왜 재건축 개발이익은 환수되어야 하나?

 

김한기 경실련 도시개혁센터 국장

 

재건축 부담금제(재건축 초과이익환수제)를 폐지하려는 움직임이 거세지고 있다. 최근 전국 재개발·재건축조합장 및 추진위원장 1천180여명으로 구성된 한국도시정비사업조합중앙회는 재건축 부담금제 철폐를 공식적으로 촉구하는 입장을 밝혔다.

 

이들은 향후 대규모 규탄대회를 열고, 입법기관에 청원서를 제출은 물론 정책당국에 공개토론회를 제안하는 등 후속 조치를 통해 재건축 부담금제의 부당성을 알리겠다는 계획이다. 국회 역시 지난 4월 임시회 때 한나라당 임동규 의원이 발의한 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률 폐지법률안’를 논의하고, 재건축 부담금제의 폐지를 조만간 결정하기로 했다.

 

재건축 부담금제의 도입 배경

 

재건축 부담금제는 정부가 2007년 9월 재건축 과정에서 발생하는 투기수요를 차단하기 위해 도입한 제도로서 아파트 재건축 추진에 따른 땅값 상승분, 즉 사업완료 시점의 땅값에서 사업추진 초기시점의 땅값을 뺀 개발이익의 일정 부분을 국가가 환수하는 것으로 환수율은 지역별로 25~50%까지 차등 적용된다. 예를 들어 사업추진 시점에서 A단지의 땅값이 평당 3,000만원이었는데 재건축 완료 뒤 땅값이 평당 6,000만원까지 올랐다면 개발이익 3,000만원에 대해 최고 50%인 1,500만원까지 회수하겠다는 뜻이다. 물론 개발이익에서 정상적인 지가상승률만큼은 공제된다.

 

지난 2005년 서울의 아파트분양가의 급상승은 강남 중심의 재건축 아파트의 분양가가 급등한 것이 가장 큰 원인이었다. 개발이익을 염두에 둔 재건축과 조합원 부담을 최대한 줄이고자 일반분양아파트에 전가된 높은 분양가는 재건축분양가를 평당 2,000만원까지 끌어 올렸다. 이 때문에 재건축 아파트의 분양가 고공행진이 기존 주택가격 상승을 견인해 왔다는 인식이 확산되는 한편 재건축으로 인한 과도한 개발이익을 환수해야 한다는 사회적 필요성이 제기되었다. 이러한 배경에서 개발이익의 사유화와 불로소득을 막아 궁극적으로 주택가격을 안정시키고 서민주거안정을 기하기 위해 도입된 것이 재건축 부담금제이다.

 

재건축 부담금제를 폐지하려는 이유

 

재건축 부담금제는 2007년에 도입되었지만, 최초 부과된 것은 2010년 서울시에서 2건이 부과되었으며 몇 년간은 수도권을 중심으로 부과·징수될 예정이다.

 

올해 수도권에서 재건축 부담금이 부과될 단지는 3개 단지, 내년에는 2개 단지로 예정되어있는데 이들 지역은 강남구 개포 주공단지, 강동구 둔촌 주공·고덕 주공단지, 송파구 잠실 주공 5단지 등이다. 재개발·재건축조합장 및 추진위원장 1천180여명으로 구성된 한국도시정비사업조합중앙회가 재건축 부담금제 철폐를 공식적으로 천명한 것도 재건축 개발 이익에 따른 추가 부담금 납부가 코 앞의 현실로 닥치면서 발등에 불이 떨어진 재건축 조합들이 행동에 나선 것으로 해석된다.

 

 

재건축 부담금제 폐지 법률안을 발의한 한나라당 임동규 의원도 법안 제안 배경으로 2007년 이후 부동산시장이 침체되고 특히, 2010년 현재 공동주택의 급격한 가격 하락과 미분양 증가, 재건축사업 조합원의 분양 포기 등의 문제가 발생하고 있어 주택재건축사업의 활성화를 도모하려는 것이라고 설명하고 있다.

 

재건축으로 인한 초과이익은 반드시 환수되어야

 

그렇다면 왜 재건축 초과이익은 환수되어야 하며, 이 제도를 유지해야 하는 이유는 무엇일까? 먼저, 이 제도가 폐지될 경우 재건축으로 인한 개발이익이 사유화되어 부동산 투기를 초래하여 결과적으로 다시금 부동산 시장을 왜곡을 초래할 수 있기 때문이다.

 

재건축사업은 주택공급에 비중을 두었던 주택정책에 따라 건설된 상당수 공동주택들의 노후화에 따른 주택의 시설 및 안전상의 문제점들을 해결하고 주거환경을 개선하며, 택지 확보가 어려운 지역에 대해 보다 용이하게 택지를 확보할 수 있는 제도이다. 그러나 문제는 종래의 토지 및 건축물이 가진 경제적 가치가 건축물 소유자의 별다른 노력 없이 엄청나게 증대됨으로써 무분별한 재건축행위와 재건축대상건물에 대한 투기적 매입현상이 초래되어 자원의 낭비와 부동산 거래 왜곡이 심화되었다는 것이다. 따라서 재건축에 따른 개발이익을 적절한 수준과 방법으로 환수하여 사회정의를 실현해야 한다는 주장이 제기되었다.

 

또한 재건축사업은 공공의 토지이용계획변경을 통해 용적률이 증가하는 사업으로 아파트 면적증가 대비 가구 수 증가는 미미하여 주택공급효과는 적으면서 ‘재건축 아파트가격 상승 → 높은 분양가 책정 → 주변집값 상승’을 주도하였다. 나아가 재건축사업 추진과정에서 개발이익이 전부 사유됨으로써 무분별한 재건축이 추진되고 이에 따른 폐해가 적지 않았다. 정부 역시 주택경기부양을 위해 재건축활성화 정책을 추진하면서 용적률 증가로 발생하는 개발이익이 사유화되는 것을 그대로 방치했으며, 이로 인해 주택가격이 폭등하여 부동산시장을 왜곡시켜왔다.

 

따라서 재건축 부담금제를 폐지할 경우 △개발이익의 사유화로 인한 부동산 투기를 초래하고 부동산 시장을 왜곡시키고 △투기적 재건축 예정아파트의 구입과 무분별한 재건축으로 인한 자원의 낭비가 초래된다는 점 등을 고려할 때 재건축 부담금제는 현행대로 유지되어야 하며, 재건축으로 인한 초과이익은 반드시 환수되어야 한다.

 

둘째, 재건축으로 인한 초과이익(개발이익)을 환수하여 서민주거안정과 도시환경개선을 위한 재원으로 활용해야 할 필요가 있다.

 

재건축사업 등 정비사업은 열악한 도시환경과 주거환경을 개선하는 공공성이 최우선되어야 한다. 그러나 용적률 증가로 인해 개발이익이 발생하고, 그 개발이익이 모두 사업주체에게 귀속되면서 사업추진의 기준이 도시 및 주거환경의 열악성이 아닌 개발이익에 근거한 사업성이 되었다. 이는 결국 돈이 된다면 무분별한 사업이 추진되고 부동산투기와 집값상승의 요인이 되는 등 주택시장을 왜곡하고 서민들의 주거불안을 심화시키고 있다. 따라서 시민들의 혈세를 투입하여 부동산투기와 서민주거불안을 조장한다는 비판을 피하기 위해서는 사업의 공공성이 확보되어야 한다. 이에 개발이익은 철저하게 환수되어야 하며, 환수된 개발이익은 기반시설 설치와 임대주택확보, 원주민 재정착을 위한 재원으로 활용되어야 한다.

 

셋째, 현행 재건축 부담금제가 제정취지에 맞도록 운용되려면 재건축사업의 비리근절과 제도 개선을 위한 노력도 병행되어야 한다.

 

현행 재건축은 사업추진과정이 복마전이라 할 정도로 투명성을 확보하지 못하고 있다. 사업추진과정에서 재건축조합과 시공사의 결탁, 인허가 공무원의 뇌물수수 등 비리가 끊이지 않았으며 조합간부와 시공사의 결탁으로 인한 설계변경, 인허가 공무원과 지방의원의 뇌물수수, 심의위원에게 뇌물을 주고 안전진단 통과, 철거비를 부풀린 조합간부에 대한 수사 등의 사례는 이를 명확히 보여주고 있다.

 

결과적으로 재건축사업은 재건축조합과 시공사의 결탁, 재건축조합 임원에 집중된 권한, 조합원의 건축비 무임승차와 일반분양아파트에 대한 분양가 전가, 불투명한 시공사 선정, 정부의 관리감독 기능의 취약 등으로 구조적으로 왜곡되어 있다는 것이다. 그러므로 재건축비리에 대한 전면적 조사를 통해 재건축 비리를 척결하고 투명성을 높이기 위한 노력이 필요하며 아울러 이를 바로잡고 합리성과 공공성을 회복하기 위한 제도개선이 이루어져야 한다.

 

마지막으로 재건축 부담금제는 정책의 일관성 차원에서도 유지되어야 한다. 재건축 부담금제가 시행되고 정착되기도 전에 부동산 시장의 침체와 재건축 사업의 사업성 악화를 이유로 이 제도를 폐지한다면 정부의 정책 일관성은 훼손될 것이며 그로 인해 시장 참여자들에게 정부 정책의 신뢰성을 잃게 되는 결과를 초래하게 될 것이다.

 

부동산 관련 정책은 다른 어떤 정책보다 정책의 일관성이 중요하며, 이전 정부의 부동산 정책이 시장에서 제대로 반영되지 못했던 중요한 원인 중에 하나 역시도 정부가 부동산 정책에 대한 일관성을 유지하지 못한 채 상황 변화에 따라 수시로 정책을 바꿨던 것에 기인했다. 그 결과 부동산 시장에는 혼란을 가중시키고 정책의 효과는 제대로 드러나지 않았던 것이다. 따라서 정책의 일관성 측면에서 재건축 부담금제는 현행대로 유지되어야 한다.