[월간경실련 2019년 1,2월호 - 이슈리포트2]

연동형 비례대표제 관련 7가지 쟁점

서휘원 정치사법팀 간사 hwseo@ccej.or.kr

 

정치권의 뜨거운 이슈, 연동형 비례대표제

지난 12월 15일 여야 5당이 1월 내 선거제도를 개편하기로 합의하고, 국회 정치개혁특별위원회(정개특위)를 연장해 관련 법안을 처리하기로 했다. 현재 국회 정개특위는 연동형 비례대표제 관련 7대 쟁점을 중심으로 선거제도 개편을 논의중이다.

사실, 정치권의 선거제도 개편 논의에 대해 국민들의 시선이 곱지만은 않다. 연동형 비례대표제 도입에 반대하는 거대 정당이나, 연동형 비례대표제 도입을 주장하는 소수 정당이나, 총선을 대비한 셈법 굴리기에 급급한 것으로 보이기 때문이다. 지난 12월 바른미래당의 손학규 대표와 정의당의 이정미 대표가 단식 농성을 벌일 때조차도 그 진정성을 의심하는 사람들이 많았다.

그럼에도 불구하고 거대 정당의 과대 대표, 소수 정당의 과소 대표 문제를 바로 잡기 위해서는 연동형 비례대표제 도입이 반드시 이루어져야 한다. 연동형 비례대표제 도입이야말로 “지금당장 정치개혁”을 이루어낼 수 있는 가장 빠르고, 옳은 방법이다.

그렇기에 선거제도 개편 논의가 각 정당의 이권 나누기 방식으로 흘러가게 두어서는 절대 안 된다. 정치권에만 맡겨 두면, 결국 선거제도 개편 논의에서조차 거대 정당의 입김이 과대 대표될 것이 뻔하기 때문이다. 이런 식의 선거제도 개편은 개편 그 이상의 의미를 가질 수 없으며, 선거제도 개혁이라 말할 수 없다. 이를 막기 위해서는 시민들의 더욱 적극적인 관심이 요구된다.

 

연동형 비례대표제가 필요한 이유

현재의 선거제도는 사실상 한국 사회에서 거대 정당의 기득권 유지 장치가 돼버린 지 오래이다. 거대 정당은 과대 대표되는 한편, 소수 정당은 과소 대표되기 때문이다. 누구라도 현행 선거제도를 “공정하다”고 말할 수 없을 것이다. 아래 <표>에서 확인할 수 있듯 지난 제20대 총선에서 새누리당과 더불어민주당은 각각 33.5%와 25.5%의 정당지지율을 가지고 122석(40.67%)과 123석(41.0%)의 의석(총 81.7%)을 차지했다. 이러한 선거제도 아래에서는 소수 정당이 성장하기가 매우 어렵다.

<표 > 제17~제20대 총선의 득표율과 의석 수

국회의원선거	1등 정당의 득표율	1등 정당의 의석수(비율)	2등 정당의 득표율	2등 정당의 의석수(비율)
제17대 (2004년)	38.3% (열린우리당)	152석	35.8% (한나라당)	121석
제18대 (2008년)	37.5% (한나라당)	153석	25.2% (통합민주당)	81석
제19대 (2012년)	42.8% (새누리당)	152석	36.45% (민주통합당)	127석
제20대 (2016년)	33.5% (새누리당)	122석	25.54% (더불어민주당)	123석

<표 > 2016년 제20대 총선의 득표율과 의석수

정당명	정당득표율(%)	의석수	의석비율(%)
새누리당	33.5	122	40.7
더불어민주당	25.5	123	41.0
국민의당	26.7	38	12.7
정의당	7.2	6	2

 

이러한 문제점은 한국 사회의 고질적인 병폐인 지역주의와 맞물려져 더 큰 문제로 이어진다. 바로 지역 패권적 정당체제의 고착화이다. 우리나라에서 보수 정당은 영남에서의 기득권을 활용해, 중도개혁 정당은 호남에서의 기득권을 활용해 승자독식 구조를 유지해나가고 있다.

승자독식 정당체계, 지역패권정당체계 등 이러한 문제들은 현재의 지역구 선거제도(소선거구 단순다수대표제)에서 비롯되는 것이다. 현재의 지역구 국회의원 선출방식은 소선거구 단순다수대표제로, 하나의 선거구에서 최다득표자 1인만을 당선시키기 제도다. 한 표라도 더 얻는 후보가 당선될 수 있기에 거대 정당에게 절대적으로 유리한 것이다.

그렇다면 어떻게 거대 정당의 승자독식 구조를 해소할 수 있는가? 그 대안은 바로 연동형 비례대표제 도입이다. 연동형 비례대표제란 비례대표를 이용해 정당득표율과 의석수를 맞춰주는 제도이다. 예를 들어 총 의석수가 100석인 상황에서 A정당이 정당득표율로 30%를 얻었다면 A정당의 지역구 당선자 수와 상관없이 무조건 30석을 얻게 되는 것이다. 지역구 당선자가 1명이면 나머지 29명을 비례대표로 채워주는 것이다.

거듭 말하지만, 연동형 비례대표제 도입이야말로 “지금당장 정치개혁”을 이루어낼 수 있는 가장 빠르고, 옳은 방법이다. 연동형 비례대표제가 도입되면 거대 정당의 과대 대표 문제, 소수 정당의 과소 대표 문제가 해소될 수 있기 때문이다. 더불어 정당정치까지 활성화될 수 있으니 일석이조이다.

 

연동형 비례대표제 관련 7가지 쟁점

그렇다면 연동형 비례대표제를 구체적으로 어떻게 도입해야 할 것인가? 7가지 쟁점을 중심으로 살펴보자.

 

① 의석배분방식을 어떻게 할 것인가? 연동형 비례대표제 도입을 통해 정당지지율을 의석으로 그대로 반영하여 비례성을 높이고, 정당지지율보다 더 많은 의석수를 차지했던 거대 정당의 기득권을 내려놓는 방향으로 개선되어야 한다.

② 권역별 지역구와 비례대표 비율은 얼마로 조정할 것인가?

현행 5.38(253석)대 1(47석)인 지역구와 비례대표 의석 비율을 2:1로 정해 지역구 의원 대비 비례대표 의원의 정수를 확대, 연동형 비례대표제 도입 효과를 충분히 반영해야 한다.

③ 그렇다면, 국회의원 정수는 얼마나 확대할 것인가?

지역구 250석(현행 253석)을 유지한다고 할 때 비례대표 의석을 100석 이상으로 확대해야 한다. 하지만 국회의원 정수 확대에 대한 국민 여론이 좋지 않은 상황이므로 국회의원 세비 동결과 국회의원 특권 내려놓기 방안이 동반되어야 한다.

④ 지역구 의원은 어떻게 선출할 것인가?

지역대표성까지도 갖출 수 있도록 한 연동형 비례대표제(인물 중심 비례대표제)는 소선거구제와 더 큰 제도적 정합성을 가진다. 또한, 자유한국당이 주장하는 도농복합 선거구제(도시는 소선거구, 농촌은 중대선거구)는 정치권의 편의에 따라 선거구가 획정됨으로써 선거구 획정이 여야의 당리에 따른 나눠먹기 양상으로 진행될 가능성이 있으며, 대표성의 원리에도 어긋난다. 따라서 지역구 국회의원은 현행대로 1선거구제에서 1명만 선출하는 소선거구제를 유지하는 것이 옳다.

⑤ 비례대표 의원은 어떻게 선출할 것인가?

기존의 정당명부식 선출 방식을 유지한다. 비례대표 의원은 정당이 선거일 전 60일까지 권역별로 후보자 명부를 작성토록 하고, 유권자가 정당에 투표하도록 한다. 다만 유권자가 정당에만 투표할 수 있는 구속명부식 비례대표제는 선거인이 비례대표 후보를 모른다는 결점이 있으므로 상향식 공천제도를 법제화하는 것이 동반되어야 한다.

⑥ 그렇다면, 비례대표 명부 작성은 어떻게 이루어져야 하는가?

각 정당의 권역별 비례대표 명부 작성 시 정당의 대의기관에서 반드시 순위 투표를 통해 결정하도록 의무화하는 등 상향식 공천 절차를 규정하여 밀실 공천의 폐해를 방지하도록 해야 한다.

⑦ 석패율제 도입해야 하는가?

현재 여야5당은 지역주의 완화를 목적으로 지역구-비례대표 동시 입후보를 허용하고 지역구 선거에서 아깝게 떨어진 후보를 석패율에 따라 비례대표로 당선시킬 수 있는 석패율제 도입 적극 검토에 합의했다. 하지만 이와 같은 지역구와 비례대표 동시 입후보 허용 및 석패율제 도입은 중진 의원 구제용으로 악용될 우려가 있고, 그 효능이 크지 않으므로 도입해서는 절대 안 된다.

 

▼ 경실련 연동형 비례대표제 도입 관련 의견서 제출(2019.1.8.)

 

시민들은 연동형 비례대표제에 더 큰 관심을 기울여 정치권 내에서의 땅따먹기 식 선거제도 개편 논의를 막아야 할 것이다. 신년 KBS 여론조사 결과에 따르면, 국민 70%가 “현행 국회의원 선출 방식이 국민들의 뜻을 잘 반영하지 못하고 있다”고 생각하고 있으며, 선거제도의 개혁 필요성에 대해서도 동의하고 있다. 하지만 여전히 국민의 50%가 연동형 비례대표제 ‘제도의 이름은 들어봤지만, 내용은 잘 모른다’고 대답하고, 20%는 처음 들어봤다고 응답했다고 한다. 안타까운 현실이다. 또, 국민 80%가 국회의원 의석수 증가에 반대한다고 한다. 이 또한 안타까운 현실이다.

사실 국민들의 국회의원 정수 확대는 정치불신·국회불신에서 기인한 것으로 이러한 국민적 반대는 어쩌면 당연한 것일지도 모르겠다. 그렇지만 정당정치의 실종, 기득권 정당에 의한 개혁 입법의 번번한 실패, 새로운 정치세력의 부재 등을 바로 잡기 위해서는 연동형 비례대표제가 반드시 도입되어야 한다. 시민들이 먼저, ‘지금당장 정치개혁’을 달성하기 위해 “선거제도를 개혁하자!”고 나서고, “거대 정당의 승자독식을 더 이상 용납할 수 없다!”고 외쳐야 한다. 그렇게 오래된 정치불신·국회불신의 악순환을 끊어낼 수 있기를 기대해본다.