택지개발사업의 개혁방안

 

박완기 경실련 시민감시국장

 

* 아래 글은 3월29일 경실련 강당에서 열린 '개발이익환수포럼 창립 토론회' 자료집에서 발췌한 것입니다.                                               

 

1. 택지개발의 목적과 쟁점

 

□ 택지개발촉진법 등에 따른 택지개발지구 공동주택의 문제점을 개선하기 위해서는 먼저 택지개발의 목적을 달성하고 있는가를 검토해야 한다. 즉 택촉법에서 규정한 택지개발의 목적을 달성하고 있는가가 핵심적인 문제이다.

 

□ 택지개발촉진법 제1조에서는ꡐ도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위하여 주택건설에 필요한 택지의 취득, 개발, 공급 및 관리 등에 관하여 특례를 규정함으로써 국민주거생활의 안정과 복지향상에 기여함을 목적으로 한다ꡑ고 명시되어 있다. 택지개발촉진법은 주택난 해소, 국민주거생활의 안정, 복지향상, 부동산투기억제, 지가안정을 목적으로 토지소유자의 의사에 상관없이 국가가 토지를 강제수용하며(헌법에서 23조에서 보장된 사유재산권에 대한 제한) 관련법률의 규정을 의제처리 하는 특례를 적용하고 재정지원이 가능하며 한편 이를 방해하는 행위를 처벌하도록 하는 초강력 법이다.

 

□ 현재 택지개발지구 공동주택은 위의 목적을 달성하지 못하고 있다. 따라서 택지개발을 법의 목적에 따라 진행토록 문제점을 개선하든지, 택촉법을 폐지하고 이에 근거한 택지개발을 중단하든지 선택해야 한다.

 

2. 택지개발지구의 문제점

 

□ 최근 5년간 서울의 분양가가 2배 이상 폭등하여 시민들의 내집 마련 희망을 박탈하고 빈부격차를 확대하고 있다. 분양가 인상은 기존 주택의 매매가를 상승시키고, 매매가격의 상승은 분양가를 다시 끌어올리는 악순환이 반복되어온 상태에서 서민들의 집 장만은 더욱 어려워졌다.

 

□ 이런 가운데 서울시도시개발공사가 상암지구의 분양원가 공개를 통해 택지개발지구에서 분양되는 아파트 가격에 40% 가량의 거품이 존재한다는 것을 입증하였다. 현재 택지개발지구의 택지는 감정가에 복권추첨식 방식으로 주택건설업체에 공급되고 있다. 이는 분양가규제시절 국민들에게 저렴한 가격으로 주택을 공급하기 위한 취지로 이루어졌으나 분양가가 자율화된 이후에도 개선되지 않으므로 문제점이 발생하고 있다. 즉 복권추첨식 방식에 따라 택지를 공급받은 공기업과 민간건설업체가 땅값 차액을 통해 개발이익을 독점하면서도 높은 분양가로 계약자 및 국민들에게 피해를 전가하면서 주변시세를 끌어올리고 있다.

 

□ 이에 따른 택지개발지구의 분양원가 및 개발이익의 규모는 다음과 같이 요약된다.  1) 서울시 상암지구의 경우 분양가 대비 약 40%의 수익률 2) 경실련이 지난해 분양된 용인동백,용인죽전,파주교하,남양주호평지구의 분양원가와 개발이익을 추정한 결과 원가대비 30%이상의 수익률, 택지개발지구 평균 8,428억원, 총 3조 3천억 규모의 개발이익 발생 3) 인천경실련의 송도신도시 원가 추정결과 43%의 분양수익률, 7,915억원의 개발이익 발생하여 지난해 분양된 택지개발지구 대부분에서 30%가 넘는 분양수익률이 발생했고 이는 기본적으로 택지개발이익을 건설업체가 독점한 것에 기인한 것으로 나타났다.

 

□ 택지공급체계의 개선 없는 택지개발사업과 신도시개발은 부작용만 양산한다. 정부는 택지개발 사업을 통하여 공기업과 민간건설업체가 토지 한 평당 458만원이나 되는 개발이득을 취하고 1개 택지개발지구에서 8,428억원의 개발이익을 챙기면서 입주자와 국민들에게 피해를 전가하는 현행방식을 방치하여 오히려 부작용만 양산 시켰다. 택지공급체계를 개선하지 않은 채 건교부와 지방자치단체가 앞 다투어 택지개발사업을 추진하는 것은 국민주거안정에 기여 하기는 커녕 부동산투기로 귀결될 것이다.

 

3. 문제의 원인
 
□ 택지개발지구에서 위와 같은 문제가 발생하고 있는 것은 토지수용 및 택지개발과정, 택지의 공급과정, 주택건설 및 분양과정이 택지개발촉진법의 목적을 충족시키지 못하고 있기 때문이며 분양가자율화 이후 택지개발사업의 공공성을 유지하기 위한 정부의 노력이 기울여지지 못했기 때문이다.

 

□ IMF 이후 정부는 토지수용 및 택지공급과정에서는 시행자를 민간까지 확대하였고 택지의 판매과정에서는 부분적으로 시장경쟁원리를 도입하여 토공 등 시행자의 이윤을 보장하여 택지가격의 상승을 초래했으며, 주택건설 및 아파트분양과정에서는 분양가원가연동제를 폐지하고 분양권전매가 가능토록 하였다.

 

□ 그 결과 택지수용 및 조성과정은 토지공개념에 기초하여 이루어지고, 택지판매과정에는 시장경제원리가 부분적으로 도입된 반면 주택공급 및 분양과정에는 시장경제원리가 전면 도입됨으로써 사업단계별 괴리가 발생하고 개발이익은 공기업과 민간건설업체가 독식하면서 택지개발촉진법의 목적을 달성하지 못하는 상태를 초래하였다.

 

4. 정부대책의 문제점

 

□ 건교부의 개선방향

- 택지개발지구의 문제점이 노정되자 건교부는 채권경쟁입찰제를 통해 택지개발지구의 개발이익을 환수하는 것을 골자로 하는 개편안을 검토하고 있음

- 건교부는 공영개발에 의한 주택공급 방식이 개발이익의 온전한 회수와 분양가규제를 통해 서민들에게 저렴한 주택을 공급할 수 있는 긍정적 효과가 있으나 싱가포르 모형의 공영개발은 주택건설시장에서 공공부문이 지나치게 비대화되어 민간업체의 창의성이 저하되고 주택산업의 경쟁력도 약화되며, 공공주택의 건설,처분,관리 등에 대한 시스템 구축이 선행되지 않고 현재와 같이 분양된 주택이 시장에서 자유롭게 거래되는 체계하에서는 실현가능성이 낮다고 정리하고 있슴.

 

□ 건교부 방안의 문제점

- 건교부는 택지개발지구가 주택난 해소, 국민주거생활의 안정, 복지향상에 기여라는 택촉법의 목적에 충실하게 개선돼야 한다는 핵심문제는 간과한 채 개발이익 환수 문제로만 접근하고 있음.

- 현 택지개발지구의 문제점이 택지조성, 택지판매, 주공건설 및 분양의 전 과정이 상호 유기적으로 연계되지 못한 점에 기인함에도 건교부는 전 과정을 도외시 한 채 택지판매과정만 부분적으로 개선하는 것에 초점을 두고 있어 근본적 해결을 기대하기 어려움.

- 공영개발을 싱가포르 모형에 국한해 검토함으로써 시스템 구축이 안되어 있어 실현가능성이 낮다고 결론짓고 한국형 모델을 전혀 검토치 않고 있으며 분양된 주택이 시장에서 자유롭게 거래되는 체계에 대한 문제점을 지적하면서도 주택건설 및 분양 이후 과정에 대한 개선의지를 전혀 가지고 있지 않음.

- 또한 주택규모별, 지역별 구분을 통한 절충형 모델을 전혀 검토치 않고 일괄적으로 채권경쟁입찰제를 추진하고 있음.

- 결론적으로 건교부가 추진하는 채권경쟁입찰제는 개발이익은 부분적으로 회수할 수 있으나 택지가격 상승으로 인한 분양가 인상을 방지할 수 있는 대책을 마련하지 못하고 있어 택지개발촉진법의 목적달성에 부합하지 못하며 주택가격 안정이라는 시민들의 요구에도 배치되는 결과를 야기할 수 있음.

 

5. 택지개발사업의 개선방향

 

□ 개혁 방향

 - 개선방안의 핵심은 주택난 해소, 국민주거생활의 안정, 복지향상이라는 택촉법의 목적에 충족하는 방향이어야 함.

 - 따라서 택지조성, 택지판매, 주택건설 및 분양의 전 과정을 고려한 개선대책이 필요함.

 - 아파트분양 후 투기방지대책 및 최초분양자의 시세차액 방지책 마련이 필요함.

 - 한 방안의 일괄적 적용보다는 주택규모별 특성을 고려한 절충형 방식의 적극 검토 필요

 - 임대주택 및 중소형 공동주택의 저렴한 공급확대 방안을 함께 고려

 - 공기업과 민간건설업체의 효율적 역할분담.

 

□ 경실련 대안

 - 국민주택미만은 공영개발, 국민주택 이상은 상한 없는 채권경쟁입찰제를 도입하여 택촉법의 목적을 달성하는 한편 개발이익도 환수

 - 공동주택용지의 50%는 감정가 이하로 공기업에 분양하여 임대주택 및 국민주택미만 규모의 아파트만 공급하도록 공영개발을 확대하고 민간과 차별화 된 역할을 수행.

 - 공기업이 건설하는 국민주택미만의 분양가는 원가에 적정이윤을 고려하여 낮은 분양가를 책정하되, 무주택자에게만 공급하고 분양권전매제한과 더불어 일정기간(5년) 보유토록 하고 기간 내 거래시 양도차액을 환수할 강력한 장치를 마련. 이를 통해 저렴하게 분양된 중․소형 아파트에 대한 투기적 거래를 차단.

 * 서울시 장지, 발산지구는 총 37만평, 11,000세대를 공영개발하고 분양과 임대주택을 각 50%씩 계획

 * 공영개발이 확대되더라도 아파트 건설은 입찰을 통해 건설업체를 선정, 시공을 맡기고 건축에 따른 적정이윤을 보장(지자체 개발공사 및 주공분양아파트의 사례)하기 때문에 주택건설업체의 위축이나 공기업의 팽창우려는 크지 않으며 오히려 공기업과 민간의 효율적 역할분담이 가능함.

 - 국민주택규모 이상 중대형 아파트용지는 상한 없는 채권경쟁입찰제를 도입, 개발이익 환수

 - 중대형 아파트는 택지공급 및 주택건설, 분양의 전 과정을 시장경제원리에 맡기고 민간건설업체가 담당.

 - 환수한 개발이익은 임대주택재원으로 투자, 임대주택공급을 늘려 저소득층주거 안정에 기여