부동산투기 억제와  토지거래의 정상화를  위한 부동산 실명법의 제정청원안

 

-정부의 <不動産實權利者名義登記에관한法律案>중 문제점을 중심으로-

 

1.입법청원의 취지

 

 지난 80여년간 판례로  인정돼 온 명의신탁이 일부  부득이한 사정으로 이용되기도 했지만 많은 경우  부동산투기와 탈세,그리고 탈법 및 재산의 은닉수단으로 이용돼 왔습니다.

따라서 정부에서 지난 1월 6일 부동산실명제를 실시하겠다고 선언한 것은 비록 때늦은 감이 있지만 환영할만한일 이라고 생각했습니다.

 그 자체로 명의신탁에 따른 부동산투기 등 토지거래상의 부작용을 막고 건전한 토지거래를 정착시키기 위한 중요한 출발점이 될 수있기 때문입니다. 
 그러나 지난 2월 21일 국무회의에서 최종 확정한 <부동산실권리자명의 등기에관한법률안>은 명의신탁금지에 대한 예외를 상당정도 인정하고 있어 부동산실명제를 무력화할 우려가 있으며,명의신탁을 금지하는 기존의 법률과도 상충되는 내용이 포함되어 있어 부동산실명법 자체의 기반마저 흔들리고 있는 상황입니다.

 더 나아가 이 법률안의 핵심적인 부분인 명의신탁약정의 효력규정(법률안 제4조)은 법리의 해석 여하에 따라서는 현재 인정되고 있는 명의신탁자의 지위와 거의 같은정도로 인정될 수도 있어 부동산실명제 자체를 유명무실하게 할 우려가 있습니다.

  경제정의실천시민연합은 투기방지와 토지거래의  정상화를 위해서는 부동산실명제가 제대로 실시되어야 한다고 판단하여,다음과 같은 의견을 제시하며 청원하니 입법에 적극 반영해 주시기 바랍니다.

 

2. 부동산실명입법청원의 내용

 

 ■1. 법률안 제4조(명의신탁약정의효력)는 사안과 법리의 해석여하에 따라 그 효과가 다양하게 나타날 수 있다.

그 때문에 많은 복잡한 법률상의 분쟁을 초래하는 등 법률관계를 불안정하게 할 것으로 보인다. 따라서 부동산명의신탁의  경우 등기명의자인 수탁자의  재산으로 간주하면 법안이 분명해진다.

 법률안 제4조(명의신탁약정의 효력)와 같이  명의신탁약정을 무효로만 규정할 경우 소유권을 둘러싼  법률적 분쟁이 대단히 복잡할 것이며, 명의신탁을 효과적으로 금지할 수도 없다. 
 명의신탁의 문제점은 언제든지 권리를 주장할 수 있으면서도 명의가 노출되지 않는 것을 이용하여 각종 규제의 회피, 강제집행의 면탈 등의 목적으로 악용되는 데 있다.

따라서 신탁자가 소유권을 상실할 수 있도록 규정하는 것이 명의신탁을 사전에 근본적으로 차단할 수 있는 방법이다.

또한 등기명의자인 수탁자의 재산으로 간주하면 법률관계가 분명해져서 불필요한 법률적 분쟁을 막을 수 있다. 
 정부의 법률안에서도 계약명의신탁의 경우는 수탁자의 재산으로 인정하고 있지만 등기명의신탁의 경우에는 이를  인정하지 않아 법률상의 혼란을 초래할 것으로 보인다.

따라서 등기명의신탁을 포함해 일체의 명의신탁에 대해 수탁자의 재산으로 인정하면  법안이 간단명료하고 법리문제와 그 해석으로 인한 법적 분쟁도 방지할 수 있을 것이다.

 특히 제4조 제2항의 단서조항의 계약명의신탁의  경우는 입법예고안보다 후퇴하였다. 당초 입법예고안에는 <명의신탁자가 은닉된 경우> 수탁자 재산으로 되도록 규정했는데, 이를 <부동산에  관한 물권을 취득하기 위한 계약에서 명의수탁자가  그 일방당사자가 되고 그  타방당사자는 명의신탁  약정이 있다는 사실을 모른 경우>로 수정함으로써 계약명의신탁인지의 여부를 객관적으로  판단하기 어렵게 되어 명의신탁자를  실질적으로 보호할 수 있는 가능성을 더욱 강화시켰다.

 그리고 대법원에서 우려한 것 처럼 정부안대로라면 명의신탁 행위가 적발되더라도 명의신탁자가 법적 절차를 통해 종전과 같이 부동산에 대한 소유권을 인정받을 수 있는 결정적인 허점이 발견되기 때문에 결과적으로 명의신탁금지는 잘 지켜지지 않을 것은 분명하다.

따라서 대법원이 지적한대로 명의신탁한 부동산을 되돌려받을 수 없도록 하는 방안이 부동산실명제를 정착시키는 실질적인 방법이다.

 수탁자의 재산으로 간주하자는 점에 대해 일부에서 사적자치 및 소유권의 본질을 침해한다고 하면서 위헌론을 제기하고 있지만, 정상적인 토지거래를 교란하는 투기 등 반사회적 행위에 대해서까지  법적 보호를 할 필요는 없으며 또 1년간의 유예기간을 두어 명의신탁재산의 매도나 본인명의의 회복등기 등의 권리행사를 보장하고 있기 때문에 위헌론은 설득력이 없다.   
 현재 거론되고 있는 위헌론의 내용을 보면 1) 사적자치원칙에  반하며, 신탁자와의 신뢰관계를  깨뜨린 수탁자에게 권리를 부여하는  결과를 낳는다는 것, 2) 소유권의 본질적 부분을 침해한다는 것, 3) 소급입법금지의 원칙에 반한다는 것 등이 있다.
 그러나, 1)에 대해서 보면 사적자치원칙은 투기 등 반사회적 행위에 대해서까지 인정될 필요는 없으며 오히려 사적거래질서를 교란하는 행위이므로 사적자치를 제한해서라도 투기근절의 목적을 달성해야 한다.

 부동산실명제는 부동산의 실제 소유자와 등기 명의자를 일치시키기 위한 정책적 결단에 의해 실시되는 것이므로, 그러한 목적의 범위 내에서 사적자치원칙은 제한을 받아야 마땅하다. 
 사적자치원칙이 보장되는 사회에서 개인간의 신뢰관계가 중요한 것은 사실이지만, 불법을 공모하는 개인간 약속까지도 보호해야 하는 것은 아니다.

 앞으로 부동산실명제법안이 실시되어 모든 명의신탁이 무효로 되고 처벌되는 상황에서도 명의신탁이  이루어진다면, 그것은 보호되어야 할 신뢰할 관계가 아니라 처벌되어야 할 불법관계이다.

 수탁자의 소유로 인정하는 것은 부동산실명제의 성공적인 정착을 위해 반드시 필요하다.
  2)에 대해서 보면 소유권, 특히 부동산소유권의 행사는 사회적 목적에 의해 구속되어야 한다는 점을 지적할 수 있다.

특히 신탁자는 법실시 유예기간 동안 명의신탁재산의 매도나 본인명의의 회복등기 등의 권리행사가 가능하다. 
  3) 소급입법금지의 원칙은 유예기간을 두어 실시하므로 문제가 되지 않는다.

예컨대 기존의 명의신탁에 실명등기의 위반에 대한 처벌이 소급입법처럼 보이지만 이것은 유예기간동안 실명등기 등을 하라는 것에 대한 법규위반이기 때문에 소급입법이라고 볼 수 없다.

  ■2. 법률안 제11조(기존 명의신탁약정에 의한 등기의 실명등기) 제3항은 기업의 비업무용부동산에 대한 명의신탁을 무한정 유지, 악용할 수 있도록 할 소지가 있어 삭제되어야 한다.

 법률안 제11조 제3항에서 제시된 '귀책사유없는 경우'는 구체적으로 어떤 경우를 말하는지, 또 어느 시점에서의 귀책사유인지가 애매하며, 오히려 법률안 제13조2항의  조항과 관련하여 기업의 비업무용토지에  대한 명의신탁을 무한정 유지, 악용할 수 있는 가능성을 주기 때문에 삭제되어야 한다. 이는 결국 비업무용  부동산을 가진 기업의 불법적 행위를 보호하는 것 외에는 아무런 의미가 없다.

 따라서 이와 함께 법률안 제13조 제2항에서  법률안 제11조에 대해서 언급한 다음의 규정,  즉 <제11조 제3항 및 제4항의 경우에는  그 사유가 소멸한 때부터 1년의 기간을 말한다>는 규정은 삭제되어야 한다.

  ■3. 법률안 제8조(종중 및 배우자에 대한 특례)의 특례조항은 또다른 부동산투기 및 재산은닉의 수단으로 악용될 가능성이 있으므로 원칙적으로 예외를 인정하지 말아야 하며 이 경우 현재의 다른 법률을 통해서도 등기가 가능하므로 특례로 인정할 필요가 없다.

 경실련은 그동안 여러번 기업의 부동산, 종중 및 부부의 재산 등을 포함한 일체의 재산에 대해 원칙적으로  어떠한 예외도 허용해서는 안된다고 주장해왔다.

예외를 둠으로써 부동산실명제가 부실해질 것을 우려했기 때문이었다.

그러나 정부는 이번 법률안에서도 경실련의 의견을 받아들이지 않았을 뿐 아니라 당초 정부가 정한 입법예고안의 예외규정보다  더 포괄적인 내용의 예외를 허용함으로써 오히려 후퇴된 법률안을 만들어 정부의 부동산실명제의 의지를 의심하지 않을 수 없게 되었다. 

 애초의 입법예고안의 경우  종중 및 배우자의 부동산에 대해 명의신탁약정의 무효를 전제하고 있지만 이번 정부법률안  제8조를 보면 예외의 내용을 더욱 확대해 명의신탁약정의 효력까지 인정해 주는 등  (종중, 배우자의 부동산에 대해서는...제4조<명의신탁약정의 효력>의 규정을 적용하지 아니한다) 더욱 개악된 규정을 삽입했다.

 1) 종중의 경우

 부동산등기법 제 30조 1항("종중 문중 기타 대표자나 관리인이 있는 법인 아닌 사단이나 재단에 속하는 부동산의 등기에  관해서는 그 사단 또는 재단을 등기권리자 또는 등기의무자로  한다")에 따르면 종중 등 권리능력이 없는 사단에게도  등기능력을 인정하고 있다. 따라서 부동산등기법으로도 종중명의의  등기가 가능하기 때문에  종중재산에 대해 예외규정을 둘 필요가 없다.  
 또 항간에 종중의  재산을 보호하기 위해서는 오랜 전통의 명의신탁관행을 인정해야 한다고 하지만, 개인이나 대표명의로 종중의 재산을 등기하는 것보다 종중명의로 등기하는 것이 종중의 재산을 더욱 잘 보전할 수 있다는 것은 상식에 속하는 일로 종중재산에 예외를 주자는 주장을 설득력이 없다.

오히려 종중의 재산에 대해 예외를 인정할 경우 현행 종중구성은 간편하기 때문에 이러한 종중에 의한 투기나 탈법행위가 예상된다.
  2) 배우자의 경우

 민법 제830조 제1항('부부의  일방이 혼인전부터 가진 고유재산과  혼인 중 자기의 명의로  취득한 재산은 그 특유재산으로 한다')과 제2항('부부의 누구에세 속한 것인지  분명하지 아니한 재산은 부부의 공유로  추정한다')의 규정에 따르면 부부재산은 원칙적으로 별산제에 기초하고 있다.

 부부간의 재산관계는 이러한 별산제의 법리로 모두 해결하면 되며, 이혼을 할 경우에도 재산분할청구권(민법 제839조 제2항)이 인정되고 있으므로 이에 따르면 될 것이다. 
 재경원에서는 부부간의 명의신탁의 예외를 인정하는 이유로서 '부부간의 가사비용을 공동으로 부담하고  재산취득시에도 재산형성기여도에 따라 실질소유자를 명확히 가려 등기하지 아니하는 우리나라 대부분의 부부간의 재산관리관행'과 '부부간의 명의신탁을 획일적으로 금지하여 처벌할 경우 위법성 인식없이  관행에 따라 행동해온 다수의 선량한 국민들이 처벌받게 되는 결과를 야기할 수 있기" 때문이라고 한다. 
 그러나 부부재산관계는 고유재산에 대해서는 별산제, 재경원에서 상정한 가사비용은 공동으로 부담하고, 부부의 누구에게도 속하지 않은 재산은 공유재산에 불과하다.

 이 가운데 명의신탁이 문제되는 것은 고유재산으로, 이것은 타인의 재산에 불과한 것이다. 
 특히 부부간에도 증여세를 과세하고 있는 현행 상속세법을 염두에 두면, 부부간의 명의신탁을 허용하는 것은 앞뒤가 맞지 않는 것이다.

 오히려 부부간의 명의신탁허용은  공직자의 재산은닉수단 등 여러가지  오해를 초래하고 악용될 소지가 많기 때문에 예외를 허용할 필요가 없다.   

 ■4. 법률안 제10조(장기미등기자에  대한 벌칙등)에서 유예기간을 3년으로 둔 것은 일반명의신탁의 원칙과  형평이 맞지도 않고 다를 법률과의 관계에서 부작용을 초래할 우려가 있다. 따라서 유예기간을 1년 이내로 단축해서 부작용의 소지를 없애야 한다.

 법률안 제10조(장기미등기자에  대한 벌칙)는 미등기 전매를 과보호해 문제가 됐던 당초 정부의 입법예고안 3조 2항을 보완한 것으로 보이지만 3년간의 유예기간을 두어 여전히 미등기전매 등에  의해 악용될 소지가 있다. 
 예를 들어 국민주택구입시 전매금지기간내  불법미등기전매할 경우 3년간의 유예를 두면 현행 '주택건설촉진법'과 '부동산등기특별법'을 사문화하는 결과를 초래, 탈법거래관행이 존속할 우려가 있다.

따라서 이와같은 부작용을 막기 위해서는 유예기간을 1년 이내로  단축해서 악용될 소지를 없애야 한다.

 ■5.법률안 제6조(이행강제금)와 제10조(장기미등기자에  대한 벌칙)에서 제시된 과징금과  이행강제금은 명의신탁을 철저히  막기위해서라도 더욱 강화해야 한다.

 과징금 부과후 실명으로  전환하지 않은 경우 2년에 한해 최종 30%의 이행강제금을 부과하기로  한 것은 현재의 명의신탁을  뿌리뽑기에는 미약하므로 이행강제금을 보다 증액해야 한다.
 특히 명의신탁에 대한 형사처벌의 공소시효는 5년인 만큼 5년 동안 명의신탁을 은닉하다 적발된 경우 형사처벌을 면할 수 있고 과징금만 물게 되므로 이를 악용하는 경우가 있을 수 있다.

 따라서 과징금을 일률적으로 정하지 않고 명의신탁기간에 비례해 증액하도록  해 명의신탁에 따르는 부담을 늘여야 한다.

 ■6. 법률안  제6조(이행강제금) 제1항의  단서조항은 대상이 불분명하기 때문에 보다 분명하게 규정해야 한다.

 법률안 제6조 제1항의 단서조항 (<다만...자신의 명의로 등기할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 그 사유가 소멸된  즉시 자신의 명의로 등기하여야 한다>)은 당초 입법예고안의 제11조 조항(<다를 법률의 규정에 의하여 실명등기를 할  수 없는 경우에는 그 사유가 소멸한  때부터 이 법의 규정을 적용한다>)이 갖는 불분명한 규정과 악용의소지에 대한  우려의 목소리를 받아들여 수정한 조항으로 보인다. 
 그럼에도 <정당한 사유가 있는  경우>가 있는지, 있다면 어떤 것이 그런 경우에  해당하는지 여전히 불분명하고 모호하다.  때에 따라서는 전혀 예측못한 방법으로 이 조항이 악용될 소지가 있기 때문에  이 조항만으로 법안이 불안정하다.

따라서 <정당한 사유가 있는 경우>라는  규정을 <대통령령에 규정된 사유가 있는 경우>로 열거해 분명히 해야 한다.

 ■7. 법률안 제13조(실명등기에 대한 조세부과의 특례)는 예외의 폭이  작긴 하지만 조세형평 등의 문제가 여전히 남기 때문에 원칙적으로 예외를 인정해서는 안된다.

 1건에 한하여 실명으로  전환된 부동산가액이 5천만원 이하인  경우 과거의 1세대  1주택 면제, 종토세, 증여세 누락에 대해  추징하지 않겠다는 것은 결국  탈세목적으로 명의신탁을 한  경우에도 예외를 인정하는 꼴이 되므로 윈칙적으로 특례를 두어서는 안된다. 
 금융실명제와 균형을  유지하기 위해 5천만원의 범위  내에서는 특례를 인정하겠다는 정부의 설명은 금융실명제와 부동산실명제의 차이를 간과한 잘못된 논리이다.

 금융실명제의 실시로 금융자산이 부동산으로 유입되는 것은 바랍직하지 않지만, 부동산실명제로 인해 부동산이 매각되어, 금융자산으로 되는 것은 국민경제적 관점에서 바람직하다.  
 특히 농지의 경우, 5천만원을 기준으로 한다면 상당량의 농지가 예외로 인정되기 때문에 원칙적으로 예외를 인정해서는 안된다 (예를 들어 평당 1만원인 농지인 경우 5천평까지 예외로 인정되어  예외의 폭이 결코 작다고 할 수 없다.)  

 예외를 인정하지 않는  것이 원칙에 합당하나 굳이  예외를 인정한다면 현재의 공시지가를 기준으로  3천만원 이하가 적절하다고 본다.

그리고 정부의 법률안에 제시된  부동산가액은 매입시점의 기준인지, 현재의 공시지가 기준인지가 불분명하기 때문에 현재의 공시지가 기준이라는 점을 분명히 제시해야 한다.

 앞서 언급한 대로  (입법청원 내용 2) 법률안 제13조  제2항에서 <제11조제3항 및 제4항의  경우에는 그 사유가 소멸한 때부터 1년의  기간을 말한다>라는 규정은 불법을  용인하는 결과를 초래하기 때문에 삭제해야 한다.

 ■8.등기실질심사제가 실시될 수  있도록 시행령에 그 일정을 밝혀야 한다.

 등기신청시에 등기공무원이 실질심사를 하여 신청인이 실제 소유자인지를 사전에 확인하도록 하는 조치를 취해야 한다.

이는 사법부에서도 오래전부터 주장해 온 것이며 더 이상 예산부족 등을 내세워 미뤄서는 안된다.

 내년부터 실시되는 금융소득의 종합과세로 금융실명제가 비로소 정착될 수 있듯이 부동산실명제도 명의신탁의 법률상의 금지만으로는  정착에 어려움이 많을 것이다.

따라서 사전 등기실질심사제의 실시에 대한 정부의 프로그램이 조속히 발표되어야 한다. 

 아울러 등기부의 전산화가 필요하며, 사법부의 소관인  등기부와 지방행정기관 소관인 토지대장을  합치는 것이 필요하다.

1995년 2월 25일