[지방분권 SYMPOSIUM]
“지방자치 20년, 평가와 과제”

1. 일시 : 2015년 12월 8일 화요일 오후 2시

2. 장소 : 국회 의원회관 제2간담회실

3. 주최 : 경제정의실천시민연합(경실련), 전국시도지사협의회, 국회의원 박남춘 의원실

4. 발제 및 토론

▪ 사회 : 채원호 경실련 전 정책위원장/가톨릭대 행정학과 교수

1부. 지방자치 20년, 평가와 과제

▪ 발제 : 임승빈 명지대 행정학과 교수

▪ 토론 : 최우용 동아대 법학부 교수

금창호 한국지방행정연구원 선임연구위원

윤태웅 전국시도지사협의회 연구위원

이상범 전국시장군수구청장협의회 전문위원

2부. 20대 총선이 다뤄야 할 지방자치 의제

▪ 발제 : 소순창 건국대 행정학과 교수

▪ 토론 : 배인명 서울여대 행정학과 교수

홍진이 지방행정연수원 교수

정성호 한국조세재정연구원 연구위원

강국진 서울신문 정책뉴스부 기자

1995년 전국동시지방선거를 시작으로 지방자치가 어느덧 성년의 나이가 되었다. 총 6번의 민선 지방자치단체가 꾸려졌지만 여전히 갈 길이 멀다. 지방정부는 할 수 있는 것이 없다. 예산, 인사, 입법 등 모든 것이 여전히 중앙정부에 집중되어 있다. 게다가 이마저도 더욱 어려워질 수 있다는 우려가 많다.

경실련은 이번 심포지엄을 통해 지방자치 20년을 되짚어보고, 문제점과 개선방안을 모색했다. 더불어 지방자치 발전을 위해 이번 20대 총선에서 반드시 다루어야 할 문제는 어떤 것인지 살펴보았다.

1부. '지방자치 20년, 평가와 과제'

발제는 임승빈 명지대 행정학과 교수가 맡았다.

토론에는 최우용 동아대 법학부 교수, 금창호 한국지방행정연구원 선임연구위원, 윤태웅 전국시도지사협의회 연구위원, 이상범 전국시장군수구청장협의회 전문위원이 참여했다.

발제자 임승빈 교수는 지방자치를 구조적, 제도적, 행위자들 간의 통합적인 신제도주의적 관점과 당시 19세기 말의 일본의 지방자치제도 그리고 일제강점기 시대에서의 지방자치제도와의 동형화 현상을 대비했다. 우리나라의 지방자치제도의 연속과 단절을 중심으로 설명하며, 현재는 민선지방자치 20년을 맞이한 것으로 주장했다.

우리나라의 지방 분권의 수준은 기능적 측면, 법적 측면, 자원점유의 측면 그리고 자원의존의 측면에서 본다면 중앙정부에 의존하는 정도가 높지만, 인력과 조직은 지방이 큰 유형으로 분석했다. 외형적 분권이 되어있지만 국가재정에서 세출이 60%, 세입은 20%로 중앙 정부에 재정적 의존성이 강하다. 특히 중앙과 광역과 기초자치단체 간 기능 배분의 불합리성이 발생되는 상황으로 바라봤다. 정치적 접근, 공동체적 접근, 행정의 효율성적 접근 등 대내외의 환경변화가 존재하며, 주도하는 그룹에 따라 지방자치 방향성이 자주 바뀐다고 지적했다. 미래지향적인 지방자치를 고성장적 관점으로 볼 것인지 삶의 질 개선 등 저성장적 관점에서 볼 것인지가 현재 중요시 된다며 발제를 마무리 했다.

토론에 나선 최우용 교수는 앞선 발제에 대해 광무개혁 당시 지방자치는 근대적 의미의 지방자치와는 상이하다고 반박했다. 근대적 의미의 지방자치의 목적은 주민의 복리와 지방행정의 민주화를 중심으로 봐야한다고 강조했다. 현재의 지방자치단체에게 필요한 자치조직권, 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권 등이 부족해 무늬뿐인 지방분권이라고 평가하며, 지방자치에 대한 이해와 배려가 절실히 필요한 시점이라고 주장했다.

금창호 한국지방행정연구원 실장은 지방자치의 기본요소인 지방분권과 자치역량 및 주민참여를 중심으로 각 분야별 핵심요소를 대상으로 현재수준을 평가했다. 지방분권 분야에서는 행⋅재정 지방분권의 지속 추진을 강조했다. 자치역량분야에서는 자치운영의 수권역량 확보, 주민참여 분야에서는 제도 실효성 확보의 필요성을 역설했다.

윤태웅 전국 시도지사협의회 연구위원은 자치제도 개편, 지방재정 확충, 지방자치단체 국정참여 강화를 강조했다. 지방자치에서 자치입법권의 확대를 조례 제정의 범위 확대, 조례위반행위 벌치 다양화 등을 핵심으로 삼았다. 또한 대통령과 시·도지사간 회의 제도화를 위한 중앙·지방 협력회의 설치를 요구했다.

이상범 전국시장군수구청장협의회 선임전문위원은 지방자치 20년의 계기로 미래의 지방자치와 분권은 큰 틀(지방분권형 헌법 개정)에서 바꾸어 나가야 한다고 주장했다. 큰 틀에서 새로운 한국식 지방자치를 모색하고 중앙-지방의 재정시스템도 같이 보완하는 틀 구성을 강조했다. 특히, 앞으로 지방자치는 주민,지방,중앙이 모두 함께 같이 가야하며, 지방의 경우 지방4단체가 같은 목소리를 내야한다고 제시하며 1부를 마무리했다.

2부. '20대 총선에서 다뤄야 할 지방자치 의제'

소순창 건국대 행정학과 교수가 제20대 총선에서 다뤄져야 할 지방분권 주요의제를 발제했다.

토론에는 배인명 서울여대 행정학과 교수, 홍진이 지방행정연수원 교수, 정성호 한국조세재정연구원 연구위원, 강국진 서울신문 정책뉴스부 기자가 참여했다.

 

소순창 교수는 전세계가 2018년까지 저성장 국면에서 경제와 복지의 측면에서 지역공동체의 성장을 강조했다. 소교수는 연방제 수준의 분권국가를 주장하며, 20대 총선의 10가지의 주요 정책과제를 발표했다. 지방자치단체의 자치입법권 확대, 자주재원 중심으로 지방재정의 확충, 특별지방행정기관의 지방이양, 지방행정체제의 개편방향, 교육자치제도의 개선, 자치경찰제도의 개선, 국회 “지방분권특별위원회”의 설치, 지방당 설립 규정의 완화를 통한 지방정치 및 행정의 활성화, “중앙·지방협력회의”의 신설을 주장했다.

또한 자치입법권이 보장되지 않는 현 시점에서 개헌을 통한 연방제 수준의 분권국가의 실현을 이야기했다. 이를 통해 중앙정부와 지방정부의 상생을 통하여 새로운 성장 동력을 발굴하여, 명실상부한 연방제 수준의 분권국가 구현되는 것을 기대했다.

 

토론에 나선 배인명 교수는 재원 배분 시 고려할 중요한 사항 중 하나는 지방자치단체가 스스로의 재정을 운영할 수 있는 권한이 보장되어야 한다고 주장했다. 우리나라에서는 이전재원 중심의 지방재정 구조를 자체재원 중심의 구조로 개선이 필요하며, 구체적으로 중앙 지방간 세원 배분을 8:2의 구조에서, 최소 7:3의 구조로 바뀌어야 한다고 강조했다.

 

정성호 한국조세재정연구원 연구위원은 발제문에 대해 연방제 수준의 분권국가에 대한 담론을 제시하고 있다는 점에서 유의미한 접근이라고 발제를 평가했다. 그러나 현재는 자치만 보장되어 있으며, 재정분권은 사실상 제한적이며, 재정지원 없는 권한위임 방지법을 제정할 필요가 있다고 강조했다.

 

홍진이 교수는 지방자치를 누구를 위한 분권인지, 무엇을 위한 자치인지 기본적 논의부터 시작 해야한다며 토론을 시작했다. 주민이 체감하는 지방자치는 온도차가 크며, 자치경찰제가 시작한다고 해서 주민의 삶이 실질적으로 바뀌지 않는다고 밝혔다. 지역주민에게 다가가는 분권의 목표로서 일본이 제시하고 있는 “여유와 풍요로움을 실감할 수 있는 지역사회”가 시사점이 크다고 밝혔다.

 

강국진 기자는 발제자가 주장한 중앙-지방 재정제도 개혁에서 국고보조사업 대폭 감소에 동의했다. 기재부와 행정부에서 일부 반발이 있을 수 있지만, 중앙-지방 재정제도는 정치적 결단이 중요한 문제라고 강조했다. 국고보조사업 대폭 축소와 보조율 증대는 지방재정 악화에 대한 해법일 뿐만 아니라 ‘국가의 책임성’에 대한 문제라고 강조하며 토론을 마쳤다.