감세정책 철회, 비과세ㆍ감면제도 정비로 재정건전성 확보해야

- 4대강 예산, 전면 재검토를 통해 대폭 삭감하여야 한다
- 복지예산 규모 재검토, 저소득 취약계층 지출 적정수준으로 유지해야

현재 국회에서 ‘서민희망’과 ‘건전재정’을 주요 목표로 한 예산 규모 309조6천억원의 2011년 예산안이 심의 중에 있다. 정부는 예산안과 같이 제출한 ‘2010~2014년 국가재정운용계획’을 통해 올해 30조1천억원의 관리대상수지 적자를 내년에 25조3천억원으로 낮춘 뒤 2014년에는 2조7천억원 흑자로 전환하겠다고 밝혔다. 또한 국내총생산(GDP) 대비 국가채무비율은 올해 36.1%에서 내년에 35.2%, 2014년에 31.8%로 낮추겠다고 밝힌바 있다.

정부는 서민경제 살리기, 성장기반 확충, 재정건전성 조기 회복 등의 정책목표들을 동시에 달성하겠다고 밝히고 있으나, 이들은 서로 상충되는 정책목표라는 점에서 재정의 역할이 제대로 발휘되는 것은 불가능할 것으로 보인다. 더군다나 막대한 지출이 소요되는 서민 복지를 내세우면서도 한편으로는 감세정책을 유지하면서 조세부담율을 낮추는 이율배반적인 정책을 여전히 고수하고 있다는 점은 복지혜택은 후퇴되면서 동시에 재정건전성마저 훼손하는 악순환을 낳을 수 있다는 점에서 우려스럽다.

또한 정부는 연평균 5%대의 꾸준한 경제성장을 전제로 한 자연스러운 세수증대를 전망하고 있지만, 유럽 재정위기 등 대외 불확실성이 높아지면서 국내외 연구기관에서 3.8~4.5%의 경제성장율을 제시하고 있는 것을 감안하면 정부가 밝힌 ‘2014년 재정흑자’ 목표도 달성이 의문시된다.

따라서 경실련은 국회가 예산안 심의에 있어 우선적으로 감세정책 철회를 통한 재정건전성 제고를 위해 노력을 기울일 것과, 4대강 예산 등 낭비적 재정지출을 최대한 줄여 향후 빠르게 증가할 것으로 예상되는 저출산ㆍ고령화 시대를 대비한 재정수요를 확보할 것을 촉구하며, 다음과 같이 2011 예산안에 대한 경실련 의견을 밝힌다.

첫째, 재정건전성 제고를 위해 감세정책을 철회하고 각종 비과세ㆍ감면제도를 대폭 정비하여 안정적인 세수기반을 마련하여야 한다.

이를 위해서는 우선적으로 2012년까지 유보되어 있는 소득세∙법인세 최고구간 세율인하를 이번 기회에 확실하게 철회하여야 한다. 아울러 소득세 최고세율 인상, 재산세 강화 등 고소득층에 대한 증세를 도입하는 근본적인 대안 모색이 뒤따라야 할 것이다. 특히 최근 여권에서 유지하겠다고 밝힌 임시투자세액공제의 경우 대기업을 위한 특혜성 보조금으로 변질되어 온 것이 분명한 만큼, 재정건전성 악화를 막기 위한 세수 수입 증대를 도모하고 조세제도의 효율성과 형평성 제고를 위해 이번에 반드시 폐지되어야 한다.

둘째, 사업의 효과성이 불투명한 가운데 국민적 동의 없이 밀어붙이기식으로 진행되고 있는 4대강 사업 예산에 대한 전면적인 재검토가 진행되어야 한다. 

4대강 사업은 저출산 고령화 사회를 맞아 근본적으로 변화되고 있는 우리사회의 문제들을 해결하고, 신성장 동력 확충ㆍ재정건전성 제고 등 현재 우리사회가 직면하고 있는 과제들을 감안했을 때 그 우선순위가 결코 높지 않다. 그럼에도 국민적 동의나 여론 수렴 없이 일방적으로 사업이 추진되면서 대형국책사업에서 지켜져야 할 절차와 재정 규율이 심각하게 훼손되고 있다. 또한 사업의 효과성이 의문시되며, 사업의 진행과정에서도 막대한 예산 낭비가 발생하고 있는 만큼 전면 재검토를 통해 대폭 삭감해야 한다. 

셋째, 정부가 제시한 복지 예산 규모를 재검토하고 저소득 취약계층에 대한 지출을 적정한 수준으로 유지하여야 한다.

정부는 복지 분야의 예산이 올해보다 5.1조원(6.2%) 늘어난 86.3조원으로 이는 예산안 12개 분야 중 가장 많이 증가한 부문이라고 밝히고 있다. 하지만 그동안의 복지 분야 예산 증가율과 비교해봤을때 이는 낮은 수준이며, 전체 증가액 5.1조원의 대부분이 공적연금, 기초노령연금, 실업급여 등 의무적 지출 분이라는 점, 18조원의 주택부문 지출은 사실상 복지 분야 예산이라고 볼 수 없는 점을 감안하면 현재의 복지 예산 규모가 실제에 비해 크게 부풀려져 있다는 점을 알 수 있다. 아울러 해마다 빈곤율이 높아지고 있지만 정작 저소득 빈곤층과 취약계층을 대상으로 한 예산들이 대폭 삭감되거나 폐지된 바, 이를 적정수준으로 유지하고 복지전달체계 정비, 수급조건 완화 등을 통한 적극적인 빈곤 대책 마련에 노력을 기울여야 할 것이다.

* 첨부 : ‘2011 예산안에 대한 경실련 의견’

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<2011 예산안에 대한 경실련 의견>

1. 총괄

□ ‘서민희망’과 ‘건전재정’을 주요 목표로 한 예산 규모 309조6천억원의 2011년 예산안이 국회에서 심의 중에 있음

- 정부는 예산안과 같이 제출한 ‘2010~2014년 국가재정운용계획’을 통해 올해 30조1천억원의 관리대상수지 적자를 내년에 25조3천억원으로 낮춘 뒤 2014년에는 2조7천억원 흑자로 전환하겠다고 밝힘. 또한 국내총생산(GDP) 대비 국가채무비율은 올해 36.1%에서 내년에 35.2%, 2014년에 31.8%로 낮추겠다고 밝힘.

□ 하지만 서민경제 살리기, 성장기반 확충, 재정건전성 조기 회복 등 예산안에서 제시된 정책목표들이 상충되는 내용이며, 동시에 달성 가능한지 의문시됨

- 정부는 막대한 지출이 소요되는 서민 복지를 이야기하는 동시에 한편으로는 감세정책을 유지하면서 조세부담율을 낮추는 이율배반적인 정책을 고수하고 있음. 정부는 연평균 5%대의 꾸준한 경제성장을 전제로 한 자연스러운 세수증대를 전망하고 있지만 유럽 재정위기 등 대외 불확실성이 높아지면서 국내외 연구기관에서 3.8~4.5%의 경제성장율을 제시하고 있는 것을 감안하면 이마저도 기대하기 어려운 상황임.

□ 따라서 감세정책 철회, 각종 비과세ㆍ감면제도의 대폭 정비를 통해 안정적인 세수기반을 마련하여 재정건전성을 제고하기 위한 노력이 우선적으로 요구됨

- 2012년까지 유보되어 있는 소득세∙법인세 최고구간 세율인하를 이번 기회에 확실하게 철회하여야 함. 아울러 소득세 최고세율 인상, 재산세 강화 등 고소득층에 대한 증세를 도입하는 근본적인 대안 모색이 뒤따라야 할 것임. 특히 최근 여권에서 연장법안을 발의한 임시투자세액공제의 경우 대기업을 위한 특혜성 보조금으로 변질되어 온 것이 분명한 만큼, 재정건전성 악화를 막기 위한 세수 수입 증대를 도모하고 조세제도의 효율성과 형평성 제고를 위해 이번에 반드시 폐지되어야 함.

□ 사업의 효과성이 불투명한 가운데 국민적 동의 없이 밀어붙이기식으로 진행되고 있는 4대강 사업 예산에 대한 전면적인 재검토가 진행되어야 함 

- 4대강 사업은 저출산 고령화 사회를 맞아 근본적으로 변화되고 있는 우리사회의 문제들을 해결하고, 신성장 동력 확충ㆍ재정건전성 제고 등 현재 우리사회가 직면하고 있는 과제들을 감안했을 때 그 우선순위가 결코 높지 않음. 그럼에도 국민적 동의나 여론 수렴 없이 일방적으로 사업이 추진되면서 대형국책사업에서 지켜져야 할 절차와 재정 규율이 심각하게 훼손되고 있음.

□ 복지 예산 규모에 대한 재검토와 저소득 취약계층에 대한 지출 유지

- 복지 분야의 예산은 올해보다 5.1조원(6.2%) 늘어난 86.3조원으로 이는 예산안 12개 분야 중 가장 많이 증가한 부문이라고 정부는 밝히고 있음. 하지만 그동안의 복지 분야 예산 증가율과 비교해봤을때 이는 낮은 수준이며, 전체 증가액 5.1조원의 대부분이 공적연금, 기초노령연금, 실업급여 등 의무적 지출 분이라는 점, 18조원의 주택부문 지출은 사실상 복지 분야 예산이라고 볼 수 없는 점을 감안하면 현재의 복지 예산 규모가 실제에 비해 크게 부풀려져 있다는 점을 알 수 있음. 아울러 해마다 빈곤율이 높아지고 있지만 정작 저소득 빈곤층과 취약계층을 대상으로 한 예산들이 대폭 삭감되거나 폐지된 바, 이를 적정수준으로 유지하고 복지전달체계 정비, 수급조건 완화 등을 통한 적극적인 빈곤 대책 마련에 노력을 기울여야 할 것임.    

2. 분야별 의견

1) 감세정책 철회 등 재정건전성 제고를 위한 노력 필요

□ 어려운 재정여건하에서 국가채무가 꾸준히 증가하면서 재정건전성이 위협받고 있는 가운데, 이에 정부도 재정건전성 회복을 2011년 예산안의 주요 정책목표로 제시하고 있음

- 지난해 관리대상수지 적자는 전년 대비 35조4,000억원이 늘어난 51조원으로 우리나라 국내총생산(GDP) 대비 5.0%에 이르고 있음. 국가채무도 지난해 360조원에 달하면서 GDP 대비 35.6%에 이르렀고 올해 국가채무 전망은 407조원(GDP 대비 36.1%), 내년에는 436.8조원(GDP 대비 35.2%), 2014년 492.2조원으로 예상되면서 대폭 증가 추세에 놓여 있음.

- 정부의 2011~2014년 국가재정운용계획은 올해 30.1조원을 기록할 것으로 예상되는 관리대상수지 적자를 2014년에 흑자로 전환하여 균형재정을 달성하고, 올해 36.1%에 달하는 국내총생산(GDP) 대비 국가채무비율도 31.8%로 낮추는 것을 골자로 하고 있음. 이러한 정부 계획은 먼저 2011년 이후 5% 내외의 성장이 지속적으로 달성되는 것을 전제로 하고 있음. 하지만 올해 11월 현재 국내외 연구기관들이 발표한 한국 경제성장률 예상치는 3.8~4.5% 내외에 머물고 있어 정부의 전망이 지나치게 낙관적이라는 비판을 낳고 있음.

- 또한 세입면에 있어서 정부의 재정운용계획은 당초 계획을 웃도는 연평균 7.7%의 국세수입 증가를 전제로 하고 있으나, 내년 이후에는 수조원에 달하는 추가적인 세수를 확보하기 위해 추진할 수 있는 세입기반 확대 정책 방안 마련이 쉽지 않은 상황임. 국회 예산정책처에 따르면 이명박 정부출범 이후 대규모 감세정책 시행에 따라 2008~2012년 기간 동안 세수감소 규모는 90조 1,533억원에 달할 것으로 예상되고 있으며, 2011년에만 24조원의 세수가 줄어들 전망임. 특히 지난해 말 세법개정을 통해 연기된 소득세 및 법인세 최고세율이 2012년부터 시행될 경우 여기에서만 연간 3조원 이상, 2014년까지 약 14조원의 세수감소가 발생할 전망임. 하지만 올해 발표된 2010 세제개편안을 통한 세수증대는 2011~15년 총 1조9,000억원, 내년에는 7,500억원에 그칠 전망임.

□ 따라서 현 정부 들어 대규모로 진행된 감세정책을 철회하여 세입기반을 확충하는 것이 선행되지 않고서는 재정건전성 확보는 요원한 일이 될 것임

- 정부는 여전히 감세정책을 유지하면서 경제성장률 제고하고, 재정지출을 억제하여 재정건전성을 확보하겠다고 하고 있음. 그러나 4대강 사업 등 대규모 국책사업이 진행되고 있고, 저출산 고령화시대에 접어들면서 장기적으로는 복지 분야 지출이 더욱 확대될 것이라는 점을 감안하면 이러한 정책 목표들은 서로 상충되며 동시에 달성될 수 없음이 분명함.

- 그동안 정부가 감세정책의 근거로 제시해왔던 트리클다운(낙수)효과는 실증적으로 검증되지도 않았고, 현재도 전혀 효과가 나타나지 않고 있음이 분명해지고 있음. 또한 최근 발표된 국세청 국세감면 자료에 따르면 현 정부의 감세정책에 따라 중소기업보다는 대기업이, 저소득층보다는 고소득층이 상대적으로 더 많은 혜택을 본 것으로 밝혀짐. 

- 우리나라 재정건전성의 심각성을 고려했을 때 조세 형평성을 왜곡시켜 장기적으로 성장기반 확충을 가로막고 있는 ‘부자 감세’의 완전한 중단이 먼저 선행되어야 함. 이를 위해서는 우선 2012년까지 유보되어 있는 소득세∙법인세 최고구간 세율인하를 확실하게 철회하여야 함. 아울러 소득세 최고세율 인상, 재산세 강화 등 고소득층에 대한 증세를 도입하는 근본적인 대안 모색이 뒤따라야 할 것임.

□ 또한 국세수입 총액 대비 15.1%에 이르고 있는 각종 비과세∙감면제도를 원점에서 재검토하여 대폭적으로 정비하여야 함

- 국가재정법에서 규정한 국세감면비율은 이미 2008, 2009년 연속으로 법정한도를 초과한 상태임. (국세감면비율 법정한도가 2008년 13.6%, 2009년 14.0%인데 반해 실제 감면비율은 2년 모두 14.7%) 이에 따라 조세감면액 규모는 작년의 경우 28조 4천억원에 달하고 있음. 이에 반해 올해 중 일몰시한이 도래하는 비과세ㆍ감면제도 50개 중 폐지되거나 축소될 것은 18개로 폐지ㆍ축소비율이 36%에 불과해 지난 2007년 64%, 2008년 50%에 비해 상당히 낮음.

- 특히 임시투자세액공제의 경우 지난 5년간 상위 10대 기업이 전체 감면액의 51%를 차지하면서 대기업이 전체 감면액의 85%를 차지하는 등 그 실효성에 대한 실증적인 분석도 없이 매년 2조원의 막대한 금액이 사실상 대기업을 위한 영구적인 보조금으로 변질되어 왔음. 재정건전성 악화를 막기 위한 세수 수입 증대를 도모하고 조세제도의 효율성과 형평성 제고를 위해 이번에 반드시 폐지되어야 함. 

2) 4대강 예산 전면 재검토

□ 정부는 4대강 사업의 실제 효과에 대해 사회적으로 많은 논란이 있음에도 불구하고 제대로 된 의견수렴과 국민적 공감대 마련 없이 사업을 강행하고 있음

- 4대강 살리기 사업 관련 2011년 총 예산안(수자원공사 포함)은 9조 2,788억원으로 전년도 8조 539억원에 비해 15.2% 증액되었음. 총 22조원이 넘는 막대한 예산이 투입될 예정이지만 여전히 홍수예방, 수질개선, 물 확보, 일자리 창출 등 4대강 사업효과성에 대한 다양한 문제제기가 이어지고 있으며, 이에 대한 명확한 결론이 아직까지 나오지 않은 상황임. 

□ 4대강 사업은 제대로 된 예산편성절차를 생략하거나 졸속으로 진행하고 있어 재정규율과 국회의 예산심의권을 심각하게 훼손하고 있음

- 작년 ‘국가재정법 시행령’이 개정되면서 4대강 사업의 총사업비 22.2조원의 89%에 해당하는 보설치, 준설 등 핵심사업을 대형국책사업에서 반드시 수행해야 하는 예비타당성 조사에서 제외함. 이는 ‘국가재정법’ 제38조의 예비타당성 조사면제 위임범위와 한계를 넘어선 편법 행위임. 또한 환경영향평가, 문화재지표조사 등 대형국책사업 착수 전 필수적으로 시행하여야 할 절차들을 단기간에 졸속으로 진행함으로써 향후 막대한 비용을 추가로 지불해야 할 위험을 안고 있음.

- 기본적으로 4대강 사업이 포함되어 있는 국가하천정비사업은 국가재정법상 제37조 총액계상사업이 아님에도 불구하고 예산안을 포괄적으로 편성하고 있어 정부가 국회에 제출한 예산안만으로는 국가하천정비사업과 별도로 4대강 사업의 예산만을 제대로 파악하는 것이 불가능함. 4대강 사업 각 공구의 준설토, 보설치, 자전거도로 등 각 사업별 사업비와 산출근거가 파악이 불가능하며, 당초 계획보다 낮게 낙찰되면서 남는 예산을 토지보상비로 돌려쓰는 등 하위 세부사업간에 국회 심의를 벗어난 예산 전용이 가능하여 주먹구구식 예산 집행으로 이어질 가능성이 높음.
  
- 2009년~2012년 기간 동안의 4대강 사업 예산인 15.4조원 중 8조원을 공기업인 수자원공사에 떠넘기는 것은 총지출 및 재정적자와 국가채무를 적게 보이게 하려는 일종의 ‘분식회계’로 정부가 마땅히 수행하여야 할 투명한 재정운용에 역행하는 후진적인 재정운용임. 그렇지 않아도 수자원공사의 부채가 2014년이면 15조원으로 늘어날 전망이 나오고 있는 가운데 향후 추가적인 부실이 발생할 가능성이 크며, 이는 고스란히 국민의 부담으로 돌아오게 될 것임.

□ 이미 추진되고 있는 4대강 사업에 대한 경실련 분석결과 사업규모와 사업비용이 터무니없이 부풀려져 있고, 이로 인한 사업의 실패와 막대한 예산낭비가 예상되고 있음

- 경실련 분석결과 4대강 사업 예산 22조2천억원 중 국토해양부가 관리하는 시설공사 예산으로 13조1,300억원이 배정됐지만 건설사가 이들 공사를 낙찰받은 총액은 8조원에 불과해 64%에 해당하는 5조1,300억원이 애초부터 부풀려져져 편성된 것으로 나타남.

- 또한 국토해양부가 추진하는 170개 공구를 대상으로 수주·낙찰 현황 등을 비교·분석한 결과 상위 10개 건설사가 전체 공사비 8조6천억원의 54%인 4조6000억원을 수주한 것으로 집계되어 4대강 사업이 대형 재벌건설사를 위한 일방적인 특혜로 왜곡되고 있음이 드러남.

3) 복지예산 규모에 대한 재검토와 저소득 취약계층에 대한 복지 지출 유지

□ 보건․복지․노동 분야의 예산은 올해보다 5.1조원(6.2%) 늘어난 86.3조원으로 이는 예산안 12개 분야 중 가장 많이 증가한 부문이라고 정부는 밝히고 있음. 정부는 이중에서 이른바 ‘서민희망예산’이 32.1조원으로 올해 대비 10.1%(3조원) 증가하여 전체 세출 증가율 5.7%를 앞서고 있다고 밝힘

- 그러나 이러한 증가율은 그동안의 복지 분야 예산 증가율과 비교해봤을때 낮은 수준임. (07년 9.6%, 08년 10.3%, 09년 8.5%, 10년 8.9%) 또한 전체 증가액 5.1조원의 대부분이 공적연금(2조 2,111억원), 기초노령연금(1,016억원), 실업급여(112억원) 등 의무적 지출 분임. 또한 1조3000억원이 늘어나는 주택부문 지출(18조원)은 국제통계기준인 IMF에서는 복지지출이 아닌 ‘주택 및 지역사회개발’ 지출로 규정하고 있으며, 국회예산정책처, 감사원 등도 복지지출에 포함시키는 것이 잘못되었다는 점을 지적한 바 있음. 이러한 의무지출분과 SOC 분야에 포함되어야 할 주택지출을 제외한 2011년도 복지예산 증가율은 3.9%에 불과하며, 현재의 복지 예산 규모가 실제에 비해 크게 부풀려져 있다는 점을 알 수 있음.

- 서민희망예산의 경우 복지, 문화, 교육 등 각 분야에서 정부가 자의적으로 취합한 내용으로 만들었기 때문에 그 선정기준 자체가 모호하며, ‘친서민’과의 연관관계를 찾기 어려운 ‘안전아동지킴이’, ‘결핵 발병률 감소’ 등의 예산 항목들이 들어가 있음. 또한 보육 등의 분야에서 신규로 배정되었거나 대폭 늘어난 사업들을 모아놨다는 의구심을 피하기 어려움.

□ 해마다 빈곤율이 높아지고 있지만 정작 저소득 빈곤층과 취약계층을 대상으로 한 예산들이 대폭 삭감되거나 폐지되었음   

- 빈곤대책의 핵심인 기초생활수급 대상자를 올해 163만2천명에서 160만5천명으로 2만7천명을 줄이면서 이들에게 현금으로 지급되는 생계급여 예산도 2조4,491억9,200만원에서 2조4459억6,900만원으로 32억2,300만원이 삭감됨. 지난해 40만가구에 지원했던 4,181억원의 한시생계구호 예산은 올해 전액이 삭감됨. 또한 정부 쌀을 저소득층에게 50% 할인된 가격으로 지원하는 양곡 할인 예산도 1107억6,600만원에서 996억9,000만원으로 삭감됨.

- 정부는 신청자 저조로 인한 예산 불용을 주된 삭감 이유로 밝히고 있음. 하지만 예산이 남는다면 홍보 강화를 통해 신청자를 적극 발굴하는 등 복지전달체계를 대폭 정비하고, 수급조건을 완화하여 빈곤층을 해소하고자 하는 적극적인 노력이 선행되어야 할 것임. 복지예산 전체 규모와 내용에 대한 전면적인 재검토와 더불어 저소득 취약계층에 대한 예산을 적정수준으로 유지하는 노력이 필요함.

* 문의 : 정책실 02-3673-2141