<세부내용은 첨부된 보고서 전문 참조>

공적 서비스 전달체계 개편에 대한 경실련 의견서

대통령직 인수위원회가 ‘능동적 복지’를 5대 국정지표 중 하나로 내세우고 원스톱 복지전달체계구축을 위해 「기초자치단체별 희망복지 129센터 설치」를 핵심과제로 선정했다. 전달체계는 정책수급의 전달 통로에 해당하는 것으로 비효율적인 문제 개선이 지속적으로 이뤄져야 함에도 단순히 기구재편이나 기능 전환만으로는 사회복지행정의 효율적 운영과 종합적인 통합복지서비스 제공 체계 구축이 어려울 수밖에 없다.

그동안 우리사회는 취약한 사회안전망에 대한 인식이 확대되면서 복지서비스 전달체계의 문제가 중요하게 부각되어 왔다. 각 서비스가 지자체와 각 행정기관별로 분산되거나 복잡한 경로를 통해 개별적으로 제공됨으로써 다양화된 사회복지욕구에 효과적으로 대응하지 못하는 문제와 서비스 간 단절성과 중복성의 문제를 극복하자는 것이었다.

정부에서는 보건복지사무소와 사회복지사무소 시범사업이나, 2003년 사회복지사업법 개정에 따른 지역사회복지협의체의 구성과 운영, 그리고 참여정부가 추진하고 있는 ‘주민생활지원서비스’ 행정체계 등 공적서비스 전달체계를 개편하는 활동을 지속적으로 진행해 왔다.

그러나 전달체계 개편과정은 개소 2년 만에 사회복지사무소가 중도하차 하고, 지역사회복지협의체가 구성․운영되는 상황에서 ‘주민생활지원서비스’ 행정체계 개편이 새롭게 진행되어 민관협력 네트워크 체계가 공존하게 되는 등 정책의 일관성과 지속성의 부재로 숱한 갈등을 낳고 있다. 더욱이 부처 간, 공무원 간 통합성과 책임성의 문제가 불거져 효율성 제고를 위해 개편해 온 전달체계가 오히려 비효율의 문제를 양산하고 있다.

또 행정자치부에 의해 주도된 주민생활지원서비스 행정체계 개편으로 8대 분야, 6개 서비스 대상을 통합 및 연계하여 서비스를 확대하겠다고 하였으나 국민들에게 서비스 향상을 제고하기보다는 형식적인 행정적 체계만 유지하고 혼란과 불신만 증폭되는 것이 아닌지 우려하는 상황이다.

현행 주민생활지원서비스 전달체계 개편 현황과 문제점

주민생활지원서비스 전달체계 개편은 2006년 7월 1일부터 2007년 7월 1일까지 단행되어 시군구 등 지방자치단체 단위에서 복지, 보건, 고용, 주거, 평생교육, 생활체육, 문화, 관광 등 8대 분야별 공급자들을 영-유아, 아동-청소년, 중장년, 노인, 여성, 장애인 등 6대 대상별로 연계하여 수요자 중심의 원스톱(one-stop) 맞춤형 통합체계를 구축하는 것이다. 지방행정조직의 개편을 통해 시군구에 ‘주민생활지원국’을 설치하고 읍면동사무소를 ‘주민센터’로 전환하고 민-관 협력 네트워크 체계 구축을 주요 내용으로 하고 있다.

경실련이 2007년 11월, 전국 지자체 232개 지역을 대상으로 정보공개를 통해 파악한 주민생활지원서비스 전달체계 개편 현황은 다음과 같다. (* 첨부된 경실련 보고서 참조)

1) 거번넌스 구성현황

2006년 7월 1일부터 2007년 7월 1일까지 세 단계로 나누어 시군구 및 읍면동 주민생활지원체계를 구축하였다. 주민생활지원 통합서비스를 제공하기 위해 구축한 민-관 협의체의 경우는 전국 232개 자치단체 중 89개(38.4%) 그리고 민-민 협의체의 경우는 58개(25%)의 자치단체가 구성을 완료했다.

세단계로 나누어 전국적으로 협의체 구성을 추진하였음에도 민관협의체의 구성률은 미구성 비율인 42.2% 보다 낮았고 민민협의체의 구성률의 경우는 이보다도 더 낮게 나타났다. 민민협의체는 중소도시보다 대도시 지역에서 더 낮게 나타났는데 민민협의체 구성이 단순히 민간 인프라의 많고 적음에 따라 구성의 용이성이 결정되는 것이 아니라 그 외 다양한 제반 여건들에 의해 변수가 작용하고 있음을 유추할 수 있다.

아울러 지역에서 실제 서비스를 제공하고 있는 민간영역들과 함께 협의체를 구성하고 이를 추진하기 위한 실무분과를 구성하여 운영하도록 하고 있으나, 전국 232개 자치단체 중 132개(56.9%)의 자치단체가 실무분과 구성을 완료하여 그 효과성을 담보하기 어렵다.

<표 1> 민관협의체 지역별 구성현황
	구성	미구성	무응답	비공개
서울시 (25)	25/8 (32%)	25/8 (32% )	25/9 (36%)
부산시 (16)	16/2 (12.5%)	16/14 (87.5%)	16/0 (0)
대구시 (8)	8/2 (25%)	8/6 (75%)	8/0 (0)
인천시 (10)	10/3 (30%)	10/5 (50%)	10/2 (20%)
광주시 (5)	5/0 (0)	5/3 (60%)	5/2 (40%)
대전시 (5)	5/5 (100%)	5/0 (0)	5/0 (0)
울산시 (5)	5/5 (100%)	5/0 (0)	5/0 (0)
경기도 (31)	31/19 (61.3%)	31/7 (22.6%)	31/5 (16.1%)
강원도 (18)	18/5 (27.8%)	18/8 (44.4%)	18/5 (27.8%)
충북 (12)	12/3 (25%)	12/6 (50%)	12/3 (25%)
충남 (16)	16/9 (56.2%)	16/6 (37.5%)	16/1 (6.3%)
전북 (14)	14/4 (28.6%)	14/5 (35.7%)	14/5 (35.7%)
전남 (22)	22/8 (36.4%)	22/10 (45.4%)	22/3 (13.6%)	22/1(장성군) (4.6%)
경북 (23)	23/9 (39.1%)	23/10 (43.5%)	23/4 (17.4%)
경남 (20)	23/9 (39.1%)	23/10 (43.5%)	23/4 (17.4%)
제주 (2)	2/0 (0)	2/0 (0)	2/2 (0)
전국 (232)	232/89 (38.4%)	232/98 (42.2%)	232/44 (19%)	232/1 (0.4%)

* 민민협의체, 실무분과 구성현황 <첨부 보고서 참조>

2) 회의 개최 현황

협의체의 구성여부와 달리 형식적 구성에 머물지 않고 실제 역할을 하고 있는지의 여부를 확인하기 위해 회의개최 현황을 살펴봤다. 민관협의체를 구성한 89개 지자체 중 56개 지자체(62.9%)만이 구성이후 회의를 개최 한 것으로 조사되어 실제 활동은 하지 않으면서 협의체 구성만 해 놓은 지자체가 37.1%에 이르는 것으로 나타났다. 실무분과를 구성한 132개 지자체 중 38개(28.8%) 지자체는 구성이후 한 번도 회의를 개최하지 않는 등 제대로 기능을 못하고 있는 상황이다.

3) 행정보직 현황

신설부서인 주민생활지원국장은 100% 행정직 공무원이 맡고 있고, 주민생활지원과장은 행정직 공무원이 95.3%를 맡고 있다. 사회복지직 공무원은 4.7%만이 과장직을 맡고 있어 이에 따른 위계의 구성과 직렬간 갈등으로 협업이 제대로 이뤄지지 않고 있다. 과장급 인사까지 95% 이상을 행정직 공무원이 독식하고 있는데 비해 읍면동의 ‘주민센터’에는 대부분 사회복지직이 담당 하고 있어 전달체계 개편 과정에서 보직간 갈등이 기초단위까지 보편적 양상으로 나타나고 있다.

<표 9> 지역별 과장 보직 현황
	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	계
행정직	16	13	6	9	3	5	4	18	11	11	14	10	15	15	16	0	166
복지직	1	0	0	1	0	0	1	1	0	0	0	0	1	2	1	0	8
무응답	8	3	2	0	2	0	0	12	7	1	2	4	6	6	3	2	58
*경북과 경남의 보건직은 복지직에 포함하여 계수

* 지역별 국장 보직 현황 <첨부 보고서 참조>

4) 주민생활지원서비스 협의체와 지역사회복지협의체의 현황

지역사회복지협의체는 법에 근거하여 시군구별로 구성되어 지역사회 복지정책과 복지계획 수립의 역할을 담당하고 있고 주민생활지원서비스 협의체는 8대 분야 6대 서비스 대상을 통합 및 연계하고 민관협력 네트워크 구축을 핵심과제로 삼고 있다.

조사한 자료에 의하면, 현재 추진 중인 주민생활지원서비스 민․관 협의체 구성형태는 전국 232개 지자체 중에서 지역사회복지협의체를 확대 구성하거나 예정인 지역이 80개(34.5%)지자체, 별도구성하거나 예정인 지역이 85개(36.6%)지자체로 조사돼 확대구성과 별도구성이 비슷한 수준인 것으로 나타났다.

하지만 보건․복지 분야는 이미 지역사회복지협의체가 추구하고 있고 보건복지 분야가 전체 공급되는 서비스의 50%이상을 차지하고 있음에도 행정자치부 중심의 주민생활지원서비스 전달체계가 동시에 공존하면서도 정확한 관계설정이 이뤄지지 못함으로써 전달체계 간 중복으로 인한 혼란이 극심한 상황이다.

뿐만 아니라, 지역사회복지협의체와 별도로 민관 협의체를 구성하겠다는 지역의 59.1%에서 조차 지역사회복지협의체와 위원 중복 현상 나타났고 확대구성을 밝혔던 지자체까지 포함하면 70%이상의 지자체에서 위원 중복현상이 나타나 한정된 인적자원의 문제가 전달체계 간 중복으로 인한 혼란으로 야기되고 있다. 인원 중복현상은 민간영역의 자원이 취약한 중소도시로 갈수록 더 극심한 것으로 조사됐다.

<표 15> 중복 지역 현황
		서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	계
중복	지역			1						4	4	4	4	8	10	9		44
	인원			9						20	19	15	10	69	69	38		249인
비중복									1	1	1	1		2	1	2		9
무응답		25	16	7	10	5	5	5	30	13	7	11	10	12	12	9	2	179

* 중복 지역 세부 현황 <첨부 보고서 참조>

현행 전달체계 개편 방향에 대한 제언

주민생활지원서비스 전달체계 개편은 기존의 보건복지사무소와 사회복지사무소 시범사업이 복지와 보건을 연계하여 통합적 서비스를 제공하려는 것과는 달리 보건-고용-주거-문화-생활체육-평생교육 등을 포괄하는 주민생활지원의 통합적 서비스 제공모형을 그려내고 있다는 점에서 고무적이다. 지금까지 각 행정기관이나 부서, 지방자치단체별로 분산되어 제공되던 각종 주민생활서비스들을 한곳만 방문하면 원하는 서비스를 패키지로 제공받을 수 있게 된 것이다.

그러나 전달체계 개편으로 주민들이 편리해 진다는 정부발표에도 불구하고, 제도가 실시된 지 6개월이 지난 지금까지 서비스를 담당하는 공무원이나 서비스의 실질적인 수혜자일 뿐만 아니라 지역사회자원의 주요 제공자인 지역주민 모두가 제도개혁의 가시적인 효과를 느끼지 못하고 있을 뿐만 아니라 오히려 주민복지를 위축시키는 것이 아닌지 우려의 목소리가 끊이지 않고 있다. 원스톱 통합시스템을 구축하여 주민들에게 편의성을 제공하고 서비스 제공의 효율성을 높이자는 것인데, 이러한 부정적 시각들이 왜 제기되고 있는지를 검토하지 않을 수 없다.
따라서 현행 주민생활지원서비스 전달체계 개편에서 야기되고 있고 앞으로 보다 증폭될 수 있는 여러 문제점들을 분석하고 이를 통해 전달체계 개편에 대한 정책방향을 제시해 보고자 한다.

1) 통합서비스 조직체계의 실효성

연관성이 낮은 8대 분야의 서비스를 주민생활지원국에 통합하는 것으로는 서비스 효율성과 효과성을 도모하기에 한계가 있다.

8대 서비스 분야를 통합한다지만, 민관협력 네트워크가 생산 공급하는 서비스의 50%이상이 보건․ 복지 분야이고 지역주민들의 욕구도 복지서비스에 집중되어 있기 때문에 통합으로 인하여 오히려 복지서비스 전달이 소홀히 될 가능성이 높다.

따라서 현재와 같이 서비스 내용이 절대적으로 부실한 상황에서 하나의 부서로 통합하는 것만으로 서비스 효율성을 제고시킬 수 없으므로 통합서비스 영역과 대상자 관련부처들 간의 유사한 기능, 법, 제도 및 기구의 연계, 조정, 통합 및 슬림화 작업이 함께 이루어지지 않는다면 형식적인 전달체계 개편으로 전락할 수 있을 것이다.

2) 시군구 본청과 읍면동 간 기능분담

주민생활지원서비스 전달체계 개편의 핵심은 8대 영역에 대하여 시군구의 기획 및 연계, 통합기능을 살리고 읍면동의 현장방문 기능 및 원스톱 기능을 강화하는 데 있다. 이를 위하여 시군구와 읍면동 간에 사무 재조정이 있었음에도 불구하고, 읍면동의 주민센터 업무는 오히려 증가하여 실질적인 서비스 체감도를 제고하지 못하고 있는 실정이다.

이에 현재의 8대 서비스 영역을 포괄하는 주민생활지원국을 복지, 보건, 고용 등 사회복지서비스 중심으로 재편하여 서비스 제공의 효율성과 효과성을 도모할 필요가 있다. 주민생활지원국의 기능과 역할은 프로그램 기획 및 조직 간의 서비스 조정 및 연계체계 구축에 집중토록 하고 동사무소의 ‘주민생활지원담당’의 업무는 주민통합서비스 일선창구 역할로 한정하고, 기존의 사회복지기관과 중복하여 제공하고 있는 주민생활 관련 서비스들은 과감하게 사회복지 관련기관들에 이양해야 한다.

3) 인력부족 및 행정직과 사회복지직 간의 조화

주민생활지원서비스 전달체계 개편이 새로운 인력충원 없이 기존의 업무에 대한 조정과 인력재배치를 통해 개편이 단행됨으로써 인력이 절대적으로 부족할 뿐만 아니라 행정직과 사회복지직 간의 역할관계가 모호하다.

전달체계 개편 1단계 지역의 경우, 시군구 본청에 사회복지직이 10.5명에서 16.3명으로 5.8명이 증가됨으로써 기획력과 서비스 조정력 기능은 향상되었으나, 읍면동 사무소의 경우 사회복지 전문인력이 일반 행정에 흡수되어 현장방문 및 원스톱 기능이 오히려 약화되고 있는 실정이다. 또 읍면동사무소의 주민생활지원팀장을 6급 무보직 행정직을 우선적으로 배치하게 함으로써 상급자에 의한 수퍼비전 체계나 업무지도 등을 기대할 수 없는 실정이다.

이에 사회복지 수요증가를 감안하여 사회복지직 공무원을 수요에 비례하여 우선적으로 충원할 필요가 있는 등 지속적인 사회복지직의 일선배치가 요구된다.

4) 전문성 확보

주민생활지원서비스 전달체계 개편에서 가장 시급히 보완되어야 할 사항은 최종소비자인 지역주민들에게 정부의 복지관련 정책이나 서비스가 체계적으로 전달될 수 있는 사회복지 전문성의 확보이다. 따라서 자치단체 차원에서 사회복지직 공무원의 전문성 확보를 위한 방안으로 사회복지사 자격증을 소지한 기능직 등을 기초자치단체 차원에서 특별 채용하는 것을 지양하고 광역자치 단체 차원에서 공개경쟁시험을 통하여 우수한 사회복지직 공무원을 채용할 필요가 있다.

5) 기존 서비스 전달기관과 공공부문 간의 역할분담

이미 민간부문에서 많은 서비스가 이루어지고 있다는 사실을 감안할 때, 주민생활지원서비스 전달체계 개편을 통해 이러한 기능과 업무를 담당한다는 것은 업무의 중복 및 혼란을 가중시킬 수 있으므로 모든 서비스 영역에서 동일한 수준으로 연계를 시도하기보다는 단계적으로 접근할 필요가 있다. 보건과 복지의 연계체계를 먼저 구축한 후, 이의 평가를 통하여 다른 영역으로 범위를 확대해 나가는 것이 필요할 것이다.

6) 민-관 협력 네트워크체계와 기존 사회복지협의체와의 관계설정

민관협력 네트워크 체계와 기존 사회복지협의체와의 합리적인 관계설정을 통해 부처간 갈등, 공무원간 갈등, 지역 인적자원 간의 갈등을 조장하고 있는 현재 상황을 해소해야 할 것이다. 뿐만 아니라, 성공적인 민-관 협력체계 구축을 위해서는 파트너들 간에 공유된 비전에 대한 명백한 진술이 전제되고 재정, 인력, 신뢰와 같은 자원 확보 방안이 마련되어야 하며, 참가하는 파트너들의 적법성과 대표성을 보장해 줄 수 있는 자율성과 권한을 부여하여야 할 것이다.

7) 민-관 협력체계에의 지역주민 참여

민-관 협력 네트워크체계 구축은 지역사회의 책임을 강조하는 것으로 지방정부의 자율성, 지역사회주민의 책임성, 성숙한 시민의식을 전제로 하고 있으며 참여적 환경을 조성하는 것이 무엇보다 중요하다.

그러나 현재 민관 협력 네트워크 참여위원들의 참여과정은 대체로 공무원을 시군구청의 지명의 형태로 이루어지고 있어 독립성과 자율성을 확보하기 어렵다. 이에 민-관 협력 네트워크 구축의 주체를 공공에서 민간으로 전환하는 한편, 민간과 공공 참여자가 동등한 위치에서 의사결정에 참여할 수 있도록 보장할 필요가 있다.

◈ 별첨 
1. 의견서 - [공적서비스 전달체계 개편]에 관한 의견서 (총 9 매)
2. 보고서 - 전달체계 현황 조사 보고서 (총 12 매)