경실련은 국민기초생활보장법 도입 10년을 맞아 제도 시행에 대한 평가 조사를 실시했다. 2010년에 실시한 본 제도가 도입된 이후 2001년, 2007년, 2010년에 걸쳐 지속적으로 국민기초생활보장제도를 직접 관리 운영하는 사회복지전담공무원을 대상으로 설문조사를 실시하고 그 조사결과를 비교분석해 제도 시행 10년간의 변화 추이를 살펴보고 주요 제도개선 과제가 무엇인지를 제시하고자 하였다. 국민기초생활보장제도 시행10년 평가는 2010년 345명, 2007년 553명, 2001년 204명의 사회복지전담공무원 대상 설문조사 결과를 토대로 종합 분석하였다.

경실련이 제도 시행 평가 10년을 종합한 결과, 국민기초생활보장제도가 도입 초기 기존 생활보호제도에 비해 강화된 빈곤대책으로 안정적 정착을 이루었으나 여전히 사각지대가 넓게 존재하고 빈곤층이 스스로 자립하여 빈곤으로부터 벗어날 수 있도록 지원하는데 미흡하여 사회안전망으로서 제 기능을 하기에는 한계가 있는 것으로 평가됐다. 국민기초생활보장제도가 저소득계층의 빈곤문제를 해결하기 위해 빈곤계층에게 기본적인 생활을 제도적으로 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 시행되었음에도 탈빈곤 역할에 한계가 있다는 것은 심각하게 제도개선을 고려해야 할 문제이다.

이에 따라 국민기초보장제도의 탈빈곤 기능을 제고하기 위해서는 부양의무자 기준 등 수급자 선정기준이 개선되어야 하고, 급여의 현실화 및 개별급여제도가 필수적으로 도입되어야 하고, 빈곤 세습화 방지를 위해 빈곤층이 근로를 통한 탈빈곤이 가능하도록 자활근로사업의 근본적인 개선과 특히 EITC제도(근로장려세제)와의 연계를 고려해야 하는 것으로 평가됐다. 또한 사회복지전담공무원이 담담하고 있는 수급 사례관리 수가 올해 기준 평균 519건으로 과중한 것으로 나타나 인력충원 방안을 마련하고 소득, 재산 또는 근로능력여부 등 직무교육 관련 개선이 필요한 것으로 평가됐다. 

1. 사회복지전담공무원들은 국민기초생활보장제도가 기존의 공공부조에 비하여 확실하게 강화된 빈곤대책으로 인정하고 있는 것으로 조사됐다. 2010년 64.6%, 2007년 71.7%, 2001년 66.8%가 강화된 빈곤대책이라고 응답해 이러한 판단은 제도 도입부터 현재까지 그대로 유지되고 있는 것으로 나타났다. 하지만, 2010년 기준으로 수급자들의 실질적인 탈빈곤 가능성에 대해서는 65.1% 이상이 부정적으로 응답하여 국민기초생활보장제도를 통해 수급자들의 탈빈곤을 유도하기엔 개선점이 많은 것으로 파악되었다.

2. 수급자 선정 기준에 대해서는 합리적인 편이라는 긍정적 평가가 2001년 50.2%에서 2010년 32.6%로 대폭 감소하면서 지속적으로 낮아지고 있으나, 합리적이지 않다는 응답은 2001년 18.0%, 2010년 17.4%로 약간 감소하였다. 보통이라는 의견은 2001년 30.7%에 비해 2010년47.4%으로 증가되었는데, 합리적이라는 의견이 제도 도입 초기에 비해 지속적으로 감소하고 합리적이지 않다는 의견이 약간 감소하고 있는 것은 현행 수급자 선정기준에 대해 개선이 요구되는 것으로 판단된다.

3. 부양의무자 선정기준과 관련해서는 “적절하다”는 의견이 2010년 31.5%로 2007년 39.1%에 비해 감소하고 “보통이다”는 의견은 2010년 31.2%로 2007년에 비해 4.7% 증가, “적절하지 않다”는 의견은 2010년 37.3%로 2007년 29.4%에 비해 증가하였다. 이는 부양의무자 선정범위기준에 대해서 부정적인 인식이 늘고 있는 것으로 파악된다. 부양의무자 선정범위와 관련하여 적절하다는 의견과 적절하지 않다는 의견이 제도 시행 10년 동안 팽팽하게 진행되고 있으나 현재까지 논란의 대상이 되고 있고 전반적으로 부양의무자 선정기준에 대한 부정적 인식이 늘고 있다는 점에서 이에 대한 제도 개선 논의가 요구된다.

부양의무자 구상권 행사를 강화하는 것에 대해서는 부정적인 의견과 긍정적인 의견이 모두 많이 늘어났다. 응답자 36.1%가 구상권 강화가 적절하지 않으며 규정유예 및 폐지가 필요하다는 의견이었고, 응답자의 51%는 구상권 행사 규정의 강화가 필요하다는 의견이었다. 10년간의 추이를 종합해 볼 때 부양의무자에 대한 구상권 행사의 완화 및 폐지에 대한 의견이 증가하고 있어 구상권 행사를 강화하는데 회의적인 측면이 늘고 있는 것으로 나타났다. 이는 부양의무자에 대한 구상권 행사를 강화함에 따른 여러 가지 문제가 다양하게 나타나고 있는 것으로 이에 대한 제도적 개선이 시급한 것으로 보인다.

4. 수급자 선정을 위한 각 방법에 대해서는 전반적으로 부정적이었는데, 특히 생활실태조사와  근로능력조사 방법에 대해서 부정적으로 변화하고 있다. 생활실태조사방법의 경우 사회복지전담공무원들의 부정적인 인식 비중이 높아 선정방법에 대한 수정이 필요한 것으로 해석된다. 소득조사 방법에 대해서는 소득파악에 대한 담당 공무원의 책임이 많이 요구되며, 개인 사업 및 일용직 근로자의 경우 소득 파악이 어렵다는 의견이 다수를 차지하고 있다.

반면에, 근로능력유무조사방법은 부정적인 의견이 최근 대폭 증가하는 경향을 보여 조사 방법의 불합리성이 증가하고 있는 것으로 평가됐다. 이에 대한 응답은 2010년 13.8%, 2007년 18.1%, 2001년 24.4%로 긍정적 의견이 점차 감소하는데 반해 부정적인 의견이 2007년에 비해 2010년 26.3%에서 40.1%로 대폭 증가하고 있어 담당 공무원들이 인식하고 있는 근로능력유무조사 방법상의 문제와 불합리성이 증가하고 있음을 알 수 있다.

5. 급여수준은 도입초기에 비해  점차적으로 급여수준의 적정화가 이루어졌다는 인식으로 변화하고 있으나 다른 급여에 비해 생계급여와 주거급여, 자활급여 수준이 낮다고 보는 인식이 많아 개선이 필요한 것으로 평가되었다. 생계급여의 경우 급여수준이 낮다는 의견이 2001년 11.9%, 2007년 16.1%에서 2010년에는 28.2%로 급격하게 증가하였고, 주거급여 수준이 낮다는 의견은 2001년 45.1%에서 37.1%, 29.2%로 점차 감소하였으나 여전히 낮다고 보는 응답이 다수를 이루고 있다. 자활급여의 경우, 2010년 급여수준이 낮다는 의견이 30.5%였으며, 제도 도입 초기인 2001년 40.6%, 2007년 32.4%로 급여수준이 낮다는 경향이 다소 감소하고 있으나 여전히 급여수준이 낮다는 응답이 30%를 상회하고 있다. 또한 해산 급여와 장제 급여가 각각 25.3%와 36%로 다른 급여에 비해 부정적인 의견이 높게 나타나 급여수준이 다른 급여에 비해 낮은 것으로 인식하고 있어 이에 대한 제도 개선이 요구된다.
 
6. 제도의 효율 및 합리적 측면에서 구직동기를 강화하기 위해 근로능력자에 대한 제한 규정을 두어야 한다는 의견이 지속적으로 강해지는 경향을 보이고 있는데, 특히 2010년 80.4%가 제한규정을 시행해야 한다고 응답했다. 또한 근로유인장치는 수급자의 근로의욕감퇴를 방지하고 있지 못하다는 부정적 의견이 2010년 45.5%로 나타나 제 기능을 하지 못하는 것으로 조사됐다. 그리고 소득공제확대규정이나 EITC제도(근로장려세제)를 통해 근로동기를 유발해야 한다는 의견이 2010년 각각 44.4%, 56.4%로 다수를 이루고 있어 본 정책의 시행이 필요하다는 것을 확인하였다. 이는 공공부조의 대상이 근로능력이 있는 계층까지 확대되지는 못한 것으로 볼 수 있고, 근로능력자에게 강력한 근로동기를 부여해야 한다는 의견이 많다는 점에서 아직도 공공부조가 발전 초기의 절대빈곤계층에 대한 수혜적 성격에서 완전히 벗어나지 못한 것으로 평가할 수 있다.

7. 수급 탈락자(혹은 차상위계층)에 대한 개별급여 도입에 대해서는, 2007년에는 도입 필요성에 대해 어느 정도 긍정하고 있었으나(2007년, 33.8%), 2010년에는 개별급여 도입 필요성을 크게 느끼고 있는 것으로 나타났다.(2010년, 59.5%) 또한 부정적 인식에도 커다란 변화가 있었는데, 2007년에는 개별급여 도입 필요성에 대해 매우 부정적으로 인식하는 경향이 높았으나(2007, 10.1%), 2010년에는 매우 부정적으로 인식하는 비중이 크게 감소되었다.(2010, 2.0%) 이는 개별급여 도입의 필요성이 크다는 것을 증명하는 것으로 제도 도입 논의가 시급하다. 

8. 제도를 위한 체계적 준비 여부와 관련해서는 도입 당시 부정적 관점에서 긍정적으로 전환되었다가 약간 호응도가 떨어지고 있는데, 2010년에 “그렇다”는 응답이 28.0%, 2007년 40.5% 로 긍정적 응답이 감소했다. 이는 일선 사회복지전담공무원이 제도에 대해 일상화되고 있는 측면이 있는 것으로 판단된다.

또한 실제 업무에서 필요한 소득, 재산 및 근로능력여부를 조사, 판단할 수 있는 능력을 학업
중 혹은 임용 후 별도로 정규교육을 받았는가라는 질문에는 2010년 45.1%, 2007년 47.5%가 전공수업과 임용 후에도 그런 교육을 받지 않았다고 응답해 소득·재산 및 근로능력여부 조사를 위한 담당공무원교육은 전공 수업이나 직무교육에서 제대로 이루어지고 있지 못한 것으로 나타났다. 전공 수업과 임용 후에도 직무교육을 받지 못한 것은 소득, 재산 또는 근로능력여부를 조사, 판단할 수 있는 능력을 갖추지 못한 것으로 적어도 임용 후에는 직무 교육을 받을 수 있도록 하는 것이 필요하다. 특히 이로 인한 조사 및 판단 능력이 미흡해질 수 있다는 점을 고려한다면 시급히 보완되어야 할 부분이다.

9. 사회복지전담공무원들의 업무와 관련해 현재 담당하고 있는 수급권자의 총 사례수를 조사한 결과, 2010년 24.4%가 201건에서 300건, 21.5%가 101건에서 200건의 사례를 담당하고 있는 것으로 나타났고 2007년에는 사회복지전담공무원의 41%가 101건에서 200건의 수급권자 사례를 담당, 201건에서 300건 사이를 담당하는 경우도 전체의 28.2%에 달하는 것으로 조사됐다. 올해 기준으로 사회복지전담공무원은 평균적으로 519건의 사례를 관리하고 있어 업무가 과중한 것으로 평가됐다.

또 사회복지전담공무원의 적정사례 수를 묻는 질문에는 2007년에  50.2%가 71건에서 100건 이하가 적절하다고 응답했고, 2010년 역시 71건에서 100건 이하가 적절하다고 47.4%가 응답하였다. 2010년을 기준으로 사회복지전담공무원이 적절하다고 생각하는 사례관리수가 평균 123건으로 분석되었으나 현재 이들이 관리하고 있는 평균 사례관리 수 519건을 고려할 때 담당하는 업무량과 적정 업무량 사이에 큰 차이가 있는 것으로 드러났다. 아직도 대다수의 전담공무원들이 과도한 업무를 해야 하는 상황이며 적정한 수급자들을 관리할 수 있도록 시급하게 개선되어야 하고, 사회복지전담공무원수를 늘려 업무의 효율성을 높일 수 있도록 제도개선 논의가 적극 이루어져야 한다.

결론적으로, 지난 10년간 국민기초생활보장제도는 빈곤층의 최저생활을 보장하고 빈곤을 완화하는데 기여해 왔음에도 대상층의 축소나 부양의무자 기준으로 인한 사각지대 형성 등 자활과 탈빈곤 지원 역할의 한계로 사회안전망으로서 제 기능을 못하고 있다. 이에 기초보장제도의 탈빈곤 기능 제고를 위해서는 부양의무자 기준 등 수급권자 선정기준을 합리적으로 개선할 수 있는 방안을 마련하고, 급여의 현실화 및 개별급여체계로 전환하여 선정 및 급여기준을 차등 적용해 효율성을 높일 수 있도록 제도 개선에 대한 적극적인 검토가 이뤄져야 할 것이다. 아울러 진정한 자활과 빈곤 세습화 방지를 위해 근로장려세제(EITC) 연계를 고려해 근로유인과 탈수급을 촉진할 수 있어야 하며 전문인력 배치나 업무 재교육, 수급권자들의 개별자활지원계획수립 등 수급권자의 자활지원을 위한 체계적인 제도의 확립이 요구된다. 마지막으로 사회복지전담공무원을 확충해 적절한 업무수행으로 제도의 성과를 높이고 전담공무원들의 전문성을 확보할 수 있어야 할 것이다.


#첨부-국민기초생활보장제도 평가 조사결과 비교분석 보고서(원문)


[문의: 사회정책팀 02-3673-2142]