이용 중심의 토지정책으로

서순탁 (경실련 토지주택위원장)

그동안 우리나라는 60년대 이후 경제가 급성장하면서 서 너 차례나 지가 폭등을 치렀다. 60년대 말, 70년대 말, 80년대 말에 경험한 바와 같이 투자처를 찾지 못한 과잉유동성, 허술하기 짝이 없는 부동산정책, 토지개발중심의 지역개발전략, 도시정책과 부동산정책간의 엇박자 등으로 투기가 우리사회에 만연하였고 부동산 양극화는 더욱 심화되고 있다. 더욱 안타까운 일은 부동산이 재테크 또는 투기 대상이라는 인식이 국민 일반에 널리 확산되었다는 점이다. 토지신화 또는 강남불패신화라는 신조어의 탄생은 이와 무관하지 않다. 지가상승에 대한 믿음과 이를 억제하려는 정책의 무용론이 확신되고 있음을 뜻한다. 부동산시장의 급등에 따른 단기처방식 대응정책은 부동산에 대한 일반국민의 의식을 좋지 않은 방향으로 변화시키고 있으며, 또한 이러한 단기처방식 대응정책의 남발은 정책의 일관성을 크게 훼손시켰다. 즉 경기활황기에는 지가안정과 투기억제를 목적으로 강력한 규제책을 펴 왔지만, 黎璲?침체되면 경기부양책으로 선회해 옴에 따라 정책의 일관성이 심하게 훼손되어 왔으며, 정부정책에 대한 신뢰가 무너져 정책의 실효성을 담보하기가 점점 어려워지고 있다. 여기에 소유우선의 정책도 우리사회에 커다란 부담이 되고 있다.

그렇다면 어떻게 하면 우리의 토지정책의 역사가 남긴 불행한 유산을 극복할 수 있을 것인가. 부정적인 유산을 극복하기 위해서는 먼저, 지난 60여 년 동안 누적되어온 소유 중심의 토지소유권 개념을 바꾸어, 공동체이익 우선의 토지이용 규범의 형성과 토지이용의 공공성 강화를 위한 새로운 소유권개념의 정립이 필요하다. 새로운 토지소유권제도는 좁은 땅에서 더불어 사는 공존의 전략이어야 하고 선진적인 국토관리와 서민주거안정의 기반이 되어야 한다. 새로운 토지제도의 핵심은 소유 중심에서 이용 중심의 토지 소유관을 정립하는 일이며, 이를 위해서는 소유 중심의 토지소유권에서 개발권을 분리함으로써 토지의 공공성을 강화하는 것이 선행되어야 한다. 개발행위허가제는 이를 실천에 옮길 수 있는 정책수단이다. 그러므로 개발행위허가제라는 정책수단이 이용 중심의 토지관을 이 땅에 실천하기 위한 핵심수단으로 자리매김하기 위해서는 국토관리체계 개편, 규제방식의 전환 등이 검토되어야 한다. 동시에 현행의 개발행위허가제는 허가로 인한 이익을 처리하는데 한계가 있으므로 허가이익을 적정하게 처리할 수 있는 방안이 필요하다.

이 뿐만 아니라 이용우선의 토지관을 정립하기 위해서는 토지거래의 상품화가 더 이상 진전되지 않도록 해야 한다. 자본주의 체제하에서 토지의 자유로운 거래로 인한 토지의 상품화 경향이 확대되는 것을 막는 것은 그리 쉬운 일이 아니나 과도한 개발이익의 사유화를 허용하지 않는 지혜가 필요하다. 이를 실천하기 위해서는 개발이익 환수제도 간의 수평적, 수직적 연계성을 강화하고, 이들 제도의 실효성을 제고하는 방향으로 환수체계를 개편하는 것이 보다 효율적일 것으로 판단된다.

이와 같은 이용중심의 토지관 정립을 위한 구상은 반복적인 지가급등과 토지투기,  부동산 양극화 심화, 토지 난개발 등이 선진 한국으로의 도약에 장애가 되고 있는 현실에서 대안이 될 수도 있고, 아니면 하나의 주장에 불과할 수도 있다. 현실적인 필요와 규범적 당위성에도 불구하고 총론과 각론에서 다른 견해와 비판이 예상된다. 그럼에도 불구하고 이 글이 이용중심의 토지관 정립 논의를 학계에 널리 확산하는데 일조했으면 하는 바램이다. 공론화 과정을 통해 미래의 토지문제에 유용한 대안이 되어 이 땅에 지가급등과 토지투기가 재현되는 것을 막고 정책의 일관성 확보를 통해 정책의 신뢰를 구축할 수 있기를 기대해 본다.

<약력>
현 경실련 토지주택위원장
   서울시립대학교 도시행정학과 교수