박세일 (서울대 국제대학원 교수)

1: 정치개혁의 목적

정치개혁이 이 시대의 최대의 話頭가 되고 있다. 국민 모두가 한 목소리로 그 절박성을 이야기하고 있다. [정치개혁 없이 더 이상의 국가발전은 없다]고  주장한다. 그렇다면 이 시대 이 국민이 그렇게 간절히 바라는  정치개혁이란  도대체 무엇을 의미하는가? 정치개혁의 바람직한 목적과 방향은 과연 무엇이어야 하는가?

  정치개혁의 목적은 우리나라의 정치의 [質과 水準]을 높이는 것이어야 한다. 정치의 生産性을 높이는데 두어야 한다. 그렇다면 정치의 질과 수준을 높인다는 것은 무엇을 의미하는가? 정치의 생산성을 높인다는 것은 무엇을 의미하는가?

첫째, 우선 정치가 고도의 [專門的 政策能力]을 가지는 것을 의미한다. 정치가 국민들에게 국가 미래에 대한 희망의 비전을 제시하여야 한다. 그 비전에 기초하여 국가 목표와 전략을 정하고 이를 효과적으로 추진할 수 있는 정책수립능력과 집행능력을 가져야 한다. 이제는 결코 주먹구구로 국가경영을 할 수 있는 시대가 아니다. 탁월한 국가 비전력과 고도의 정책전문성 없이는 이 세계화시대에 국가를 올바로 끌고 나갈 수 없다. 이제는 아무나 국가지도자가 되고 정치지도자가 될 수 있는 시대가 결코 아니다. 아니 되어서도 아니 되는 시대이다.

둘째, 정치가 강력한 [國民統合能力]을 가져야 한다. 오늘날 우리 사회는 사회구성원간의 사상적 이념적 분열과 세대간 계층간 지역간 대립과 갈등이 심각하다. 우리 정치가 이러한 사회적 분열과 이념적 대립을 극복하고 국민을 하나로 묶어 내는 국민통합과 사회통합에 성공하여야 한다. 국민적 에토스와 열기를 다시 불러 일으켜 국가발전의 원동력으로 조직화해 내야 한다. 그래야 경제발전도 국가발전도 가능하다. 그런데 우리의 정치는 국민들을 통합시키고 있는가 아니면 앞장서 분열시키고 있는가?

      

셋째, 정치가 확고한 [國家指導能力]을 회복하여야 한다. 오늘날과 같이 불확실성이 높아지는 시대에 정치는 국민들을 公益과 國益의 방향으로 끌고 갈 강한 설득력과 리더쉽을 발휘하여야 한다. 정치가 법과 원칙에 의거하여 사회가 추구할 기본가치와 이념을 지켜야 한다. 정치가 국가의 [전체이익]을 지키지 못하고 목소리 큰 이익집단의 [부분이익]에 끌려 다니면 그 나라의 미래는 없다. 상이한 사회의 제 세력의 주장을 경청하되 반드시 한 차원 높은 共同善의 관점에서 국가정책을 정하고 국민들을 설득하여야 한다. 이것이 정치의 集合的 意思決定能力이고 국가지도능력이다.

그러면 왜 우리의 정치는 그동안 [전문정책능력], [국민통합능력], [국가지도능력] 등 모든 분야에서 취약하였는가? 그리하여 낮은 수준의 정치, 低效率의 정치를 보여 왔는가?  

첫째는 우리나라 정치가 그동안 [國家經營型 정치]가 아니라 [權力鬪爭型

정치]이였기 때문이다. 정치가 올바른 국가경영을 위한 수단, 국가비전과 정책 실현을 위한 수단이 아니라, 권력획득 그 자체를 목적으로 삼아 왔다.  정치의 목적이 천하의 최고인재를 모아서 국가미래 비전을 만들고 국가발전전략을 짜고 이를 효과적으로 추진할 정책을 개발하는데 있지 아니했다. 정치에서의 경쟁이 [비전경쟁]과 [정책경쟁]에 있지 아니했다. 그리하여 정경유착과 부패선거에 의지하든, 지역감정을 조장하고 국민 분열을 획책하든, 선거에서 이기는 것이 그 자체가 목적이었다. 정치의 목적이 선거와 권력투쟁에서의 승리에 있었지 국가정책에서의 승리, 국가경영에서의 성공에 있지 아니 했다. 그 결과 결국 [비전없는 정치] [정책 없는 정치]가 주류를 이루고 권력획득자체가 목적이 되는 [정치의 自己目的化]가 진행되었다. 

둘째는 정치 자체가 自己目的이 되니 선거승리를 위하여서는 수단과 방법을 가리지 않게 되었다. 그리고 그 결과는 [정치부패]의 만연이었다. 政經癒着이고 金權選擧였다. 정경유착과 정치부패에 능하여 불법의 정치자금 그리고 선거자금을 잘 동원할 수 있는 사람들이 정치적으로 성공하고 정치적 보스들이 되었다. 여기서 [정치의 독과점구조]가 형성되었던 것이다. 소수의 정치보스가 정치를 지배하는 [정치의 私物化] 현상이 나타나기 시작하였다. 아무리 국가경영능력이 있고 정책능력이 있다하여도 정치권 보스에 줄을 대고 돈 선거에 능하거나 지역감정을 타지 못하면 정치권 진입자체가 불가능하였다. 적어도 지금까지는 그러하였다. 

요컨대, [정책없는 정치] [비전없는 정치] 그리고 누적되어 온 [정치부패]가 우리나라 정치의 수준과 질을 낮추고 정치의 생산성을 낮추고 더 나아가 국민의 [정치불신]을 초래한 셈이다. 국민의 정치에 대한 불신 내지 정치에 대한 絶望은 이미 위험수준이다. 실은 이 문제를 푸는 것이 오늘날 정치개혁이 추구할 목표이고 방향이다. 정치개혁의 목표는 정치의 본연의 기능을 회복하는 것이다. 국민의 정치불신을 해소하고 정치의 전문정책능력, 국민통합능력, 국가지도능력을 회복하는 일이다,  그러면 어떻게 할 것인가? 그 답은 의외로 간단하다.

두 가지를 해내면 된다.

하나는 [정치부패]를 척결하고 정치자금의 투명성을 확보하는 것이다.  金權選擧를 극복하고 [돈 적게 드는 선거]를 이룩하는 것이다. 한마디로 [깨끗한 정치]를 이룩하는 것이다. 깨끗한 정치와 투명한 정치자금이 되어야 정치인 스스로가 자신에 대하여 떳떳하고 국민에 대하여도 떳떳하다. 또한 그래야 국민의 정치불신이 해소될 수 있다. 왜냐하면 모든 정치불신은 정치부패에서 시작되기 때문이다.

다른 하나는 [비전있는 정치] [정책있는 정치]를 만들어야 한다. [국가경영형 정치] [정책중심형 정치]를 만들어야 한다. 이를 위하여 전문정책능력을 갖춘 각계각층의 유능한 인재들을 정치권에 대거 진출 시켜야 한다. 동시에 기성정치권의 국가운영능력과 국가정책능력을 높이는 노력도 함께 하여야 한다.  그리하여 [권력투쟁형 정치]나 [권모술수형 정치]에 능한 [구 정치세력]에 대신하여, 국가 비전력과 전문 정책능력을 갖춘 [신 정책세력]이 정치의 중심이 되도록 만드는 일이다. 결국 한마디로 [有能한 정치] [일하는 정치]를 만드는 일이다.   

     

2: 정치개혁의 2대 과제

이제 정치개혁의 2대과제가 분명하여졌다. 하나는 정치부패를 근절하고 깨끗한 정치를 이룩하는 일이다. 그리고 다른 하나는 우리 정치의 국가경영능력과 전문정책능력을 높이는 일이다.

우선 제1의 과제인 정치부패를 줄이려면 다음의 세 가지를 하여야 한다.

첫째는 부패한 돈을 받지 않고 투명하고 합법적인 정치자금만으로도 정치활동을 충분히 할 수 있도록 정치자금의 수요 내지 선거자금의 수요를 제도적으로 대폭 줄여야 한다. 

둘째는 꼭 필요한 정치자금은 투명하고 합법적인 방법으로 충분히 조달 할 수 있도록 하는 합리적 정치자금 공급제도가 마련되어야 한다.

셋째는 국민들이 정당과 정치인들이 정치자금을 어디서 얼마나 모아서 어떤 용도에 어떻게 사용하였는가를 알 수 있어야 한다. 즉 정치자금의 수입과 지출이 투명하게 공개되어야 하고 이를 어기면 一罰百戒의 엄중한 제재가 따라야 한다. 

다음으로 제2과제인 우리 정치의 국가경영능력과 전문정책능력을 높이려 하면 다음의 세 가지를 하여야 한다.

첫째, 우리 정당을 [비전정당], [정책정당]으로 만들어야 한다. 우리나라 정당을 비전과 이념 그리고 정책중심으로 개편하여야 한다.

둘째, 정당명부식 비례대표제를 도입하여 국가정책능력 국민통합능력 국가지도능력을 가춘 신 정채세력이 대거 국회에 진출할 수 있어야 한다. 민주주의가 성공하려면 국민 편으로 다가가는 [대중성]과 국정운영의 [전문성]이 반드시 조화되어야 한다. 대중성만 강조되면 민주주의는 포퓰리즘(populism)에 빠지고, 전문성만 강조하면 엘리트주의(elitism)에 빠진다. 따라서 양자의 조화가 중요하다. 민주주의에 성공한 나라는 모두 이 양자의 조화에 성공한 나라들이다. 예컨대 미국의 경우 하원은 대중성을 대표하고 상원은 전문성을 대표한다고 볼 수 있다. 우리나라는 앞으로 지역구는 대중성을 대표하는 방향으로 비례대표제는 전문성을 대표하는 방향으로 발전시켜 나가야 한다. 그래야 우리의 민주주의가 성공할 수 있다.

셋째, 선거운동이 [돈 경쟁] [조직경쟁]이 아니라 [정책경쟁] 중심이 되도록 하고 [선거운동공영제]를 크게 확대하여야 한다. 선거운동공영제는 [선거자금공영제]와는 크게 다르다. 선거자금공영제는 선거자금을 사후에 국가가 보전하여 주는 제도라면 선거운동공영제는 유권자와 후보자 간의 정책설명을 위한 만남을, 특히 각종 미디어를 통한 만남을 선관위가 국고의 지원을 받아 최대한 많이 조직화하는 제도이다.

이상이 이 시대가 요구하고 있는 우리나라 정치개혁의 올바른 목표이고 방향이라고 본다. 그러면 이번 [범국민정치개혁협의회]가  만든 정치개혁안은 이러한 올바른 목표와 방향에서 볼 때 어떠한 중요한 내용과 특징을 가지고 있는가를 보도록 하자.  

  

3: 제 1과제: 정치부패의 근절

 첫째, 정치자금과 선거자금의 수요를 대폭 줄이기 위하여 우선 정당제도 분야에서는 (1) 그동안 [돈 먹는 하마]라고 불리던 法定地區黨을 폐지하였다. 정당의 구성을 중앙당과 市 道 黨으로만 하였고 그 이하의 지역조직은 정당자율에 맡기되 그 규모를 최소화하고 그 활동 범위를 제한하였다. 지역조직은 모두 등록하고 有給常勤 직원은 1인 만을 둘 수 있도록 하고 정치자금 모금을 위한 후원회 설치 등을 금지하였다. 민원의 접수 등 필요한 최소한의 기능만 남겨 두었다. (2) 중앙당 규모도 대폭 축소하여 원내정당화를 유도하였다.

다음으로 선거제도 분야에서는 高費用 선거 구조를 혁파하기 위하여  (3) 유권자를 동원하는 勢 誇示式의 조직선거운동을 하지 못하도록 [합동연설회]와 [정당연설회]를 모두 폐지하였다. (4) 정치자금의 수요를 대폭 줄이기 위하여 정치인들의 축의금 부의금을 常時 전면 금지하였다. (5) 창당대회, 후보자 선출대회, 중앙당주최  당원교육 등을 제외한 일체의 정당집회와 행사에 참석자에 대한 교통편의와 식사제공을 常時 금지하였다.

둘째, 꼭 필요한 정치자금은 투명하고 합법적인 방법으로 충분히 조달 할 수 있게 하기 위하여 (1) 정당에 대한 국고보조금 제도를 유지하였다.(2) 현행 개인 및 정당 후원회제도를 유지하였다. (3) 특히 少額多數의 기부를 촉진하기 위하여 기부금에 대한 현행 [소득공제]제도 이외에 정치자금을 기부한 경우 최고 3만원까지 [세액공제]를 받을 수 있는 제도를 새로 도입하였다. (4) 또한 등록한 예비후보자의 경우에도 후원회를 통한 정치자금 모금이 가능하도록 하였다. 다만 예비후보자가 출마하지 않은 경우에는 모금액 전액을 환수토록 하였다. (5) 국가에 의한 선거비용 事後보전의 범위를 확대하였다. 현재는 15% 이상 득표한 경우에만 신고비용의 전액을 보전하지만 앞으로는 10% 이상 득표한 경우에도 신고비용의 50% 까지 보전하기로 하였다.

셋째, 정치자금의 흐름의 투명성을 기하고 이를 어긴 경우의 처벌의 수준을 높이기 위하여 (1) 정치자금의 수입과 지출은 選管委에 신고 된 금융계좌 만을 사용하도록 의무화하였다. 수입은 복수계좌를 허용하였으나 지출은 單一計座만을 사용하도록 하였다. (2)그 동안 음성적 자금통로로 변칙 사용된 無定額 영수증 제도를 폐지하고 앞으로는 모두 정액영수증만 사용하도록 하였다. 필요하다면 고액정액영수증도 발행하기로 하였다. (3) 1회 100만원 이상, 연간 500만원 이상의 高額寄附者의 인적 사항은 공개하도록 하였다. (4) 정당내부의 회계처리를 정부회계 처리 수준으로 透明化하도록 하였고 중앙당에 [예산결산위원회]를 설치하여 내부감사제도를 강화하였다. 동시에 공인회계사협회가 추천하는 공인회계사로 하여금 반드시 외부감사도 함께 받도록 하였다. (5) 정치자금법 위반죄에 대한 법정형을 최고 징역 10년으로 강화하여 公訴時效가 현행 3년에서 최장 7년으로 연장되도록 하였다. (6) 선거법 위반사범과 마찬가지 수준으로 정치자금법 위반의 경우에도 公務擔任權을 제한하도록 하였다.(7) 선관위의 정치자금 조사권을 강화하였다. (8) 內部告發者 보호조항을 신설하였고 선거재판의 경우 闕席裁判을 인정하여 신속한 재판진행이 가능토록 하였다. 

 

4: 제 2과제: 정책능력의 제고 

첫째, 우리나라 정당을 비전정당 정책정당으로 만들기 위하여서 (1) 중앙당에 별도의 독립된 법인으로 [政策硏究所]를 설치할 것을 의무화하였다. 그리고 정당에 주는 국고보조금의 40%는 반드시 이 정책 연구소에 투자하도록 하였고 10%는 여성발전기금으로 활용하도록 하였다. 세계 어느 나라에 비교하여도 우리나라의 여성정치지도자의 비중은 부끄러울 정도로 너무 낮다. 모든 정당의 각별한 관심과 투자가 있어야 한다.             

둘째, 국정운영능력과 정책전문성과 그리고 직능대표성을 가진 인재들을 정치권에 대거 진출시키기 위하여 (1) 정당명부식 비례대표제를 대폭 확대 하였다. 전체 국회의원 정수의 1/3에 가까운 100명으로 확대하였다. 이는 앞으로 우리나라 정치를 [국가경영형]으로 [정책중심정치]로 바꾸겠다는 확고한 의지의 표현이다. 1인 2표의 정당명부식 비례대표제가 도입되면 각 정당사이에는  전문정책인사들을 초빙하기 위하여 인물경쟁이 일어날 것이다. 또한 자기 당 정당명부에 보다 많은 표를 얻기 위하여서는 왜 자기 당에 투표하지 않으면 안 되는가를 유권자들에게 설명하여야 한다. 그 과정이 곧 우리나라 정치를 정당 간 [비전경쟁] [정책경쟁]의 場으로 만들 것이다. (2) 비례대표제를 정당별 전국명부를 작성하여 전국득표율로 배분하도록 하여 현행 지역구도를 완화하는 데 기여하도록 하였다. 권역별은 현행 지역구도를 고착시키거나 새로운 지역 내(소지역간) 갈등을 일으킬 위험이 크다고 보았다.

(3) 가장 중요한 것은 이 비례대표제가 본래 기대한 정치의 정책능력을 높이는 제도가 되려면 비례대표후보선출을 위한 공천과정이 공정하고 투명하며 그 절차가 민주주의적이어야 한다. 과거처럼 당의 지도부가 밀실에서 일방적으로 정하거나 공천헌금을 받고 정하여서는 식이 되어서는 결코 안 된다. 따라서 이번 개혁안에서는 비례대표제 공천을 위한 당내 공식기구를 두도록 하였고 이 공식기구에는 반드시 외부인사가 과반수이상 참석하도록 하여 정책전문성과 직능대표성이 높은 후보만이 공천될 수 있도록 하는 공정하고 합리적인 절차를 둘 것을  의무화하였다. (4) 지역구는 현행 227명에서 199명으로 줄이기로 하였다. 이는 앞으로 지역대표성내지 지역정치수요는 이미 도입된 지방자치제도가 발전하고 정착됨에 따라 점차 그 상대적 중요도가 줄어 들 것으로 본 것이다. (5) 전체의 국회의원 정수는 현재의 273명의 수준에서 299명으로 늘었으나 이를 결코 많다고 볼 수 없다. 인구규모 경제발전수준 도시화정도 등을 감안한 학계의 비교연구결과를 보면 우리나라의 적정 국회의원 수는 350명에서 380명 수준인 것으로 나타나고 있다. 국회의원 정수 증원에 대한 국민들이 가지고 있는 반대정서는 앞으로 적극 설득하여 나가는 것이 옳은 방향이다.          

셋째, 선거운동이 돈 선거나 조직선거가 아니라 정책경쟁 중심의 선거가 되게 하기 위하여 (1) 선관위에 [선거방송토론위원회]를 설치하여 선관위 주선아래 TV, 지역 Cable TV 등을 통한 정당 및 후보자 정책토론회, Radio  방송 등을 통한 정책토론회, 신문광고, 방송광고 등 등  각종 미디어를 통한 선거운동을 가능한 활성화하도록 하였다. (2) 인터넷에 의한 선거운동의 기회도 확대하여 후보자와 유권자가 만나서 비전과 정책을 이야기 할 수 있는 기회는 극대화하기로 하였다. 그러나 익명성을 악용한 비방 흑색선전 등 네거티프 선거를 방지하기 위하여 [인테넷 게시판 실명제]를 도입하고 선관위에게 허위사실 등 위법게시물에 대한 삭제 요청권 등을 부여하였다.  

5: 결론에 대신하여

  정치개혁은 기본적으로 자기가 자기를 부정하는 自己改革이다.  따라서 대단히 어렵다. 그러나 이를 성공시켜야 우리나라의 미래가 열린다. 이번에 다행히 與野가 합의하여 정치개혁에 대한 민간 전문가들과 시민사회의 의견을 듣기 위하여 [범국민정치개혁협의회](이하 범개협이라 한다)를 구성하였다. 여야가 기득권을 버리고 정치개혁을 위하여 마음을 비웠다는 증거이다. 대단히 훌륭한 결단이었다고 생각한다.

  범개협은 정치권의 이러한 결단을 존중하여 그 기본 정신이 훼손되지 않도록 각별히 노력하였다. 각 정당이 낸 개혁안도 최대한 존중하면서 가능한 한 학계 언론계 법조계 여성계 등 전문가 집단과 여러 시민단체의 의견을 폭넓게 수렴하려 하였다. 이 시대가 요구하고 국민들이 바라는 올바른 정치개혁방안이 무엇인가? 라는 물음에 답하려고 고심을 거듭하였다. 이 [시대의 요구]와 [국민적 열망]을 최대한 담아보려고 노력하였다. 모든 문제를 共同善의 입장에서 국민의 편에 서서 생각하려고 노력하였다.

  그렇다. 다시 강조하지만 여야가 합의에 의하여 범개협을 구성하였다는 사실 자체가 엄청난 발전이다. 이번에는 여야 정치권의 개혁의지도 다른 때와 달리 확고하다고 본다. 물론 국민의 기대도 시민사회의 바람도 대단히 크다. 이런 기회에 여야가 합심하여 반드시 정치개혁에 성공해 주기를 바란다. 범개협이 나름의 시대적 소명감을 느끼며 渾身의 노력으로 熱과 誠을 다한 정치개혁안을 존중하여 주기 바란다. 그리하여 이번에는 우리 정치권이 이 시대가 요구하고 모든 국민이 바라는 올바른 정치개혁에 반드시 성공할 수 있게 되기를 간절히 기대한다.