경실련은 9월6일 건설교통부가 올해 개통 및 개통예정이라고 밝힌 57건의 국도건설사업에 대한 감사를 청구하는 감사청구서를 감사원에 접수시켰습니다. 주요 내용은 다음과 같습니다.

1) “법률의 위임” 원칙을 벗어난 장기계속공사제도
2) 전체 예산확보 없이 사업에 착수한 국도건설사업의 공사기간 지연
3) 손실비용 지급, 지체상금 부과 등 사업지연의 책임
4) 사업계획과 사후평가의 실시 및 공개여부

* 감사청구서 전문 및 관련자료는 첨부된 파일을 확인해주세요

 

1. 감사청구 취지

 경실련은 지난 2월 24일 건설교통부가 올해 개통 및 개통예정이라고 밝힌 57건의 국도건설사업에 대해 실태를 분석하여 발표하였습니다. 이 조사결과에 따르면,

 ▶대상사업 57건 모두 ‘장기계속공사’로 계약되었다가 사업착공 2-3년 후 뚜렷한 근거없이 40건이 ‘계속비공사’로 전환되었습니다.

 ▶ 공사기간 지연은 57건의 국도건설공사 중 93%에 달하는 53건의 사업이 공사기간이 지연되었으며, 당초 준공 예정기간보다 3년이상 지연된 사업도 전체의 44%(25건)에 달하고 있었습니다. 특히, 대전지방국토관리청에서 수행중인 학산-영동 공사는 당초 공사기간이 3년이었으나 10년이 지난 현재도 공사중이었습니다.
 
 ▶ 공사기간의 지연으로 인한 공사비 증액은 약 1조원(23%)이 증액되었습니다. 계획된 총공사비는 4조2,332억원이었으나 실제 투입된 총공사비는 5조2,182억원이었으며, 증액의 원인 중 물가상승에 따른 증액이 60%(5,629억원)로 증액된 공사비의 상당부분이 공사기간 지연으로 발생한 추가 비용이었습니다.

 ▶ 총공사비 중 1차년도(공사착수 해)공사비 비중은 총공사비의 평균 5억원으로 총공사비의 1%도 되지 않았고, 이중 41건은 0.01~0.5%만으로 공사에 착수하였습니다. 서울지방국토관리청이 수행하는 여주우회도로공사는 총공사비 1천1백억원이 계획되었으나, 사업착공 당해 예산은 1천만원(총공사비의 0.01%)으로 착수한 것으로 나타났습니다.

 ▶ 공사기간의 지연과 추가공사비 지출로 인한 책임은 회피하고 있었습니다. 발주자의 책임일 경우 ‘공사기간 연장에 따른 손실비용’을 지급해야하고, 시공사의 책임일 경우는 시공회사가 지체상금을 부담해야 하지만, 손실비용 지급이나 지체상금 부과는 단 한건도 없는 것으로 나타났습니다.

 ▶건설사업 시행자는 건설기술관리법 시행령(38조18)의 규정에 따라 총공사비의 500억원 이상 공사는 사후평가를 실시하는 공사는 36개 공사이지만 실시하지 않고 있었습니다.

 결과적으로 법률위임의 원칙을 넘어선 ‘장기계속비공사’로 계약되어 추진된 57건의 국도건설공사는 사업비 편성의 불확실성(개별사업의 총사업비 및 년도별 사업비가 안정적으로 확보되지 않은 상태에서 사업 착수) 으로 인하여 ▲ 예산의 미확보로 인한 수개월 수년동안 공사기간 지연,  ▲ 공사기간 지연에 따른 물가상승과 잦은 설계 변경등으로 불필요한 예산의 추가지출로 예산 낭비 ▲공기지연에 따른 발주기관의 책임성 회피로 인한 손실비용이 미지급 ▲손실비용이 미지급인한 시공사의 부담증가와 공기지연으로 인한 이익 감소를 만회하기위한 부실시공 초래 ▲ 사업계획과 사후평가가 제대로 이루어지지 않는 등 졸속적우로 추진되고 있습니다.

 경실련은 정부가 예산편성과 사업집행의 편의를 위하여 위법적 요소를 안고 있는  ‘장기계속공사’의 문제들을 인지하고 있음에도, 이를 개선하지 않고 지속적으로 사업을 추진하여 “찔끔 발주”와 “부실공사”를 초래하고 있는 현실을 직시하며, 도로건설사업의 정책․집행기능을 담당하고 있는 건설교통부와 국가계약제도를 담당하고 있는 재정경제부에 대한 감사를 요청합니다.  

2. 감사청구 사항과 원인

1) 국가예산 낭비를 인지하고 있으면서도 개선 노력을 하지 않는 정부의 직무유기

(1)장기계속공사의 위법성 인지

 헌법 제54조, 제55조의 규정에 따르면, 모든 국가예산은 국회의 예산안 심의의결을 거친 뒤에 집행될 수 있으며(단년도 예산주의), 만약 한 회계연도를 넘어 계속 지출할 필요가 있을 때에는 계속비로서 국회의 의결을 받도록 명시하고 있습니다. 예산회계법 제22조(계속비)에서도, 정부가 사업을 수행하고 있는 국도건설사업은 수년간의 계약이행이 요구되는 경우로서 ‘완성에 수년도를 요하는 공사나 제조 및 연구개발사업’에 대하여 계속비로 집행토록 규정하고 있습니다.

 또한 현행 국가계약법률 제21조에는 건설사업을 장기계속계약의 범주에 포함시키지 않고 있으며, 이는 대형 건설사업의 예산이 단년도 예산으로 편성될 사안이 아니기 때문입니다. 그럼에도 불구하고 국가계약법시행령 제69조에서는 아무런 법률위임 없이 장기계속공사라는 새로운 제도를 만들었습니다.[제정 1995. 7. 6.]

 헌법에는 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령이 대통령령(大統領令)을 발할 수 있도록 규정(75조)하고, 대통령은 이러한 법률의 위임이 있는 경우에 시행령(施行令)으로써 대강을 정하고 다시 행정각부의 부령(시행규칙)에 위임하도록(95조) 하고 있습니다.

 따라서 ‘장기계속공사’는 모법(母法)인 국가계약법에서 위임하지 않았음에도 동법 시행령에 규정하여 시행하고 있는 것으로 ‘법률의 위임’ 법칙을 벗어난 위법한 것입니다. 또한 예산회계법 제22조에서 ‘완성에 수년이 걸리는 공사’를 계속비로 지출토록 하고 있는 규정에 정면으로 위배되는 것입니다.

(2) 위법성과 예산낭비를 인지하였음에도 이를 시정하지 않는 정부관료의 직무유기

 장기계속계약제도는 75년 12월에 최초로 예산회계법에 도입 당시 “임차, 운송, 보관, 전기, 가스, 수도의 공급 기타 이행에 수년을 요하는 계약은 대통령령이 정하는 바에 따라 장기계속계약을 체결”하는 것이 가능하다고 규정함으로써 공공공사의 경우는 그 대상에서 제외되어 있었습니다.

 78년에 “이행에 수년을 요하며 설계서 등에 의하여 사업내용이 확정된 공사(장기계속공사)는 장기계속계약을 체결”할 수 있도록 하는 규정이 예산회계법 시행령에 신설되었고, 그 이유는 계속비 예산편성의 불편 없이 계속비와 같은 효과를 누릴 수 있도록 정부예산 편성상의 편의를 도모하기 위한 것이었습니다.

 그러나 이 제도가 예산낭비와 공기지연, 건설업계의 부담가중으로 인한 부실공사 초래 등으로 제도의 존속에 대한 논란이 이미 정부와 민간에서 지적되었습니다.

 1996년에 건설제도기획단은 장기계속공사의 예산편성 문제를 지적하면서 예산의 재이월을 건의하였으며,

 한국개발연구원은 “정부대형투자사업의 안정적 예산집행”(KDI정책연구자료 95-20)에서 정부대형사업에서 장기계속사업은 분산투자방식이며 이제도는 개별사업의 총사업비, 연도별 사업비가 안정적으로 확보되지 않기에 국민경제적 손실을 가져오고 있다면서 국고채무부담과 계속비제도 활용의 확대를 제안하였으며,
 
 1999년 3월『예산절감을 위한 공공건설사업 효율화 종합대책』에서 공공사업 지연현황 및 낭비사례를 밝히면서 무분별한 사업집행을 제어하고 착공보다는 완공위주의 집중적인 예산편성을 국민에게 약속하였습니다.

 ‘99년 3월『예산절감을 위한 공공건설사업 효율화종합대책』□ 많은 사업을 방만하게 분산투자함으로써 국민․정부․업체 모두에게 피해
◦ 국도건설 등 총액사업은 공개된 투자 우선순위없이 지나치게 많은 사업에 분산투자]
 - 국가지원지방도의 경우, 공구당 연간 200～300억원의 예산투자가 적정 수준이나, 실제는 평균 40억원 수주만 투자
◦ 일단 착공하고 보자는 식으로 신규사업을 무리하게 추진
  - ‘98년 고속도로 사업의 경우 불과 1%의 예산(250억원)이 3조3천억원에 달하는 5개 고속도로 착공비로 배정
<공공사업 지연에 따른 손실>
  - 개통시기가 늦어져 주민불편 초래는 물론 사업비의 15.4%에 달하는 사회경제적 편익 손실 초래
  - 에산은 물가상승비 부담, 설계변경 요인 추가발생으로 10～15% 증가
  - 업체는 관리비 등 15～20% 추가비용 부담▶ 개선방안
무분별한 신규사업 제어장치 마련
□ 한정된 예산을 여러 사업에 분산하여 투자하는 행태를 막을 수 있는 제도적 장치 마련
 - 사업종류 및 규모별로 신규사업 착수년도의 예산배정 하한선을 규정
(예) 1천억원 규모 국도사업의 1차년도 사업 공사비:
현재는 임의(2억원) 배정→ 공정계획에 따라 일정액(30억원)이상 배정 의무화
완공위주로 집중적인 예산투자
□ 일단 착수된 신규사업은「예산배정 완료시한」을 명시, 반드시 계획된 기간내 사업을 완료
□ 계속비 예산편성을 점진적으로 확대
   ※ 미국은 SOC사업을 계속비 형태로 편성․계약
 

 그럼에도 정부는 아직까지 제도개선을 미루고 오히려 사업을 무분별하게 발주하고 있습니다. 나아가 지방계약법에는 장기계속공사를 명문화하고 있습니다.

 정부의 공공공사 입찰․계약제도 운영의 기본적인 목표는 는 예산편성 및 집행상의 효율성을 향상시키고 공사의 적정품질을 확보하기 위함입니다. 또한 사업의 철저한 타당성분석을 통하여 우선순위를 결정하고, 그에 따라 계약을 체결함으로써 안정적인 예산운용과 자원배분의 효율화를 꾀하는 것은 국가예산집행을 담당하고 있는 정부의 책무입니다.

 헌법 제 52조에는 ‘국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다’고 명문화하여 정부에게 법률안제출권을 인정하고 있습니다. 그럼에도 불구하고 정부는 공무원으로서의 당연한 책무를 적극적으로 이행하지 않고 있습니다.

 건설교통부 도로건설팀 사무관은 "장기속공사의 공기지연이 사회기반사업예산이 줄어들면서 생기는 문제이며 신규 사업을 축소하고 있다“고만 하고 있습니다. 즉 근본적인 문제에 해결에 대한 정부의 노력이 있지 않다는 것입니다.

 올해 들어 세금폭탄이란 용어에 대해 국민들이 공감하는 것은 정부가 징수한 세금을 효율적으로 사용하지 않고 낭비하면서도 세금을 더 걷으려한다는 인상을 갖고 있다 해도 과언이 아닐 것입니다. 이에 대한 감사원의 철저한 감사가 이루어져야 할 것입니다.

2) 국도건설사업의 공사기간 지연 원인에 대한 감사

 ‘장기계속공사’는 국회의 의결을 거쳐 사업 이행에 필요한 전체 예산을 확보한 후 사업을 추진할 수 있는 ‘계속비공사’와는 달리 국회 의결 없이도 최소한의 예산만으로도 사업을 추진할 수 있는 제도입니다.

 분석대상인 올해 개통 및 개통예정 국도건설공사는 모두 ‘장기계속공사’로 계약이 체결되었습니다. 이것은 국도건설공사가 전혀 예산이 확보되지 않은 상태에서 사업이 착수되고 있음을 의미하고 수십개월씩 공사기간이 지연되는 원인이 됩니다.

 경실련의 조사에 따르면, 분석대상 57건 사업 중 공사기간이 늘어난 사업은 모두 53건(93%)으로, 당초 공사기간 내에 완성된 국도사업은 총4건(제주청 2건, 원주청과 대전청 각 1건)에 불과하였습니다. 공사기간이 3년(36개월)이상 늦어진 사업은 25건(44%), 1년(12개월)～3년(36개월) 정도 늦어진 사업은 전체의 35%(20건)이었습니다. 즉, 건교부가 집행한 국도건설공사의 58%가 24개월이상 지연되었고, 12개월이상 지연된 사업도 79%입니다.

 이에 따라 57건의 국도건설공사 중 공사비 변동(증액 및 감액)이 없는 사업은 1건(제주 연동-아라)이었고, 2건(익산청, 원주청 각 1건)은 감액, 나머지 54건은 공사비증액이 발생하였습니다. 변경된 전체 총공사비는 최초 총공사비 4,217,594백만원보다 약 1조원(23%)이 증액된 5조1,990억원이었습니다.

 따라서, ‘장기계속공사’제도의 특성상 공사지연과 예산의 추가지출이 예상되지만, 너무 과도하게 지연된 원인에 대해 공사를 관리 감독하는 건교부의 역할에 대한 감사가 필요합니다. 또한 설계변경과 물가상승에 대한 적정성도 감사가 이루어져야합니다.

3) 손실비용 지급, 지체상금 부과 등 사업지연의 책임

 공사기간이 늘어나게 되면, 시공자(실제시공자는 중소하청기업)에게 책임이 없는 경우와 책임이 있는 경우의 두 가지로 구분할 수 있습니다. 만약 공사기간 연장이 발주자 책임이라면 시공자에게 손실비용을 지급해야 하고, 시공자의 책임으로 지연된 경우에는 시공자가 정부에게 지체상금을 현금으로 납부하여야 하며 공기연장은 허락되지 않습니다. 따라서 공사기간이 연장되었다는 것은 발주자(건교부)에게 공사지연의 책임이 있음을 의미합니다.

 그러나 현실적으로 원청업체는 계약조건 및 관련법령상 간접비 손실비용을 청구할 수 있는 권리를 갖고 있음에도 불구하고 건설업의 발주자(건교부) 우위의 수직적 관계 때문에 손실비용을 청구하지도 못하고 있습니다. 또한 손실비용의 부담은 자연스럽게 재정이 열악한 하청업체들에게 고스란히 전가되어 건설업계 양극화의 원인이 되고 있습니다.

  정부가 정책을 집행함에 있어 계약과 같이 이행이 되지 않았을 경우 이에 대한 평가와 개선대책을 마련하는것은 당연한 일입니다.  따라서 제도가 문제라면 제도를 적극적으로 개선하고, 시공자가 문제라면 시공자에 지체상금을 부과 하는 당연한 것입니다. 건교부 또한 책임이 있다면 감당해야합니다. 그러나 건교부는 손실비용이 지급된다면 건교부의 책임성이 인정되기 때문에 이를 회피하고 있습니다

 현재와 같이 발주자인 건교부나 시공사 아무도 책임지지 않는 것은 불합리한것이며, 이의 부담은 국민들이 감당해야합니다. 이에 대한 과실을 명확히 하여 그에 상당하는 책임을 지울 수 있도록 감사원의 감사가 필요합니다.

4) 사업계획서와 사후평가의 실시 및 공개

 국도건설공사의 공사비, 공사기간, 수요, 편익 등의 예상치와 실제수치를 비교․분석해 문제점을 발견하고 이에 대한 개선방안을 강구하여 시행착오가 거듭되지 않도록 하는 것은 건설사업의 수행과 한정된 재원의 효율적 활용을 위해 필수적이라 할 수 있습니다.

 그럼에도 건설교통부는 올해 개통예정인 57개 국도사업을 발표하면서 당초 사업계획에 대한 평가는 언급하지 않았을 뿐 아니라 몇 년이 더 늘어났는지, 얼마의 사업비가 더 들어갔는지에 대해서는 숨기면서, 국도개통에 따른 시간과 물류비용 감소 등을 자화자찬하는 것으로 일관하였습니다.

 또한 2000. 3. 28. 신설된 건기법시행령(제38조의18)의 사후평가 조항에 의거하여 타당성 조사를 거친 500억이상 건설공사에 대하여 사후평가를 실시하도록 하고 있으나 건교부는 사후평가의 실시여부 조차 밝히지 않고 있습니다.

 이미 감사원이 지난 3월에 발표한 ‘건설공사 관리시스템 운영실태’에서 나타나듯이 모든 사업에 대해 사후평가가 이루어져야함에도 ‘건설공사사후평가를위한 세부지침’에서 발주처 임의로 대상을 조정할 수 있게 하는 등 사후평가가 제대로 이루어지지 못하게 되어있습니다. 따라서 이번 조사대상 중 사후평가대상은 총 36건으로, 사후평가 실시여부와 평가의 적정성에 대한 감사가 필요합니다. 
 
3. 조사대상

 국도를 포함한 도로건설사업의 정책․집행기능을 가진 건설교통부, 국가계약제도를 담당하는 재정경제부

4. 결론

 국가예산 낭비를 인지하고 있으면서도 개선 노력을 하지 않는 정부의 직무유기, 공사기간연장에 대한 정부의 역할과 책임,  손실비용 지급 및 지체상금 부과,  사업계획서와 사후평가의 실시 여부에 대해 감사원의 감사가 반드시 이루어져야 할 것입니다.

5. 관련자료

- 경실련 ‘06년 개통 및 개통예정 국도건설공사 57건 실태분석’ 자료(9/05)

[문의 : 시민감시국 766-5628]