되면서 서울은 건설 현장을 방불케 하는 양상을 보였다. 경실련 도시개혁센터는 ‘서울시 2020년 도시기본계획’에 도시재개발과 뉴타운 건설이 명확하게 제시되어 20년 뒤의 서울의 청사진 속에 꼭 그 지역에 뉴타운이나 균형개발촉진지구가 되어야 하는 논리를 제시해야 시민들이 이해할 수 있을 것임을 지적했다. 이에 서울시는 여러 단계의 의견 수렴을 거쳐 미래가 있고 현실성을 담보할 수 있는 뉴타운 계획을 진행했다.

 일곱째는 청계천 복원과 도시부흥(urban renaissance) 운동이다. 서울시에서 추진하는 가장 큰 사업 가운데 하나가 청계천 복원이었다. 경실련 도시개혁센터는 2003년 7월 1일 청계천 복원사업을 시작하기 전에 도시부흥(urban renaissance)에 관한 확실한 청사진을 제시한 후에 시작해야 한다고 주장했다. 특히 서울시 도시기본계획에 서울시의 장래 펼쳐 질 도시 구상의 큰 틀을 제시하고 그 틀 아래 청계천 복원이 전개되어야 한다고 요구했다. 교통체계, 하천관리, 역사문화 복원 등의 문제가 원만히 해결되면서 청계천 복원이 이루어져야 친환경의 명분이 있다는 점을 강조했다. 서울시는 ‘2020년 도시기본계획’에 청계천과 뉴타운 건설의 내용을 담았다. 그러나 2004년에 이르러 도심재개발을 명분으로 청계천 주변지역에 용적률 1000%에 건물 높이 110m까지를 허용하려는 도시계획조례 수정작업이 시도되었다. 만일 용적률의 상한선을 높이고 고도 상한선의 인센티브까지 허용한다면 청계천 주변은 고층 과밀화된 건물들로 채워져 친환경을 명분으로 시작한 청계천 복원의 의미는 사라지게 될 것이다. 이에 경실련 도시개혁센터, 걷고 싶은 시민연대, 환경정의 시민연대, 서울환경운동연합 등 시민환경단체는 서울시에 강력한 반론을 제기하면서 용적률을 하향화하고 고도제한을 낮추도록 요구했다. 또한 서울시 일부 공장이적지가 갈색지대(brown field)로 남게 되고 있는 바 도시부흥(urban renaissance)을 위해 본격적인 도심관리대책을 세우도록 요구했다.

 여덟째는 개발이익 환수제 운동이다. 정부는 ‘先계획 後개발’의 원칙으로 국토․도시 관련 법체계를 개편하였으나 개발에 따른 이익이 사유화되는 현실을 효율적으로 억제하지 못했다. 게다가 토지공개념에 의한 개발부담금제도가 2004년 1월부터 시행이 중단됨으로써 땅으로 인한 불로소득이 창출되었다. 이에 2004년에 이르러 경실련 도시개혁센터는 개발이익환수제도의 문제점을 해결하고 개선방안을 모색해, 유명무실화된 토지공개념을 재정립하면서 이를 사회적 여론으로 확산하여 개발이익환수를 통한 토지정의 실천운동을 펼쳤다.

 시민이 전문가와 함께 도시를 만들어야 하는 명제는 세계화시대를 맞고 있는 오늘날 피할 수 없는 당위다. 오늘날 공간단위의 경쟁은 국가보다 도시를 선호하려는 조짐을 보인다. 이에 따라 각 도시간의 위계질서가 빠른 속도로 재편되고 있다. 이러한 현실은 당면한 도시문제를 개혁해야만 가능하다. 이제까지 살펴 본 바와 같이 우리나라에서 당면한 도시문제를 시민운동으로 인식하여 도시개혁운동을 전개한 메카가 경실련 도시개혁센터다. (끝)

<약력>
전 경실련 국토위원회 위원장
   경실련 정책위원회 부위원장
   경실련 도시개혁센터 운영위원장
현 성신여자대학교 사회과학대학 지리학과 교수

*이글은 2009년 월간경실련 특집호에 실린 내용입니다.