경실련은 민선 4기를 구성하는 5. 31 지방선거를 맞아 참여정부에서 가장 강조한 지방분권 국정과제와 관련하여 정부가 수립한 지방분권 5개년 종합실행계획의 추진 정도와 내용을 평가하여 발표하였다.

 

 경실련은 지방자치 활성화를 위한 바람직한 의제를 도출하는 일환으로 지방자치 전문가 대상 설문조사와 경실련 지방자치위원회 평가를 거쳐 참여정부의 지방분권 이행에 관한 평가와 제도 개선 과제를 제시하였다. 

 

 지방자치전문가들은 중앙-지방정부간 권한 재배분, 시민사회 활성화, 지방교부세 제도 등이 개선된 것으로 평가한 반면, 지방선거제도, 협력적 정부간 관계정립, 지방세의 신세원 확대 및 국세와 지방세의 합리적 조정 등은 악화된 것으로 평가했다.

 

 경실련은 지방분권을 확대하기 위한 개선 과제로서 주민투표제와 주민소송제의 보완, 주민소환제 도입, 정당공천의 한시적 배제를 포함한 지방선거제도 개선, 지방재정확충의 방안 마련, 특별지방행정기관의 정리 및 합리화 추진, 감사체계의 실효성을 높이기 위한 외부감사제 도입등을 제안했다.

 

<세부 평가 결과>

[1] 중앙-지방정부간 권한 재배분

	24.8%			33.8%
	4.0	20.8	41.4	30	3.8
	더욱 악화	악화	보통	개선	매우 개선
1.사무구분체계 개선	6 (3.8%)	23 (15%)	94 (59%)	35 (22%)	0
2.중앙행정권한의 지방이양	6 (3.8%)	37 (23%)	71 (45%)	43 (27%)	1 (0.6%)
3.대도시 특례 제도 강화	4 (2.5%)	34 (22%)	100(63%)	19 (12%)	1 (0.6%)
4.제주특별자치도 추진	2 (1.3%)	13 (8.2%)	35 (22%)	89 (56%)	19 (12%)
5.특별지방행정기관 기능 조정	11 (7%)	35 (22%)	86 (54%)	25 (16%)	1 (0.6%)
6.지방분권 특별법 제정	4 (2.5%)	28 (18%)	47 (30%)	70 (44%)	9 (5.7%)

 

 참여정부의 중앙-지방간 권한 재배분은 제주 특별자치도 추진과 지방분권 특별법 제정 등 제도적인 부분만 개선되었다.

 

 실제적으로 지방정부에 도움이 되는 사무구분체계 개선, 중앙행정권한의 지방이양, 인구 50 만 이상 대도시(2006년 현재 전국 12개 도시)에 대한 특례제도 강화 등에 대해서는 이전과 크게 다르지 않다는 보통의 의견이 지배적이며 개선과 악화가 비슷한 비율로 나타나고 있다.

 

 특히, 중앙부처의 지방사무소 격인 특별지방행정기관 등은 오히려 이전보다 지방분권을 역행하는 방향으로 참여정부가 정책을 추진했다는 의견이 많았다.

 

 이처럼 참여정부의 중앙-지방간 권한 재배분이 늦어지고 있는 이유는 무엇보다도 특별지방행정기관을 가지고 있는 중앙 행정부처(보건복지부, 환경부, 건교부, 교육인적자원부 등)의 반발 때문인 것으로 보인다. 이들 중앙부처는 자신들 부처의 존폐에 대한 위기의식의 발로로 인하여 지방에 대한 불신감을 조장하면서 저항하고 있다.

 

 따라서 참여정부는 특별지방행정기관이 중앙집권적 개발시대의 산물이라는 인식하에  중앙이나 지방의 재정적자를 축소시키며 진정한 지방자치의 착근을 위해서는 지방자치단체와 중앙정부의 특별지방행정기관으로 이원화된 중복행정 체계를 조속히 바로잡을 수 있도록 해야 할 것이다.

 

[2] 획기적 재정분권의 추진

	24.1%			29.2%
	3.0	21.1	46.7	27.4	1.8
	더욱 악화	악화	보통	개선	매우 개선
1.지방교부세 제도 개선	4 (2.5%)	33 (21%)	66 (42%)	55 (35%)	0
2.국세와 지방세의 합리적 조정	11 (7%)	51 (32%)	83 (53%)	12 (7.6%)	1 (0.6%)
3.지방세의 신세원 확대	7 (4.4%)	59 (37%)	86 (54%)	6 (3.8%)	0
4.지방예산편성 지침폐지 및 보완	4 (2.5%)	24 (15%)	66 (42%)	59 (37%)	5 (3.2%)
5.지방채 발행승인 제도 개선	3 (1.9%)	20 (13%)	83 (53%)	47 (30%)	5 (3.2%)
6.지방재정 평가 기능 강화	2 (1.3%)	35 (22%)	63 (40%)	55 (35%)	3 (1.9%)
7.자치단체 복식부기회계제도도입	2 (1.3%)	11 (6%)	70 (44%)	69 (44%)	6 (3.8%)

 

 전체적으로 재정분권에 대한 평가는 ‘보통’이 응답자의 40%를 초과하여 최고 54%까지 나타내어 모호한 입장을 나타내고 있음을 알 수 있다. 이러한 결과는 재정분권의 추진내용이 복잡하여 일반적으로 그 추진내역을 이해하기 어려웠기 때문이라고도 판단된다.   

 

 구체적으로는 재정력 확충을 위해 지방교부세 법정율 상향조정을 선정한 것은 현실적인 용이성을 고려한 것이나, 정책의 우선순위와 재정분권의 의의로 볼 때 적합하지 않다.

 

 재정분권의 최종적인 목표가 재정력 확충인데, 이를 위해서는 국세와 지방세의 조정 및 지방세의 신세원 확대 등 세정제도의 개선이 가장 먼저 시정되었어야 했으며, 그 다음 불균형의 문제는 조정제도를 통해 해결하는 구조적인 시스템의 개혁이 되었어야 했다. 일부 평가에서는 재정분권의 추진실적이 가장 높게 평가되는데 이는 과제의 경중을 무시한 채, 과제의 숫자만을 따지기 때문이다.

 

 또한 추진내역을 곰곰이 따져보면, 지방교부세의 교부율 인상(15.0%→18.3%)효과 역시 단순히 법정교부율의 인상과 내국세 수입의 3.3%인 3조 1,491억원으로 판단할 수 없다. 왜냐하면 지방양여금 폐지에 따른 도로정비사업과 지역개발사업에 소요되는 2조 6,696억원(2004년 예산기준) 및 증액교부금의 폐지에 따른 1,549억원의 감소를 감안하면 증액규모는 실제 감소하게 된다.

 

 게다가 주관부서를 재정경제부와 기획예산처 및 지방자치단체의 이해관계를 중앙수준에서 조율해야 하는 행정자치부로 설정하다보니, 정작 지방자치단체의 요구와 목소리는 반영되지 못하는 문제가 내포되어 있다. 재정분권을 위한 근본적인 자주재원 확충방안은 국세의 지방세로의 이양을 고려할 수밖에 없다.

 

 따라서 단계적으로 「지방소비세」를 선(先) 도입하고 분권의 추진이후 「지방소득세」도 도입하여 자치단체의 자립기반을 강화할 필요가 있다. 동시에 지방자치단체의 재정운영 결과에 대한 책임성은 주민과 지방의회에 대해서 지도록 하며, 이를 위해서는 예산과정에 주민들의 참여를 제고하고, 지방의회의 견제기능을 확대하여 실질적 참여와 분권이 실현되어 재정민주주의를 도모하도록 하여야 한다. 

 

 과거의 사전적 통제보다는 사후적 통제수단을 강구하되, 자치단체의 여건과 환경을 반영할 수 있도록 차등화 할 필요가 있다. 또한 지방재정의 결과에 대한 책임성을 확보하기 위해서는 지방예산제도를 성과주의 방식으로 개선하고 주민들의 적극적인 참여를 극대화하며 동시에 복식부기 회계제도의 도입 등을 통해 투명성을 확보하게 하여야 할 것이다.

 

[3] 지방정부의 자치행정역량 강화

	27.4%			24.5%
	2.7	24.7	48.2	23.2	1.3
	더욱 악화	악화	보통	개선	매우 개선
1.자치입법권 확대	4 (2.5%)	29 (18%)	85 (54%)	38 (24%)	2 (1.3%)
2.자치조직권 강화	2 (1.3%)	31 (20%)	77 (49%)	45 (28%)	3 (1.9%)
3.자치단체 자체혁신체제 구축	3 (1.9%)	27 (17%)	67 (42%)	58 (37%)	3 (1.9%)
4.지방공무원 인사제도 개선	7 (4.4%)	42 (27%)	78 (49%)	30 (19%)	1 (0.6%)
5.중앙-지방간 인사교류 활성화	5 (3.2%)	66 (42%)	74 (47%)	12 (7.6%)	1 (0.6%)

 

 지방자치 본래의 취지대로 자치입법권을 강화하기 위해서는 지방자치법 제15조 내용중 “법령의 범위내에서”조례를 제정할 수 있다는 조문을 “법령에위반되지 않는 범위 내에서”로 개정하여, 최소한의 자치입법권의 범위를 확대하는 방향으로 개선해야 한다.

 

 이번 설문에서 이러한 법적 조치가 전혀 이루어지지 않았는데 개선이 된 것으로 나온 것은 이러한 사실에 대한 명확한 이해가 부족하였다고 하지 않을 수 없다.

 

 지금까지 지방자치단체는 중앙정부가 정원상한선을 제시하고 있어 그 이상의 인력증원에 대해서는 자율성이 없었다. 그러나 총액인건비 제도의 도입을 추진함에 따라 지방자치단체가 자율적으로 정원을 관리하고 정원을 책정하며, 직급별 정원에 얽매이지 않고 정할 수 있게 되었다.

 

 정부는 지방자치단체 자체혁신체제 구축으로 자치단체별 혁신분권전담기구를 설치하고 기구개편을 추진하였으며, 전담조직을 보강하였으나, 대부분 한시조직으로 설치되어 있어 정권과 더불어 존폐가 결정될 수 있는 조직이라는 한계가 존재하고 있어 설문응답과 같이 상당한 움직임이 있는 것 같지만 실제로는 별 성과를 내지 못하고 있는 것도 현실이다.

 

 설문응답에서 인사제도의 개선에 대하여 부정적인 견해가 많았지만 제도적으로는 긍정적인 변화가 일부 보여지고 있다.

 

 우선 정부는 지방공무원 인사의 공정성을 제고하기 위하여 인사위원회의 구성과 운영을 개선하였다. 인사위원회의 위원수를 확대하고 외부 위원 자격요건을 완화하였으며, 지방공무원 평정제도도 어느정도 개선이 되었다고 볼 수 있다.

 

 지방공무원 인사교류는 지방공무원법 제30조의 제2항과 공무원 임용령 제48조 및 제49조 등의 대통령령으로 규정하고 있어 여전히 지방자치단체의 인사권을 제약하고 있다. 인사교류는 자치단체의 필요에 의하여 이루어져야 하므로 지방자치단체가 기준을 정함으로써 교류의 균형을 유지해야 한다.

 

 지방자치단체의 자치행정역량을 강화하고 지방행정의 책임성을 확보하기 위한 가장 중요한 제도개선대안은 자치입법권의 확대이다. 또한 자치조직권의 확대, 중앙-지방인사교류 활성화는 제도적 기반도 중요하지만 중앙부처의 장과 단체장의 인식과 운영능력도 중요하다 하겠다.

 

[4] 지방선거제도 개선

	더욱 악화	악화	보통	개선	매우 개선
지방선거 제도 개선	33 (20.9%)	51 (32.3%)	45 (28.5%)	28 (17.7%)	1 (0.6%)

 

 2005년 6월 정치권은 공직선거법 개정을 통해 기초의원의 유급제를 도입하고 정당공천제를 허용하여 여성의 비례대표를 도입하는 등의 정치개혁을 단행하였다.

 

 기초의원의 정당공천은 여성단체를 의식해 여성의 비례대표를 도입할 목적으로 도입되었으나, 장점보다는 단점이 더 많은 것으로 나타나 반대의 목소리가 높다. 특히, 기초의원의 정당공천제를 유급제와 연계시킴으로써 공천 잡음 등 정당공천으로 인한 후유증이 클 것으로 예상된다. 

 

 이와 관련 본 설문조사는 지방선거제도의 개선에 관한 의견에서 응답자의 53.2%가 악화된 것으로 응답하였다. 그리고 지방의원 유급화제도 도입은 근본적인 취지에는 공감하나, 정부가 그에 따른 예산대책을 함께 수립하지 않아 오히려 열악한 지방재정에 부담을 가중시키는 요인으로 작용하고 있다. 이밖에, 선거공영제 확대 실시에 따른 막대한 비용을 지방정부에 떠넘겨 지방정부의 재정부담을 가중시키는 것도 또 하나의 문제로 지적되고 있다.

 

 향후과제로 그동안 많은 문제점이 지적되어 온 기초단체선거에 있어서 정당의 당리당략에 의한 이해관계를 떠나 진정으로 지방자치와 풀뿌리 민주주의를 발전시킬 수 있도록 기초의원의 정당공천을 배제해야 한다. 또한 기초단체선거까지 후원회제도를 허용해야 한다.

 

[5] 지방정부의 책임성 강화

	30.4%			23.4%
	3.5	26.9	46.2	23.4	0
	더욱 악화	악화	보통	개선	매우 개선
1.자치단체에 대한 감사체계 개선	8 (5.1%)	46 (29%)	77 (49%)	27 (17%)	0
2.자치단체에 대한 평가제도 개선	3 (1.9%)	39 (25%)	69 (44%)	47 (30%)	0

 

 본 조사에 따르면 참여정부 이후 지방자치에 있어 여러 가지 개선이 이루어졌음에도 불구하고, 지방정부에 대한 감사체계는 오히려 악화된 것으로 평가되었다.

 

 현재 지방정부의 감사부서는 피감기관인 자치단체장 소속으로 되어 있어 업무상⋅인사상의 독립을 기하기 어려운 구조이다. 이러한 문감사기관이 독립적으로 존재해야 하며, 외부감사의 형태를 지닐 필요가 있다.

 

 주민감사청구제도에 있어 감사를 청구할 수 있는 주민의 수가 여전히 너무 많아서 과연 제도의 실효성을 확보할 수 있겠는가 하는 비판도 제기되고 있다. 청구인 수를 감소시킴으로써 지방정부에 대한 주민의 통제를 강화하는 방향을 전향적으로 검토하여야 한다. 주민소송제도에 있어 감사청구 전치주의를 폐지하는 방안과 소송의 피고를 현재의 ‘자치단체장’에서 ‘당해 집행기관 또는 직원’으로 변경하는 방안을 검토할 필요가 있다.

 

 주민소환제도 도입을 적극적으로 추진해야 한다. 주민소환제도가 존재하는 것만으로도 상당한 시민통제 효과를 기대할 수 있기 때문에, 적절한 보완장치 병행을 전제로 조속한 시일 내에 도입하는 것이 좋을 것으로 판단된다. 입법화를 적극적으로 추진하되, 이 제도가 강력한 효과를 지닌다는 점을 감안하여 핵심 쟁점이 되는 주민소환사유, 주민소환 청구인 수, 처리절차, 소환의결정족수 등에 대해서는 다양한 이해당사자의 의견수렴이 선행되어야 할 것이다.

 

[6] 시민사회 활성화 부분

	13.5%			43.4%
	1.5	12	43	40.9	2.5
	더욱 악화	악화	보통	개선	매우 개선
1.조례 제․개폐 청구제 개선	2 (1.3%)	23 (15%)	74 (47%)	57 (36%)	2 (1.3%)
2.주민자치제도 개선	3 (1.9%)	20 (13%)	70 (44%)	64 (41%)	1 (0.6%)
3.주민투표제도 도입	2 (1.3%)	14 (8.9%)	60 (38%)	73 (46%)	9 (5.7%)

 

 참여정부는 주민자치를 활성화시키기 위하여 19살 이상의 주민 1/20 이상의 연서로 조례의 제․개정 및 폐지를 청구할 수 있도록 했다. 그러나 현실적 여건에 비춰볼 때 매우 어려운 조건이다. 서명을 모두 받는다 해도 단지 단체장에게 조례 제정 등을 청구하는 것일 뿐이다. 청구조건이 지나치게 엄격해 실효성이 떨어질 가능성이 있다고 지적할 수 있겠다.

 

 또한 참여정부에서는 그동안 염원이었던 주민투표법을 2004년에 제정하여 시행토록 한 점은 높이 평가할 만하다. 본 조사에 의해서도 제도적으로는 참여정부에서의 주민자치 강화를 위한 제도적 개선은 이루어졌다고 평가할 수는 있겠다.

 

 그러나 주민투표법은 조례에 명시적 근거가 없는 이상 주민투표를 할 수 없게 만들어 놓았고, 지방자치단체의 예산.회계와 관련한 사항에 대해서는 주민투표를 할 수 없게 하고 국가의 중요한 정책결정사항에 대해서는 중앙행정기관만이 주민투표를 요구할 수 있게 하였다. 주민투표는 행정에게 ‘면죄부’를 주기 위해 하는 것이 아니라, 주민들의 민의를 수렴하기 위해 하는 것이다. 

 

 현재 실시되고 있는 주민자치센터의 운영은 원래의 목적에 걸 맞는 주민자치기능의 강화와 지역공동체의 형성이라는 면에서 매우 미흡한 실정이다. 대다수의 주민자치센터에서는 비슷한 프로그램들의 나열로 진행되고 있어 예산 낭비라는 지역도 받고 있다.

 

 그 동기가 동사무소의 기능이전에 따른 공간 활용이란 측면에서 주민자치센터가 설치․운영되고 있기 때문이다. 게다가 그 운영을 동장을 중심으로 한 공무원들에게 일임함으로써, 활성화된 참여를 보장하지 못하고 있다.

 

[7] 협력적 정부간 관계 정립

	40.7%			13.5%
	3.8	36.9	45.8	12.9	0.6
	더욱 악화	악화	보통	개선	매우 개선
1.중앙-지방정부간 협력체제 강화	5 (3.2%)	61 (39%)	67 (42%)	24 (15%)	1 (0.6%)
2.지방정부간 협력체제 강화	7 (4.4%)	58 (37%)	74 (47%)	18 (11%)	1 (0.6%)
3.중앙-지방, 지방간 분쟁조정기능 강화	6 (3.8%)	56 (35%)	76 (48%)	19 (12%)	1 (0.6%)

 

 중앙-지방정부간 관계의 정립에 대한 역점 정책은 기본적으로 지방4단체 협의회의 기능 활성화와 중앙-지방자치단체간 갈등 및 분쟁의 해소에 있다. 그리고 지방자치단체간 협력체제를 강화하기 위하여 특별지방자치단체, 특히 자치단체조합제도의 제도개선 방안에 대해서도 추진의지를 제시한 바 있다.

그러나 여전히 문제로 지적되고 있는 것은 여전히 지방자치단체에 대한 국가의 사전감독제도가 개선되어 있지 않으며, 국정감사, 감사원 감사, 시도감사 등 지방자치단체에 대한 중앙감사도 중복적으로 행해지면서 그 효과성을 크게 발휘하고 있지 못하는 실정이다.

 

 지방자치단체 상호간 협력을 제도화하기 위한 노력의 하나로 특별지방자치단체 제도의 도입을 지방자치법을 개정하여 명시하고 있으나, 또 다른 유형의 지방자치단체 모델을 탄생시켜 중앙정부의 직.간접적인 통제를 강화하는 방식으로 정책을 추진하는 경향을 보인 것이라 할 것이다.

 

 이번 중앙-지방정부간 협력적 관계 정립에 관한 설문조사의 결과에서도 나타난 바와 같이 지방자치 전문가들은 대부분 정부간관계의 개선이 거의 이루어지지 않았다는 의견을 피력하고 있고 더구나 지방정부 상호간의 관계는 답보상태라는 의견을 제시하고 있다.

 

 중앙-지방, 지방정부간 협력체제를 강화하기 위해서는 지방적 사고를 전국적 관점으로 조정 또는 흡수할 수 있는 제도적 장치가 필요하고, 중앙의 입법과정에 지방자치단체가 관련된 내용에 대해서는 적극적으로 참여할 수 있는 정상적이고 공식적인 지방자치단체의 국정참여제도를 마련해야 한다.

 

 중앙정부의 지방자치단체에 대한 중앙통제는 합법성 감독에 국한되어야 하며, 특히 권력적 사전통제방식은 지방자치단체의 자치행정권 자체를 부정하게 되는 결과를 초래할 수 있으므로 이를 폐지해야 한다.

 

 지역특색에 맞는 다양한 지방자치제도를 추진하는 것이 필요하고, 이를 보장하기 위해서는 국정통치구조를 개선해서라도 입법권의 분점이 필요하다.

 

❍ 총평

 

 지방분권정책은 참여정부의 국정의 기조로 채택하여 추진하여 왔지만  분권을 통한 국가재구조화는 실현되지 못했다고 볼 수 있다. 다만 제도적으로는 주민투표법 제정 등 신규 도입이 되었거나 지방교부세율 조정 등 개선이 되었지만, 내용적으로 보면 중앙정부의 지방정부로의 권한 이양, 획기적 지방재정 능력 확충, 지방세제 개편, 주민자치 활성화를 위한 지방정부의 자율성과 독자성을 향상시키기 위한 조치는 미흡했다는 평가를 할 수 있다.

 

 향후 중앙정부의 제도 보완 및 개선의 과제로는 1)도입된 주민투표제, 주민소송제도가 실질적으로 활용될 수 있는 제도보완이 있어야 하며 2)자치단체장의 전횡을 견제할 수 있는 주민소환제의 도입: 주민 소환을 제기할 수 있는 범위를 명확히 할 필요가 있음(부단체장, 의원 전원 대상) 3)정당공천의 한시적 배제를 포함한 지방선거제도 개선: 선거구 조정, 지방의원의 겸직 금지  4)지방재정확충의 방안 마련: 세목 조정이 우선되어야 함(국세를 지방세로 전환 조정 필요) 5)특별지방행정기관의 정리 및 합리화 추진 6)감사체계의 실효성을 높이기 위한 외부감사제 도입이 필요하다.

 

 이것이 지방정부의 역량을 키우고 지방분권을 실현할 수 있는 길이라 하겠다.

 

[문의 : 시민입법국 02-3673-2145]