지난 4일 주승용 열린우리당 의원이 대표 발의한 ‘남해안발전지원법’이 국회 건설교통의원회에 회부됐다. 주 의원이 발의하기 전인 지난 8월과 9월 신중식 민주당 의원과 김재경 한나라당 의원은 유사한 내용의 ‘남해안발전특별법’을 발의했다. 세 명의 국회의원들이 발의한 남해안발전지원(특별)법의 핵심은 남해안에 한해 각종 규제를 완화시켜 지역 개발을 용이하게 하자는 것이다. 당연히 환경단체들의 반발은 격심했다. 헌법소원까지도 불사하겠다는 의지다. 그러나 환경단체들이 격렬히 반대하는 ‘개발특별법’대한 우려는 비단 ‘남해안발전특별법’에만 국한된 것은 아니다.

심재봉 화백

참여정부 제정 특별법 7개…역대 정권 최다

참여정부가 출범한지 3년 6개월 동안 개발과 관련해 국회에서 처리된 법안은 모두 7개다. 익히 들어서 알고 있는 ‘행정중심복합도시특별법’, ‘혁신도시법’, ‘기업도시특별법’, ‘폐광지특별법’ 등이다. 지난 문민정부 시절에 개발특별법이 제정된 경우는 한 번도 없었으며 국민의정부 역시 개발을 위한 특별법은 제정되지 않았다. 다만 국민의정부 시절 현재 기업도시특별법의 모체가 되는 민간투자법이 제정된 경우는 있다. 오로지 참여정부가 들어선 후에야 개발특별법이 양산되고 있다.

개발특별법이 적용된 지역의 땅값은 어김없이 요동쳤다. 참여정부의 부동산 투기 근절 의지가 무색하게도 해당 지역은 전국의 지가상승률을 주도했다.

‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’에 근거해 행정복합도시 후보지로 선정된 충남 연기·공주 지역은 2006년 8월 현재 지가지수가 140을 넘어섰다. 정부가 부동산 거품의 주범으로 지목한 7개 지역 가운데 하나인 서울 강남구의 2006년 8월 지가지수가 113.04(99년 지가지수 100)인 것만 봐도 이 지역의 지가상승은 놀랄 만한 수치다. 물론 지가지수의 크기가 절대적인 땅 값의 총액의 크기를 의미하지 않는다.   

“개발이익환수 없는 특별법이 투기 불러”

논과 밭만 있던 곳이 거대한 도시로 바뀐다면 지가의 상승은 당연하다. 개발은 하되 불로소득인 투기이익을 제대로 환수한다면 지가의 상승을 최소화할 수 있다. 그러나 문제는 참여정부가 특별법을 통해 개발만을 강조했을 뿐 부동산 가격을 잡겠다는 의지는 보여주지 않았다는 데에 있다. 오히려 개발이익을 환수할 수 있는 규제 장치를 풀어줬다고 보는 것이 옳다. 일례로 2002년 1월 1일이 기준이었던 토지보상기준시점이 집값이 정부의 재조정 과정에서 이미 오를 대로 오른 2005년 12월 31일로 기준시점이 변경됐다. 정부가 나서서 투기자들의 이익을 보장해준 셈이었다.

2004년 12월 국회에서 통과된 ‘기업도시개발특별법’의 경우도 마찬가지다. 기업도시개발특별법의 핵심은 규제완화다. 상대적으로 낙후된 지역을 특정한 기업이 직접 개발하는 방식이다. 민간이 주가 되지만 공공기관도 참여할 수 있다. 그러나 핵심은 민간에 의한 자본유치다. 일단 개발의 주체가 기업이라는 점에서 부분적인 참여만이 가능했던 기존의 산업단지와는 차별성을 지닌다. 

기업의 참여를 강조하다보니 자연스럽게 규제 완화가 전제가 된다. 시민단체의 반대에도 불구하고 정부는 2006년 2월 시민사회의 기대와는 달리 2004년 통과된 법보다 더욱 규제를 완화한 방침을 내놓았다. 대기업의 참여가 미진했다는 판단에서다. ‘난개발 방지 범위 내’라는 단서를 달기는 했지만 2006년 선정될 기업도시의 수를 제한하지 않기로 했다. 또한 농지보전부담금의 감면과 기반시설에 대한 재정지원 등 추가 인센티브를 부여하기로 했다. 그러나 난개발, 막개발에 대한 대책은 ‘문제가 심각하게 나타날 경우에 한 해’ 기업도시의 총량을 제한하는 수준이다. 개발로 인한 이익에 대한 환수나 지가 폭등 등 폐해에 대해서는 아무런 책임을 지지 않겠다는 의미다.

지난 2005년 기업도시 시범지구로 선정한 전남 무안군(산업교역형), 충북 충주, 강원 원주(이상 지식기반형), 전북 무주, 충남 태안, 전남 해남(이상 관광레저형)은 이미 지가가 요동치고 있다. 전남 무안군과 해남군은 혁신도시가 설치되는 나주시와 더불어 전남의 지가상승을 이끌고 있는 상위 3개 지역에 속한다.

강원도 원주 역시 마찬가지다. 기업도시 시범지구로 지정됐을 당시인 지난 해 7월과 8월 지가상승률은 전월대비 0.6이었으며 혁신도시로 선정된 12월에는 0.8의 가파른 상승률을 기록했다. 같은 기간 강원도 평균 상승률은 0.2에 불과했다.

행정복합도시, 기업도시와 함께 전국의 지가 상승을 부추기고 있는 주범이 바로 혁신도시다. 현재 국회 계류 중인 ‘공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법안’은 ‘국가균형발전 특별법’ 제 18조에 따른 공공기관 지방이전 시책에 따라 만들어진 ‘특별법 속의 특별법’이다. ‘국가균형발전 특별법’에 따라 이미 전북, 경남, 대구, 울산 등 11곳의 입지선정의 완료됐다. 올 하반기부터 지구 및 사업시행자를 지정할 계획이다. 혁신도시의 경우에도 지가 상승은 어김없었다. 입지선정 발표를 한 지난해 12월 대구시 동구의 지가상승률은 1.333으로 대구 평균 0.493을 크게 웃돌았다.

지역특화발전특구법도 규제완화에 한 몫을 하고 있다. 물론 전남 함평의 나비산업 특구와 같이 지역특색을 잘 살린 특구 지정도 있지만 여전히 관광리조트 개발이나 스키장, 골프장 건설 등과 같은 개발 특구 역시 공존하고 있다. 지역경제발전이 숙원인 지방자치단체들이 언제든지 특구법에 의한 막개발을 선언하고 나설지 모를 일이다.

잇따른 개발정책…정부여당 의지 없음

지난 16일 개최된 열린우리당 비상대책위원회. 일부 여당의원들이 북핵 문제와 관련해 ‘인위적인 경기부양이 필요하다’는 주장을 제기했다. 북핵문제로 인해 경기가 침체될 위험이 있다는 이유에서다. 인위적인 경기부양의 가장 손쉬운 방법이 바로 건설투자 확충이다. 이에 호응하듯 이석현 열린우리당 의원은 “균형재정 기조에서 탈피해 건설경기를 부양하고 정책자금을 풀어 중소기업을 지원하라”고 주문했다.

같은 당 문석호 의원은 지난 13일 열린 재정경제부 국정감사에서 “상반기 재정집행을 앞당기고 혁신도시 등 국책사업을 가능한 한 빨리 시행할 것”을 요구했고 권오규 경제부총리는 “부동산 시장의 전반적인 공급 보완 방안을 마련하겠다”고 화답했다.

‘개발특별법’은 건설업 위주의 단기적 경기부양, 규제완화를 도모하는 정치인들의 의지가 법으로 발현된 것이라는 지적이다. 윤순철 경실련 시민감시국장은 “결국 특별법이 전국을 개발광풍에 휩싸이게 하고 부동산 가격을 끌어올리는 주범”이라며 “부동산 투기와의 전쟁을 선포한 참여정부가 가장 많은 개발특별법을 제정한 것은 부동산 투기 억제의 의지가 없기 때문”이라고 비판했다. (시민의 신문 ㅣ박성호 기자)