2002 지방선거를 맞아 서울지역의 시민사회단체가 참가하여 출범한 「바 른선거유권자운동」에서는 유권자 운동의 일환으로 오늘(4. 30)부터 다 음주(5. 10)까지 시민단체의 공동 공약·정책요구 사항을 분야별로 발표합니다.

이에 오늘 그 첫번째 과제로 도시개혁 부문의 [살맛나는 도시만들기 10대 과제]를 발표합니다.

  [살맛나는 도시만들기 10대과제]는 2002년 지방선거를 계기로 좀더 지속가능하고 친환경적인 우리 도시를 만들기 위해 10대 부문별로 바람직한 도시개혁 과제를 제시한 경실련도시개혁센터 정책제언집으로, 각각의 과제별로 논쟁점, 실태분석, 대안 및 개선방안의 순으로 정리되어 있다.

<살맛나는 도시 만들기 10대 과제>

1) 인구 및 산업의 수도권 집중완화와 지역균형발전

  수도권의 인구 및 산업집중 문제는 수도권과 비수도권의 지방자치단체간의 일치된 노력이 필요하며, 신도시나 신시가지 개발 등의 개발위주의 정책 재고, 개발사업에 대한 엄격한 환경영향평가 및 사후평가 시행, 녹지를 훼손시키는 개발에 대해서는 철저하게 억제하여야 한다. 무엇보다도 수도권의 기능분산을 위해 다음의 정책들이 국가적 차원에서 시행되어야 한다.

  첫째, 지방산업의 전략적 육성이다. 지방에 산업체가 입지할 수 있도록 지역별 산업특화 및 집중육성, 특화산업과 연계된 공공기능의 지방이전, 지방의 고급인력 확보를 위한 연구기능과 교육기능의 입지유도 등이 국가적 차원에서 강력하게 추진되어야 한다. 또한, 기업본사 또는 공장의 지방이전에 따른 금융 및 세제지원 확대와 기반시설에 대한 국가지원을 강화하여야 한다.

  둘째, 고급인력의 지방정착기반 구축이다. 이를 위하여 고급두뇌의 현지양성체제를 구축하고 지방대학의 경쟁력 있는 수준으로의 육성 및 과감한 교육분산정책의 추진, 지방정보화사업의 중점적 추진 등이 모색되어야 한다.

  셋째, 수도권과 지방의 상생전략 추진이다. 수도권과 각 지방이 기능과 역할을 달리함으로써 상호보완적인 분담체계를 형성하여 수도권과 지방의 공동발전시책을 강구해야 한다. 즉, 수도권에는 국제금융‧업무활동 지원서비스 등의 국제 행사 및 교류기능을 강화하는 동시에 지역별 특화산업을 집중육성하고, 지역에 따라 대규모 생산 및 물류기능을 강화해야 한다.

  넷째, 농어촌 및 낙후지역에 대한 특별대책의 추진이 요구된다. 농어촌공업의 육성, 정주권 개발, 농어민 교육‧의료문제 해결, 농공이 병존하는 지역경제권 형성을 위한 지역활성화 전략구축, 간선도로 확충 등의 계획을 체계적으로 지원하여야 한다.

  다섯째, 지역균형발전을 위한 지방중심의 계획 수립과 추진, 재원확보와 투자계획수립이다. 지역의 현실을 최대한 반영하면서 공공부문과 민간부문이 조화를 이룰 수 있는 지역개발사업의 시행방안을 강구함으로써 국토의 계획적 이용을 유도해야 한다.

2) 토지공개념의 정착

  토지의 소유권과 개발권을 적절히 조절하여 토지를 공공의 이익과 부합하도록 하기 위해서는 토지공개념의 재정립, 특히 개발이익에 대한 적절한 환수가 시급히 이루어져야 한다. 현재 유보상태에 있는 개발이익환수제도를 다시 도입하여 유휴자금이 부동산시장을 교란하는 일을 막아야 한다. 그린벨트구역, 상수도보호구역 등의 보존대상지역에 대해서는 외부의 요인에 관계없이 지속적으로 보존하여 환경적으로 지속가능한 국토의 관리를 꾀하도록 한다.

  장기적으로는 토지공개념의 도입 시에 논의된 바와 같이 소유와 이용을 적극적으로 구분하여 토지 소유만으로 이익을 얻는 일이 없도록 개발이익의 완전한 환수가 필요하다. 또한 개발과 보존을 적극적으로 구분하여 주변개발로 인해 발생하는 손실을 보상하는 제도를 도입하여야 할 것이다.

3) 서민주거의 안정

◉ 임대주택의 지속적인 공급과 임대주택산업의 활성화

  공공임대주택 재고의 확충을 위해서는 주택시장에서 소외된 계층을 명확하게 규명하여 그들이 원하는 주택선호를 파악하는 한편, 다양한 규모와 설비를 갖춘 임대주택의 공급계획을 수립해야 할 것이다. 이를 위해서는 공공임대주택의 공급이 선심으로 즉흥적인 결정이 이루어지지 않도록 공급주체와 공급계획의 내용을 규정하고 실천계획을 담보하는 공공임대주택법의 제정이 필요하다.  또한, 임대료 보조제도 정착을 위해 가계가 부담할 수 있는 주거비 산정과 주거급여의 수급대상을 정하고, 주거급여의 상한선, 주거급여의 지급방법에 대한 사회적 합의를 도출한 후, 이에 필요한 금액을 정부예산에 반영할 수 있어야 할 것이다.

◉ 소형평형의 주택공급 확대

  정부는 단순히 소형평형의 건설비율을 의무화하는 것으로 필요한 주택재고를 확보하려고 하기보다 저소득층과 서민을 위한 적절한 규모를 산정하고 소형평형 주택건설부분에 국가예산을 투입하는 주거복지관점에서 정책을 추진해야 한다. 기존의 노후한 주택관리, 주택금융지원과 장기임대 공공주택건설 등을 통한 주택공급이 필요하며, 주거복지 대상의 수준에 따른 지원의 차별화가 필요하다. 이를 위해서는 장기임대주택의 건설을 촉진하고 변화하는 주거요구와 주택시장의 다양성을 수용할 수 있는 법개정과 저소득층과 서민을 위한 주거서비스를 제공하는 시스템을 정부기관내에 구축할 필요가 있다.

  또한, 소형평형 건설확대를 위해서는 18평 이하의 분양가자율화보다 우선 금융 및 세제 지원과 주택건설과정에서의 지원을 하는 방식으로 추진하는 것이 바람직하며, 민간이 소형장기임대주택을 건설하는 경우 일정시기이후 분양보다 국가가 구입하여 장기임대주택으로 운영관리하는 방식도 도입할 필요가 있다.

◉ 서민들의 임대차보호제도 강화

  서민의 주거안정을 위해서는 정부의 국가주택정책방향의 목표설정을 통해 정책수행의 일관성을 유지해야 한다. 우선, 정부와 지자체가 건설하고 임대․관리하는 장기 및 영구임대주택을 소형뿐아니라 중규모까지 확대하여 건설하고, 임대주택의 건설 및 임대관리를 민간차원에서 이루어질 경우는 임대보증금의 보장과 임차료인상과 관련한 보완이 이루어져야 한다. 각 지자체는 관내의 필요한 주택수요(주택유형, 규모, 희망소유형태 등)에 대한 구체적인 조사실시 등 살기좋은 커뮤니티 조성을 위한 다양한 지원을 모색하여야 한다.

  또한, 임차거주자의 거주권 확보와 임대보증금의 안전한 회수를 위해 현행 임대차보호법은 보완되어야 한다. 첫째, 현행 2년 기준의 임대기간을 단기, 중장기로 구분하여 장기임차거주자를 보호하고, 주택의 수선 및 관리의무를 임대인과 임차인에게 명시, 둘째, 임차보증금적립제의 도입, 셋째, 주택의 질을 포함한 평가를 통해 적절한 임차보증금 및 임차료의 산정기준 마련 등이다.

4) 그린벨트와 광역도시계획

◉ 개발제한구역 조정과 환경보전

  국민 다수가 개발제한구역의 필요성을 인정하고 있음에도 불구하고 개발이익의 격차 문제 등을 개발제한구역 해제라는 물리적 해결방식으로 접근하고자 한 것은 복잡한 문제에 대한 일시적 처방이 될 수 있을지 모르나 그 부작용이 오히려 크게 될 것이다. 따라서 환경보전측면에서 개발제한구역을 조정하고 불합리하게 지정된 구역을 부분 조정하고 나머지 지역에 대해서는 존치하도록 다음과 같은 구역조정 개선대안이 검토되어야 한다.

  첫째, 우선해제집단취락을 선정하는 기준을 재조정하여 주택호수 300호 이상, 호수밀동 20인/ha 이상의 기준에 미달되는 지역(개발제한구역관련지침 , 1999.9)을 취락지구로 존치시켜야 난개발을 방지할 수 있다.

  둘째, 조정가능지역 설정에 있어서 해제규모를 대폭 축소하여야 하며 보전용지의 포함비율을 10% 이하로 낮추어야 한다.

  셋째, 국책사업으로 시행되는 공공임대주택단지 개발계획은 전면 재검토하여야 한다. 공공임대주택은 각 지자체의 주택상황 및 주민여건을 고려하여 공급하여야 하며, 그 후보지는 수요지를 고려하여 일차적으로 기성시가지 또는 시가화예정용지에서 선정하여야 하고 개발제한구역 활용이 불가피하더라도 조정가능지역 내에서 찾아야 한다.

  넷째, 지역현안사업부지는 광역시설계획과 연계하여 선정하여야 한다. 광역시설계획이 사전에 수립되지 않은 채 지역현안사업을 시행하는 것은 비효율과 중복투자에 의한 환경훼손을 유발시킨다.

  다섯째, 내용적 일관성이 결여되고, 반환경적인 개발제한구역 관련지침 및 광역도시계획을 전면적으로 재조정하여야 한다.

  여섯째, 정부의 조정안이 불법 전용되었거나 무단으로 훼손된 토지를 무차별적으로 해제대상지역에 포함시키고 있으므로, 개발제한구역을 물리적으로 조정하기 이전에 불법훼손지 및 구역지정 이후 취득한 외지인 소유토지에 대한 적절한 조치가 필요하다.

◉ 그린벨트와 광역도시계획

  그린벨트와 광역도시계획은 지금까지 보전되어 온 환경을 보다 잘 유지하고 보전한다는 측면에서 재검토되어야 한다.

  첫째, 광역도시계획은 경제성장과 환경보전의 조화라는 이념을 중심테마로 하는 지속가능한 개발개념을 기초로, 자연환경보호와 공해방지기능 뿐만 아니라 광역 대도시권의 공간구조와 광역 및 친환경 기반시설 구축, 생태 및 녹지축 연결 등을 달성하기 위한 도시관리기능이 중심이 되어 구역 해제 여부와 어느 곳을 얼마나 해제할 것인가는 충분하게 국민적 합의를 거쳐 결정하여야 한다.

  둘째, 개발제한구역 해제지역 주택단지 건설은 향후 「선계획 후개발」원칙에 따라 도시계획으로 결정한 후에, 그 상위 계획을 토대로 수도권 인구집중에 배치되지 않는 범위에서 생태적 가치가 있는 환경을 최대한 보전하는 것을 우선해야 한다.

  셋째, 환경친화적인 주택단지 건설을 위해서는 적정밀도를 평균 200인/ha 이하이며 공원녹지면적을 최소 30%이상 확보하는 수준으로 설정하고, 택지개발지구 주변의 난개발 방지를 위해 그 주변을 도시계획 혹은 지구단위계획 등의 선계획을 시급히 마련하며, 광역도시계획은 물론 그린벨트 해제지역 주택단지건설은 관련 자문위원회 등을 구성하여 네트워크 방식으로 거주자들의 욕구와 토지소유자, 지역주민, 중앙 및 지방정부, 전문가, 환경단체 등 모든 이해관계자 집단들간의 충분한 합의형성과정(consensusbuilding)을 통해 합리적으로 결정되어야 한다.

5) 재해와 재난으로부터 안전한 도시건설

  재해, 재난으로부터 안전한 도시를 건설하고, 미연에 재해를 예방하고 대응시스템이 조직적으로 이루어지기 위해서는 정부와 지자체 그리고 각계 전문가에 의한 대책과 산학관민이 함께 대처할 수 있는 다방면의 협조체제가 필요하다.

첫째, 홍수 예방을 위한 장․단기적 대책 중 우선 순위에 의한 계획과 예산투입이 필요하다.

둘째, 지리정보시스템 구축을 기반으로 유관기관과의 협조와 상황을 실시간으로 처리할 수 있어야 한다.

셋째, 외국의 사례와 같이 종합적인 재해, 재난을 위한 조직구성이나, 법개정과 함께 정부차원의 종합방재센터의 구축이 시급하다

넷째, 앞으로는 피해지역(대상물)뿐만 아니라 그 지역 주변의 피해지역과 연결된 지역과의 연대감 조성과, 도시개발과 도시계획을 추진할 때 안전성 배려 및 도시기반 시설의 노후와에 대한 관리방법 등 도시전체의 균형있는 계획구상이 필요하다.

다섯째, 사례연구를 통한 시나리오형 시뮬레이션 구상을 통하여 재해나 사고발생시각, 계절, 장소 등의 여러 가지 유형별로 재해, 재난 예상지역의 검토가 이루어져야 한다.

여섯째, 시민안전의식 함양을 위해 안전진단 체험장 건립 및 운영에 필요한 예산과 인력 확보, 조직정비가 이루어져야 한다.

6) 쾌적하고 살기좋은 지속가능한 도시정비

◉ 공원 및 녹지정비를 통한 쾌적한 도시환경 조성
  도시내 인구 1인당 공원면적 6㎡ 이상을 확보할 수 있도록 도심내 소공원 조성 및 가로녹지대 정비로 도심부의 녹화율을 증진하는 것이 필요하다. 아울러 공원 및 녹지정비는 장애인 등의 다양한 이용자에 대한 배려, 공원의 전체 시설배치와 동선계획에 대한 고려, 녹지의 디자인, 공원내 산책로, 자전거도로 등에 대한 디자인과 유지관리, 휴식시설의 계획과 활용․유지관리, 다양한 리크리에이션 프로그램과 문화체육행사 등의 계획과 관리 등의 구체적인 세부항목에 대해 검토되어야 한다.

◉ 도시경관의 정비
  도시경관이 무분별한 아파트 건설로 인한 경관훼손의 문제가 심각한 만큼 정부나 지자체는 도시경관을 관리할 수 있는 장기적 전략 또는 계획을 수립하고, 이의 실행을 위해 도시내 각 지역의 특성에 따라 세분화되고 구체적인 토지이용계획을 수립하여 건축 가능한 건축물의 용도와 높이를 미리 정해 소위 ‘선계획, 후개발’의 형태로 도시정책을 전환하여야 한다.

  즉, 현재와 같이 민간부문의 계획을 사후에 심의 또는 허가하는 방식에서 벗어나 미리 공공부문에서 설계 또는 개발의 가이드 라인을 제시하는 방식으로 정책을 전환하고, 아파트의 저밀개발을 유도할 수 있도록 세제혜택 등의 실질적인 인센티브가 적용되어야 한다.

◉ 공개공지 확보를 통한 시민의 공간권리 보장
  시민들의 공개공지 이용활성화를 위해서는 지방자치단체에서 공개공지에 대한 항시적인 관리가 이루어지도록 제도를 개선해야 한다. 시민들의 공개공지에 대한 적극적인 홍보를 위해 공개공지 안내표지판 설치를 의무화하고, 건축물 인허가단계에서부터 공개공지의 위치와 규모, 시설에 대한 상세한 인허가 규정을 정비하도록 한다.

  공개공지는 보행자도로와 연계하여 조성하되, 공개공지의 설치 및 세부시설은 보행편의와 휴식제공 등의 목적에 적합하도록 조성하고 이용의 편리성을 도모하기 위하여 세부시설기준을 지방자치단체의 여건에 맞도록 수립할 필요가 있다.

◉ 어메니티플랜의 수립 및 시행
  어메니티플랜을 효율적으로 수립하고 시행하기 위해서는 다음과 같이 각 지자체에서 제도적으로 수용을 할 필요가 있다.

- 광역도시계획․도시기본계획 및 도시계획(재정비)․지구단위계획 등 공간계획 수립 시 어메니티의 개념 및 지침의 내용을 적극적으로 반영하도록 하는 방안

- 도시계획(재정비) 중 특별히 어메니티 중심의 도시환경정비가 요구되는 지역을 대상으로 별도의 용도지구 지정을 도시계획으로 신설하는 방안

- 도시개발사업․재개발사업․택지개발사업 등과 연계하여 관련계획 수립 시 어메니티 개념을 포함시키도록 하는 방안

  그러나 무엇보다 중요한 것은 주민이 주체적으로 참여하여 수립 및 시행하는 것으로, 주민이 도시의 발전상을 제기하고, 더 나아가서는 실제 조성에도 참여하는 수단인 주민참여 도시계획의 방안으로서 어메니티플랜이 수립되고 시행되는 것이다.

7) 시민이 주체가 되는 아파트 주민공동체 운동

마을만들기 운동의 확산과 정착을 위해서는 단계적인 정책이 마련되어야 한다.

  먼저 성공적인 마을만들기 사례들을 적극적으로 발굴하고 홍보하여 마을만들기에 참여하는 주민조직과 외부 지원단체 등을 적극 독려하도록 한다. 또한 지방행정이 마을만들기 사업 지원을 적절하게 수행하도록 공무원의 의식개혁과 교육이 필요하며, 지방행정이 중심이 되어 주민주도형 마을만들기 모델사업을 전개하도록 한다.

  선진도시에서 도입하고 있는 ‘마을만들기 지원기금‘ 제도와 유사한 제정지원제도 마련, 마을만들기와 관련된 정보제공 및 운영을 돕고 상담해주는 상담센터 개설, 전담지원팀 구성, 온라인 상담이 가능하도록 해야 하며, 행정직제상의 전담부서도 설치하여야 한다.

  아울러 마을만들기 운동을 지원하는 관련 행정의 일관성을 유지하고 그 효과를 지속적으로 유지하기 위해서는 마을만들기 지원에 관한 행정의 의무와 주민의 역할, 절차, 방법 등의 내용을 담은 ‘마을만들기지원조례’가 제정될 수 있도록 한다.

8) 녹색교통 실현을 통한 편리한 도시조성
  녹색교통 실현을 통한 편리한 도시조성을 위한 개선방안은 크게 다음과 같이 “대중교통의 활성화”, “만성적인 교통사고문제”, “인간중심의 교통정책실현”, “친환경적인 교통문화실현” 등의 4가지 방향으로 제시할 수 있다.

첫째, 대중교통의 활성화를 위해서는 대중교통육성법제정 및 대중교통투자 및 지원확대, 대중교통간 통합요금제 조속히 완결, 수도권도시철도신설 및 통합관리체계형성, 택시 완전월급제 및 택시 공영화 시범실시, 지하철 역사환경개선, 이용자위주의 대중교통시스템구축이 이루어져야 한다.

둘째, 만성적인 교통사고 문제해결을 위해서는 교통범칙금의 교통안전특별회계로 관리운영, 보행자우선도로 법제화, 모든차량의 완전보험가입의무화, 교통사고유자녀 및 장애인 지원책마련, 항공청 신설 등이 이루어져야 한다.

셋째, 인간중심의 교통정책실현을 위해서는 중앙정부에 보행교통 및 장애인․자전거 교통을 담당할 교통관련부서 마련, 지방정부에 보행안전조례구축, 차고지증명제 도입, 혼잡지역 교통특별관리법제화 등이 이루어져야 한다.

넷째, 친환경적인 교통문화 실현을 위해서는 환경․토지이용․교통의 통합관리․철도중심의 대중교통책 마련, 소형차 인센티브제 강화, 대기오염 및 오존주의보시 운행절감방안 마련, 대중교통이용시 장애인 편의방안 마련, 장애인 이용거부 택시에 대한 패널티 의무화 등이 이루어져야 한다.

9) 청소년 유해시설 정비를 통한 건전한 도시환경 조성
  청소년 유해환경을 정비하여 건전한 도시환경을 조성하기 위해서는 우선적으로 학교주변의 유해시설에 대한 엄격한 단속과 법집행이 필요하다. 특히 절대정화구역과 상대정화구역내에 입지한 유해시설은 이전을 유도하고 필요한 행정조치를 강구하도록 한다.

  각 지방자치단체에서는 청소년 유해시설이 밀집된 곳을 위락지구로 지정하고, 지구단위계획 수립을 통하여 환경악화를 방지하고, 아울러 청소년의 출입을 금지시키는 행정지도방안을 강구하여야 한다. 또한 ꡔ청소년 조례ꡕ의 제정을 통하여 종합적인 청소년 건전환경 육성방안을 수립해야 한다.

  장기적인 대책으로는 청소년들이 건전한 여가시간을 보낼 수 있는 청소년수련원, 청소년놀이공간 등의 시설을 확충하는 청소년을 위한 건전시설의 육성방안도 수립되어야 한다.

10) 도시계획 수립과정에서의 실질적 주민참여

◉ 도시계획 수립과정에서의 주민참여 방안

바람직한 주민참여를 위해서는 주민, 행정, 전문가 등 주체별로 적정한 역할수행을 필요로 한다. 

  주민의 경우, 심리적 응집력을 가진 조직체 형성, 문제의식을 공유할 수 있는 참여, 지도자의 지도력 확보 등이 필요하며, 무엇보다 ①일반주민의 참여를 확보하고자 노력할 것, ②주민참여의 내용에 대해서도 진정, 요망에 편중되지 않고 일반납세자의 입장에서 정책형성에 참여한다고 하는 건설적, 능동적인 참여에 노력할 것, ③다른 사람의 입장을 배려하고 권리주장의 결과에 책임을 질 것, ④각기 역할과 책임분담관계를 근거로 자립적인 입장에서 노력할 것, ⑤참여의 규칙화에 노력할 것 등이 필요하다.

  행정의 경우, 지역주민들의 이슈파악, 정책형성 및 계획결정에서의 주민참여 보장, 행정정보의 공개, 주민의견의 정책 및 계획에 대한 반영, 주민참여의 기회확충과 적절한 참여의 장으로써 주민과 행정과의 대화확대 등을 모색해야 한다.

  전문가의 경우, 주민참여를 중심으로 도시정비에 관한 다양한 지식을 겸비한 전문가의 자질확보외에도 행정에서 실제 당해 지역 주민생활환경을 정비할 수 있는 자질있는 전문가를 선정할 수 있도록 자격기준을 실질화시키는 등의 전문가 활용분위기를 조성해야 한다.

◉ 시민이 주체가 되는 더불어사는 도시를 위한 도시행정에의 주민참여 보장

  각종 개발계획이나 도시기본계획 수립과정에서의 주민참여를 실질적으로 보장하기 위해서는 보다 적극적으로 주민의견 수렴을 할 수 있는 제도적인 장치가 필요하다. 도시계획조례의 제정을 통하여 계획의 입안단계에서부터 주민대표나 이해당사자들을 참여시킬수 있는 조항을 제정하는 것이 우선적으로 시행되어야 한다. 또한, 개발과 관련한 각종 업무진행과정, 그리고 개발사업의 인허가 과정 등을 인터넷 홈페이지에 공개하고, 주민 모니터링 제도나 옴부즈맨 제도 등 주민들이 실질적으로 참여할 있는 제도적 장치마련이 필요하다.

◉ 청주시 도시기본계획 수립과정에서의 주민참여

  청주시 도시기본계획 수립과정에서의 주민참여는 시민의사가 계획에 직접 반영될 수 있는 채널확보를 통해 주민 및 시민단체의 참여 가능성을 확인시켜주었으나 주민들의 규제완화에 치우친 요구, 시민단체의 전문성 부족 등의 한계가 노출되었다. 따라서, 도시계획 수립과정에서 주민참여를 활성화하기 위해서는 주민참여를 위한 제도적 장치마련, 시민단체를 통한 주민참여의 활성화, 주민제안을 점담하는 기구설치, ‘주민의 마을만들기’ 모델사업 추진 등이 적극 검토되어야 한다. (끝)