[월간경실련 2022년 대선특집호]

혁신과 포용적 성장을 위한 공정경제 실현

권오인 경제정책국 국장

20대 대선이 벌써 눈앞으로 다가왔다. 하지만 18대와 19대 대선과는 달리 이번 대선은 재벌개혁, 경제민주화, 공정경제라는 이슈가 부각되지 않고 있다. 후보자들 대부분 재정지출이 수반되는 복지와 토건 정책, 조세제도 완화와 같은 규제완화책에 집중하고 있는 모양새다. 우리경제가 현재를 뛰어넘어 더욱 발전하려면 재벌·대기업에 의존하는 경제구조를 바꾸지 않고는 어려움에도 이를 개혁하기 위한 큰 그림이 보이지 않고 있다.

지금 우리경제는 기술탈취와 같은 불공정행위로 인해 혁신은 일어나지 않고, 재벌들과 기득권층으로 경제력이 쏠려 불평등과 양극화가 심화되고 있다. 설상가상 코로나19 팬데믹의 지속과 부동산 가격 급등은 기업 간, 국민 간 격차를 더욱 벌렸다. 이러한 불공 정하고 양극화된 구조에서는 성장도 쉽지 않을뿐더러, 발생한 성장의 혜택도 제대로 분배될리가 없다. 때문에 ‘시장에 참여하는 모든 경제주체들에게 균등한 경제활동 참여기회와 성장 혜택이 공정하게 분배되도록 하여, 경제성장과 양극화 해소, 삶의 질 향상’으로 이어지는 포용적 성장이 필요하다. 시장에 참여하는 약자의 재산권을 보호하고, 기술탈취 등 불공정행위를 방지하여 혁신이 일어날 수 있는 공정한 구조도 조속히 만들어 줘야 한다. 이에 경실련은 20대 대선을 맞아 우리경제가 공정경제 실현을 통해 혁신과 포용적 성장의 발판을 마련하고, 지속가능한 발전을 할 수 있도록 13개 과제들을 제시했다. 13개 과제는 모두 중요하지만 아래와 같이 조금 더 강조할 부분을 3개의 핵심과제로 설정하고, 나머지 10개는 일반과제로 분류하였다.

한국경제는 정부주도형 개발체제와 오래 이어져 온 재벌중심의 경제구조로 인해 혁신성장으로 이행하지 못하고 있다. 이러한 구조 속에서 재벌들은 자본력을 활용해 손쉽게 계열사를 늘리고, 자산을 불리면서 더욱 커지고 있지만, 중견, 중소, 벤처기업들은 별다른 성장을 보이지 못하고 있다. 2019년 기준 GDP 대비 자산총액이 30대 재벌 91%, 10대 재벌 74.2%, 1대 재벌(삼성)이 22.1%를 차지했다. 동 기준 GDP 대비 매출액 비중은 30대 재벌 66.3%, 10대 재벌 55.8%, 1대 재벌 16.4% 수준으로 압도적으로 높았다. 이렇게 재벌로의 경제력 집중 심화는 국가차원에서는 시장경제와 정치적 민주주의를 형해화시키며, 경제차원에서는 재벌의 부실이 전체 경제에 전이되는 시스템리스크를 발생시키고, 시장차원에서는 진입과 퇴출장벽으로 작용함과 동시에 사업기회의 박탈과 혁신 및 경쟁력을 저하시킨다. 기업차원에서도 기업 거버넌스의 무력화를 가져와 황제경영의 폐해를 가져 온다. 경제력 집중 문제는 코로나19 팬데믹과 4차 산업혁명의 가속화, 디지털 경제의 확대로 소위 플랫폼 기업들에게도 발생하고 있다. 결국 제조업의 위기, 혁신 경제로 이행의 지체, 코로나19 충격을 극복하기 위해서는 재벌중심의 경제구조개혁을 통해 경제력 집중을 해소하는 것이 필요하다.

재벌의 경제력 집중을 억제 또는 해소하기 위해서는 우선 현재 무력화된 지주회사제도를 포함해 대기업집단규제 방향을 재정립해야 한다. 과거 무분별한 다각화와 출자 등 경제력 집중 억제를 위해 도입했던 지주회사제도는 그룹전체가 지정되지 않고, 모회사- 자회사-손자회사-증손회사까지 허용하고 있어 오히려 동 제도를 악용해 확장이 이루어지고 있다. 때문에 지주회사제도의 허점을 보완해 재벌그룹 전체에 출자제한을 걸어두어야 한다. 즉 계열사로부터 출자 받은 계열사는 다른 계열사에 출자하지 못하도록 모회사-자회사 2층 구조로 단순화시켜야 한다. 다음으로 주요 금융회사와 주요 실물회사를 동시에 지배할 수 없도록 구조적으로 금산분리를 강화시켜야 한다. 나아가 플랫폼기업들의 경제력 집중 폐해도 막기 위해 시장지배적사업자 지위남용, 불공정행위 규제, 금융규제 적용 등을 해야 한다.

현행 우리 조세제도는 1980년대 후반에 체계가 완성되어 40여년이 지난 지금 4차 산업혁명 등의 사회 변화와 경제산업구조에 부합되지 않는 측면이 있다. 1990년대 후반 IMF 외환위기를 지나는 과정에서 신자유주의체제가 확산되면서 ‘지역간·계층간·세대간 양극화’가 빠르게 진전되어 왔으나 이를 해결할 조세 체계를 갖추지 못했다. 더군다나 4차 산업혁명의 진전과 코로나19 팬데믹으로 인해 양극화가 더욱 심화되고 있음에도 제대로 대응하지 못하고 있다. 따라서 이러한 사회변화와 경제구조변화에 부응하기 위해서는 국가와 재정의 역할이 중요한 바, 필요한 재원조달을 위해 세제개혁을 통한 증세가 불가피한 상황이다. 아울러 경제주체간 조세부담도 형평성이 결여되어 이를 균형있게 잡아야 한다. 따라서 ‘공정사회와 혁신 성장’이라는 정책방향에 부합할 수 있는 전반적인 세제개혁이 이루어져야 한다.

혁신성장을 위해서는 현행 투자자 중심의 기술혁신 관련 조세우대를 혁신 기술인력과 혁신 창업자에게 집중하는 방식으로 R&D 비용추가공제, 혁신창업기업 과세이연제도 등을 생각해 볼 수 있다. 공정사회를 위한 재정수요를 고려하여 경제주체에 대한 조세 부담의 구조조정을 전제로 소득과세, 소비과세, 자산과세의 각 단계에서 법인과 자연인에 대한 조세부담을 합리적으로 조정도 해야 한다. 구체적으로 소득과 세는 법인 및 지대추구자의 조세부담과 개인 및 기타 소득자의 조세부담이 공평해지도록 개혁해야 한다. 예를 들어 금융소득과 부동산임대소득에 대한 전면 종합과세를 실시토록해 근로소득자와의 공평성을 맞춰져야 한다. 소비과세의 경우 개별소비세 폐지와 세수가 감소하지 않는 전제하에 부가가치세를 복수세율구조로 전환하는 것도 고려해 볼 필요가 있다. 4차 산업혁명시대에 발맞춰 기술과 자본의 결합에 의한 지대추구, 자본축적 및 노동의 시장소외, 경제사회의 양극화 문제를 해소하기 위한 재정조달 세원도 발굴해야 한다. 즉 당장 도입은 어렵겠지만 지대세, 탄소세, 로봇세, 데이터세 등에 대해 심도 있는 논의를 통해 도입을 검토해 볼 가치가 있다.

농업은 먹거리와 식량안보는 물론, 공익적 가치 차원에서 매우 중요하다. 하지만 농업은 지금까지 다른 산업의 지원 속에서 정책적으로 희생이 되어왔다고 해도 과언이 아니다. 더군다나 생산적으로 사용되어야 할 농지는 개발사업에 전용되어 소실되고 있으 며, 최근 LH 사태에서 드러났듯이 투기까지 발생하고 있다. 농지투기를 방지하여 생산적이고도 공익적으로 활용되도록 해야 할 「농지법」은 LH 사태 이후 일정부분 개정이 되었으나, 여전히 체험·영농목적, 농업법인을 통한 소유, 상속 등에 있어서는 비농업인이 농지를 소유할 수 있어 경자유전 원칙을 훼손하는 투기적 요소가 남아있다. 나아가 제4차 산업혁명 진전, 지방소멸과 수도권 일자리 집중, 저출산 고령화의 심화로 인해 농촌 소멸 문제도 대두되고 있다. 설상가상으로 기후변화 현상은 농업생산 환경에 영향을 미쳐 식량가격 상승과 수입곤란 사태도 가져오며, 해수면 상승에 따라 경작지까지 감소하고 있다. 주요 농산물의 반복되는 가격폭등락 현상은 농가의 안정적인 농업생산 기반을 어렵게 만들고, 소비자의 장바구니 물가까지 불안케 하고 있다. 그 외에도 중요한 안전한 먹거리 문제, 소비자 알권리 충족을 위한 표시제도는 제대로 정착되지 않고 있다. 이에 혁신과 포용적 성장을 위한 농업정책이 절실하다.

농지투기를 방지하고, 농업, 농촌, 농민을 살리기 위해서는 우선 농지 공개념으로서의 농지법을 전면 개정해야 한다. 세부적으로 상속농지 신고제, 농업 경영계획 수립 및 농업경영 준수의무, 농지전용제한,주말체험영농 목적 소유 금지, 농업회사법인 농업인 비율 증대, 비농업인 재산권 행사 제한, 매매 및 증여에 의한 취득 시 공유지분 농지소유 전면 금지 등이 이뤄져야 한다. 나아가 기후위기에 대응해 식량 자급율 향상, 식량안보 확보를 위한 농지보전 규정 강화(국토개발시 농지전용 의제 규정 개정, 농지전용 규정 강화 등), 즉각적인 농지전수조사가 필요하다. 다음으로 계약재배 확대와 정부가 수매와 비축을 하는 공공수급제 도입으로 농산물 가격 안정을 시켜야 한다. 기후변화와 탄소중립 정책에 부응한 환경생태 농업 추진과 공익형 직불제의 확대 개편도 해야 한다. 마지막으로 곡물자급률 목표치 설정 법제화와 먹거리 기본권 보장 및 GMO 완전표시제를 도입해야 한다.

3개의 핵심과제는 이상과 같고, 일반과제로 분류된 10개의 과제도 모두 중요한 의제들이다. 공정경제 실현을 위한 사익편취 규제, 경제적 생애복구 위한 종합개혁은 물론, 플랫폼기업의 상생과 ESG 강화, 혁신 유인을 위한 기술탈취 방지책 강화, 미래지향적 금융조직 개편, 공정한 주식시장 구축, 디지털 인권 확립과 안전강화, 모든 일하는 사람의 노동권 보장 등 혁신과 포용적 성장을 위해 반드시 필요한 과제들이다. 이러한 과제들이 반드시 공약으로 채택되어 이행됨으로써 우리사회가 양극화와 불평등을 해소해 나가면서 공정하고, 지속가능한 발전을 이루도록 그 기반을 다져야 한다.