<경실련 정치개혁 토론회>
“제16대 국회 의정감시, 의정활동평가 어떻게 할 것인가?”

☞ 사회 송병록 교수 (경희대 정치학, 경실련 의정감시단장)

☞ 발제 “의정활동 평가의 현황과 과제” 윤종빈 박사(한양대 통일정책연구소)

☞ 토론 김홍신 의원(한나라당) 이미경 의원(민주당) 손병권 교수(중앙대 정치학)
김광식 소장(21세기 한국연구소) 윤창중 논설위원(문화일보)

<발제문 > “의정활동 평가의 현황과 과제” 윤 종 빈 (한양대)

I. 머리말: 의정활동 평가의 필요성

  제16대 총선의 결과에 총선시민연대의 낙선․낙천운동이 상당한 영향을 미쳤다고 일반적으로 평가된다. 주지하는 바와 같이, 낙선 명단에 오른 86명 중 59명이 낙선했고, 중점 낙선대상자 22명 중 15명이 낙선했다. 특히 서울을 포함한 수도권 지역 낙선대상 후보 20명 중 서울 중구를 제외한 19명이 낙선했다.

물론 절차상의 문제가 지적되고, 또한 젊은 유권자들로 하여금 기성정치에 대한 거부감, 즉 정치혐오감을 형성하게 하여 투표참여율을 저하시켰다는 비판도 있지만 총체적인 차원에서 평가해 볼 때, 국민들의 정치적 무관심의 주요원인이었던 무능하고 부패한 정치권에 대한 강력한 견제장치를 마련했다는 점에서 큰 의의가 있다. 거의 모든 사람들이 개혁의 필요성에 대해 인지하고 있었지만 어느 누구도 직접 강력히 대항하지 않았던 정치권에게 좋은 학습의 기회를 부여하였다. 이러한 사회적 학습은 향후에 학습자의 태도와 행동에 상당한 변화를 가져올 것이라고 전망된다.

  그러나 이번 총선에서 각 정당의 득표율을 결정하는 가장 중요한 요인은 여전히 지역주의변수였다. 1987년 민주화운동 이전 시기에 강력한 유권자들의 투표기준이었던 민주 대 반민주란 이념적 논쟁과 비견할만한 뚜렷한 선거쟁점이 없었던 이번 총선에서, 정치엘리트들은 지역주의를 득표의 전략으로 채택하였고 유권자들은 대안의 부재 속에서 지역주의를 투표의 준거로 삼았다고 평가할 수 있다. 최소한 제13대 총선 이후 지속적으로 선명하게 나타났고 이번 선거에서도 두드러지게 나타난 지역주의는 지지기반의 범주라는 측면에서 볼 때 13대의 선명한 지역당에 비해 이번 총선에서 민주당이 지역당의 한계를 어느 정도 탈피했다고 볼 수 있으나, 그 강도 혹은 심도에 있어서는 훨씬 깊어졌다고 볼 수 있다. 지역주의가 제16대 총선에 미친 영향에 대한 보다 심층적이고 경험적인 분석은 졸고 “제16대 총선의 정당득표율 분석”(2000)을 참조.

  이러한 대안의 부재 속에서 유권자들이 지역주의변수에 의존했던 것은 의원들에 대한 정보가 빈약한 상태에서 사회적 선택을 강요받았기 때문이라고 볼 수 있다. 보다 객관적이고 공정한 기준에 의한 신뢰할 수 있는 의정활동 평가의 결과는 유권자들에게 알 권리를 충족시켜주고 동시에 이를 사회적 선택의 준거로 사용할 수 있도록 돕는다는 측면에서 그 필요성이 강조되어야 한다고 본다. 우리나라의 민간단체들이 실시하는 의정활동 감시 및 평가는 국민들에게 정치인들에 대한 전반적인 정보를 제공하는 것을 주된 목적으로 하지만, 미국에서 행해지는 의정감시 및 평가의 대부분은 특정분야의 공익적 혹은 사적 이해관철을 위해 실시된다.

  또한 행정부에 대한 의회의 독립성의 제고에 기여할 수 있다고 본다. 의회의 본연의 기능인 대표기능, 정책기능, 통제기능 중 어느 하나도 제대로 수행하고 있지 못하는 우리의 국회가 제 기능을 발휘하기 위해서는, 의원들이 지금처럼 당 지도부만의 눈치를 살피지 않고도 재선이 가능하도록 유권자들이 의정활동에 대해 합리적이며 이성적인 평가를 해야만 한다. 의원들의 의정활동에 대한 평가는 유권자들의 선택을 도울 것이고 궁극적으로 의회와 그 구성원인 의원들이 자율적인 정책결정기관으로 거듭 태어나는데 큰 기여를 할 것이다.

  본 논문은 1990년대 초에 민간단체에 의해 시작한 의정평가가 일반 유권자들이 충분히 이해하고 이용하지 못하고 있기에 아직도 제대로 자리잡지 못했다고 전제하고 있다. 기존의 연구들이 이미 당위적인 차원에서 의정평가의 의의에 대해서 논의해 왔기 때문에 본 연구는 의정활동 평가의 대상․범위, 평가의 일반적 기준, 평가의 구체적 지표를 중심으로 의정평가의 현황과 문제점을 살펴보고 바람직한 방향성을 제시해 보고자 한다.

  원내활동에 대한 평가의 방법은 물론 어느 정도의 차이는 존재하지만 민간단체간에 상당한 수준의 공감대가 형성되어 있기에, 경실련은 원내활동을 정량분석과 정성분석으로 나누고 있다. 총 300점을 차지하는 정량분석은 출석횟수(80점), 법안발의(80점), 일괄질의(60점), 일문일답(40점), 보고횟수(20점), 각종특위 참여수(20점)의 6가지가 있고, 총 400점을 차지하는 정성분석은 정책대안 능력, 국정심의 능력, 이슈제기 능력, 개혁성 등 4가지 지표를 이용한다. 정량분석은 표준화 방법을 사용함과 동시에 각 상임위별 회의수의 차이를 고려하여 정량분석의 각 항목의 수치를 회의 수로 나누었다. 한국 유권자 운동 연합이 제시한 기준은 원내활동 만을 평가의 대상으로 하고 있으며, 일반회기는 정책심의 능력, 대안제시능력, 공정성, 민주성, 성실성(출석률/발언량/발언빈도)의 5가지의 기준에 의해, 국정감사의 경우는 업무파악능력이 추가된다. 한국 유권자 운동 연합은 위원회 전체가 발언한 분량을 고려한 상대적 비율을 측정함으로서 상임위별 회의수 및 발언수 총량의 차이의 문제를 극복하고자 한다. 한편 1994년부터 실시한 중앙일보는 총 100점을 만점으로 평가 기준을 크게 6가지로 구분하고 있는데 이는 원내활동(66점), 주요 직책(9점: 국회직/장관직/주요 당직), 의정관련 대외활동(15점), 국민과의 접촉강도(10점), 도덕성(-9점), 의원내부 평가(9점) 등이다.

  본 연구는 특히 원외활동의 평가 방법을 중심으로 고찰해 보겠다.


II. 평가의 대상․범위

  의정활동 평가의 대상과 범위에 관해 몇 가지 논쟁적인 부분이 있다. 그 중 민간단체마다 상이하게 다루고 있는 가장 핵심적인 부분을 중심으로 살펴보겠다.

  첫째, 주요 직책에 대한 가산점 문제이다. 한국 유권자 운동연합은 국회의장단과, 정당의 주요당직자(당대표, 사무총장, 원내총무, 정책의장 및 대변인) 및 당해 위원회의 위원장은 상임위원회 활동에 제약이 있기에 평가의 대상에서 제외한다. 또한 한국 유권자 운동연합은 회기 중 위원회의 소속을 변경한 경우, 정부의 각료로 입각한 경우, 그리고 법률적인 판단에 의해 수감된 경우와 사망 등의 이유로 의원직을 잃게 된 경우도 평가 대상에서 제외한다.

  그러나 경실련은 국회의장단, 상임위원장, 국무의원 겸직의원, 원내총무, 정책위의장, 사무총장, 당대변인 등은 현실적으로 상임위 활동을 병행하는 것이 쉽지 않기에 가산점을 주고 있다. 99년에 3개월 이상 해당 직책수행을 한 경우에 한해서만 출석점수의 3분의 2 수준인 가산점수 50점을 주었다.

  나라정책연구회의 평가는 의원직 상실, 보선으로 당선된 의원, 당직, 국회직, 정부직 겸직 의원들에 대해서는 가산점을 주기보다는 실제 의정활동을 한 기간만을 만점으로 계산해 평가하고 있다.

  세부적인 차원에서 많은 논의가 있어야 되겠지만 상기 직책을 맡은 의원 모두에게 가산점을 부여하는 것은 자칫 공정성(fairness)의 원칙에 위배될 가능성이 있다는 것을 간과해서는 안 된다. 소선거구제 하에서 의원들의 우선적인 의무는 그들을 선출한 유권자들을 만족시키는 것이다. 물론 상기의 주요 직책을 수행하는 것도 의회의 제도화와 정당정치의 공고화에 기여하고 장기적으로 유권자들의 복지를 위하는 것이지만, 의정활동은 의원으로서 소홀히 해서는 안 되는 부분이다. 왜냐하면 의원들이 당선시 입법공약 등 의정활동에 대해서 국민들과 약속했기 때문이다.

  특히 정당대표와 각 당의 주요 당직자들은 국민 전체를 위한 것 보다는 사적 정당차원의 이해관계를 주요 기반으로 업무를 수행하기에 가산점을 주는 것은 문제의 소지가 있다. 이러한 직책들을 수행하는 것은 주로 중진의원들인데, 이들은 주요 직책을 수행하면서 동시에 의정활동을 수행할 자원이라는 측면에서의 이점(중앙당의 인력 및 자금 지원, 경험 많은 보좌진, 다양한 의사소통채널)을 갖추었으며 관심만 있다면 얼마든지 서면으로 질의할 수 있기 때문에 다른 의원들과 동일하게 평가해야 한다. 중진의원들의 대부분은 당의 주요 직책들을 개인적인 커리어 발전의 중간 단계로 여기고 있기에 다른 부분들은 어느 정도 희생할 각오가 되어있다. 초․재선의원들은 미래를 위해 현 단계에서 중앙당과 유권자들의 신뢰성을 높이는 최선의 방법은 의정활동이기에 상대적으로 열심히 의정활동을 하게된다. 결국 대부분의 의정활동 평가에서 중진들이 신진들에 비해 낮은 점수를 획득하는 것은 당연하다.

  한편 국회의장단과 상임위원장은 주요 당직자와는 달리 평가해야 된다고 본다. 그들의 의회 내에서의 역할을 객관화할 수 있는 지표가 개발된다면 보다 더 공정한 의정평가가 될 수 있다고 본다. 이러한 별도의 평가 기준이 꼭 필요한 이유는 국회의장단은 상임위원회에 소속이 되지 않고 상임위원회 위원장은 원칙적으로 위원회에서의 발언 등에 참여하지 않기 때문에 이들은 상임위원회활동, 특히 정성평가(내용평가)에서 공정한 점수를 받을 가능성이 낮아진다. 따라서 내용적인 측면에서 위원장끼리 비교해서 얼마나 민주적으로, 초당적인 입장에서 회의를 진행했는가를 여러 지표를 통해 측정한다면 보다 객관적인 평가가 될 수 있다고 본다.

  둘째, 분석의 자료에 관한 문제이다. 한국 유권자 운동연합은 상임위와 국정감사의 속기록 내용을 분석의 주요 자료로 이용했고 한국 유권자 운동 연합은 상임위 중 운영위원회와 정보위원회는 평가 대상에서 제외하였고, 윤리특위, 예결특위, 여성특위 등도 평가대상에서 제외하였다. 예결특위는 그 독특한 성격으로 인해 평가척도가 다른 위원회와 같을 수 없다는 지적으로 인해 평가를 보류하였다.

  나라정책연구회는 본회의, 예결위, 상임위, 특위, 국정감사 모두의 속기록을 이용했고 경실련은 속기록이 작성된 본회의, 예결위, 상임위, 국정감사는 분석하고 각종 특위(여성특위, 윤리특위, 정보위)의 경우 회의 수의 저조 등으로 인해 평가에서 제외하였다. 물론 방대한 자료를 분석해야되기에 시간 및 인력의 측면에서의 한계를 고려해야 하지만 속기록이 작성된 모든 회의를 분석의 대상으로 해야 공정한 평가가 될 수 있다고 본다. 회의수의 저조라는 문제점은 위원회별 상대적 평가를 통해 극복 가능하다고 본다.

  셋째, 한국 유권자 운동 연합은 기존의 평가들이 위원회별로 의정활동을 분석하고 그 결과를 이용해서 전체적인 서열을 만드는 잘못을 범하고 있다고 지적하고 있다. 즉, 업무의 성격 및 난이도가 다른 상황에서 서열화가 의미가 있는지에 대해 의문시하고 있다. 동일한 지표로 모든 의원들을 평가하고 있고 난이도가 상이하더라도 보좌진을 통해 미리 많은 준비를 하는 의원들이 유리하다는 점은 공정하기에 전체적인 서열화 과정에서 큰 이변을 추적하고 심층적인 심의과정을 거친다면 큰 무리는 없다고 본다. 의정활동 평가의 근본 취지는 유권자들의 사회적 선택을 돕는데 있다. 의정평가의 전체적인 서열화는 유권자들이 자신들의 지역구의원들이 상대적으로 얼마만큼 의정활동을 잘 수행하고 있는지 쉽게 알 수 있는 준거가 된다는 점에서 지적되는 문제점이 있다면 보완해서 꼭 알릴 필요가 있다고 본다. 우선적으로 분명히 고려해야 할 점은 누구를 위한 의정평가인가라는 것이다.

III. 평가의 기준

  의정활동 평가 결과가 정당성과 신뢰성을 획득할 수 있는 가장 중요한 요소 중의 하나가 바로 공정한 평가 기준의 확립이다. 그러면 먼저 현재 이용되고 있는 큰 범주의 평가기준이 지니고 있는 문제점이 무엇인지 살펴보겠다.

  한국 유권자 운동 연합의 평가는 상임위원회와 국정감사에서의 의원들의 발언내용에 대한 정성평가와 정량평가를 기초로 하고 있다. 총 500점을 만점으로(국정감사의 경우는 600점) 정성평가인 내용평가에 400점(국정감사의 경우는 500점), 정량평가인 과정평가에는 100점을 부과하였다. 경실련은 총900점 중에서 원내활동인 정량분석은 300점, 정성분석은 400점, 입법연구 및 사회활동으로 측정되는 원외활동에 대해서는 200점을 부여하고 있다. 나라정책연구회의 의정평가는 속기록의 분석을 통해, 총 600점 중 정량분석이 300점, 정성분석이 300점을 차지하고 있다.

  평가기준의 큰 범주와 관련하여 가장 큰 문제점이라고 지적하고 싶은 점은 원내활동과 원외활동의 비율이다. 경실련은 총 900점 중 200점, 약 22 퍼센트를 원외활동에 대한 평가에 할애하고 있다. 이는 주로 설문조사의 결과에 의존하고 있는데 전체 298명 중 254명이 응답하여 약 85.2 퍼센트의 응답률을 보였다. 경실련은 불출마 등의 이유로 응답을 거부한 44명의 의원들에 대해서는 해당 의원의 인터넷 사이트, 국회사무처 정보 공개 청구 등을 통해 자료를 수집하였다.

  나라정책연구회의 평가는 원외활동에 대한 근거로 설문조사를 실시했지만 297명 중 71명, 즉 23.9 퍼센트의 응답률을 보여 전체 분석표에는 삽입하지 않고 별도의 자료로 수록하고 있다. 한국 유권자 운동 연합은 원외활동을 평가의 범주에 전혀 포함시키지 않고 있다.

  우리의 선거제도는 형식상은 소선거구제와 명부식 비례제를 혼합한 형태이다. 비례대표제의 의석은 소선거구제에서의 득표율에 의해 자동적으로 결정되고 의석비율도 현재 227석 대 46석으로 소선거구제에서 당선되는 의원수가 지배적이기에 전형적인 독일식 혼합형(mixed system)과는 상당히 다르다. 이러한 소선거구제가 지배적인 선거제도에서 의원의 역할 중 대표기능, 특히 지역구와 관련한 의원들의 원외활동을 의정활동 평가에서 중요하게 다루지 않는다는 것은, 의정활동 평가 자체의 의미를 약화시키는 결과를 초래하게 된다.

  실제로 의원의 역할 유형에 대한 서구의 연구는 보다 현실적인 차원에서 확대되었다. 지역구민의 이익의 대리전달자로서 의원의 역할을 파악하는 파견인(delegate), 국가 전체적인 이익을 위해 의회활동을 하는 수탁자(trustee)의 단순 구분으로부터, 미 노스캐롤라이나 대학의 Donald Searing 교수의 영국의회에 관한 연구는 입법에 몰두하는 정책입안형, 지역구봉사를 우선적으로 고려하는 지역구의원형, 장관과 수상이 되는 것에 모든 관심을 집중시키는 내각열망형, 제도적 장치의 하나로서 의회의 내적 발전을 도모하는 의회형의 4가지로 구분한다(1994). Searing은 1972년과 1973년 사이의 기간에 행한 521명의 영국의원에 대한 면접조사를 바탕으로 의원들이 다양한 자신들의 업무에 대한 관심을 어떻게 구분하고 있는지, 그들의 초기 역할선택을 영국의회의 제도적 특징과 어떻게 조화를 이루며, 새로운 역할선택을 시도하는지에 관해 분석을 한다. 그는 인자분석(factor analysis)을 통해 대부분의 의원들이 네 가지 주요 역할 중의 하나에 그들의 주관적 책임감(a strong subjective commitment)을 둔다고 제시한다. 영국의 의원들에 관한 역할 유형 분석을 좀 더 발전시킨 몇 몇 연구들이 있다(Wood and Yoon 1996; 1998).

  따라서 의원의 정당한 활동에 대해 좀 더 시각을 확대할 필요가 있다고 본다.

  또한 정치적 대표성(political representation)의 개념은 지역의 유권자와 의원간의 정책입장(policy positions or ideologies)의 일치(congruence)라는 협의의 이해로부터 최근에는 지역구민의 즉각적인 요구(immediate needs)에 대한 대응(responsiveness)이라는 의미도 포함한 광의의 개념으로 확대되었다. 전자의 견해는 Miller와 Stokes(1963)에 의해 제시되었고, 후자는 Fenno(1978), Cain․Ferejohn․Fiorina(1987) 및 Norton과 Wood(1993)에 의해 제시되었다.

  즉 정부를 상대로 하여 지역구민의 단기적인 고충이나 요구사항을 해결해 주는 것도 정치적 대표성의 개념정립에 큰 비중을 차지하게 되었다. Eulau와 Karps는 대표성의 개념이 지나치게 한 쪽 측면만을 강조한다고 비판하고 이미 1970년대에 개인적 차원의 요구(private demands)와 집단적 차원의 이해관계(collective interests)도 대표성의 개념정립에 중요한 부분이 되고 있다고 지적한다(1977). 그들이 제시한 대표성의 4가지 구성요소는, 정책 대응성(policy responsiveness), 서비스 대응성(service responsiveness), 공공 프로젝트 획득(government allocation of public projects), 보다 심리적인 측면인 상징적 대응성(symbolic responsiveness) 등이다.

  따라서 현행 의정평가가 의원들이 정책중심의 의정활동에 전념할 수 있도록 유도한다는 점에서 그 의의가 있다는 것은 사실이지만, 원외활동 특히 지역구활동에 대한 평가를 소홀히 한다는 것은 의원에 의한 대표(성)기능의 한 단면만을 설명하는 것이고, 소선거구제의 근본 목적인 지역구민의 대표성 확보를 간과하는 큰 문제점을 노출하게 된다. 왜냐하면 대의 민주주의(representative democracy)의 달성은 대표자가 그들을 선출한 유권자의 이해를 제대로 대변할 때 가능하기 때문이다. 물론 국민전체의 복지를 위한 정책입안도 중요하지만, 지나치지 않는 범위 내에서 지역구민의 이해관계를 관철시키는 것은 대의 민주주의의 본질적인 이념에 충실하는 것이라고 판단된다. 절반은 아닐지라도 최소한 3분의 1 이상은 원외활동과 관련된 범주를 평가해야 된다고 본다.

IV. 평가의 지표

  앞서 지적하였듯이 정치적 대표성의 개념은 확대되었다. 즉 지역구활동도 중요한 한 부분을 차지하게 되는데 이러한 지역구활동은 다시 크게 두 가지로 구분이 가능하다(Cain․Ferejohn․Fiorina 1987). 첫째, 개인적 차원의 요구사항이나 고충을 해결해 주는 서비스 대응성(service responsiveness)과, 둘째, 지역구 전체적인 혹은 부분의 집단적인 차원에서 정부의 이권사업분배 과정에 참여하여 프로젝트를 확보하는 배당 대응성(allocation responsiveness)이 있다.

  비록 작은 비율이지만 원외활동에 대한 점수를 전체평가에 반영한 2000년 3월에 발표한 경실련의 평가지표를 살펴보면 다음과 같다. 경실련은 8개의 지표를 제시하고 있다. 첫째, 국회의장단, 상임위원장, 국무의원 겸직의원, 원내총무, 정책위의장, 사무총장, 당대변인 등은 현실적으로 상임위 활동을 병행하는 것이 쉽지 않기에 99년에 3개월 이상 직책 수행을 한 경우에 한해서만 출석점수의 3분의 2 수준인 가산점수 50점을 주었다. 둘째, 국민들의 입법의견을 반영하고자 노력하는 정도를 나타내는 것으로 시민단체나 시민들의 입법의견을 각종 회의에 제안한 횟수로 국회사무처 정보공개 자료를 이용하였다. 셋째, 국민들의 입법의견에 대한 조사노력과 전문성 확보를 위한 노력을 측정하는 것으로 TV 및 시민단체의 정책토론회 참여횟수가 있다. 넷째, 단순한 의정보고 자료는 제외한 연구보고서 및 백서 발간수를 통해 정책이슈에 대한 전문성 확보 노력을 살펴볼 수 있다. 다섯째, 국민의견 수렴을 의한 노력을 알 수 있는 국민의견 설문조사 횟수가 있다. 여섯째, 의원의 입법연구활동을 알 수 있는 지표로서 국회등록 연구모임 가입수가 있다. 일곱 번째, 홈페이지 개설과 토론게시판 운영여부, 마지막으로 국회사무처 정보를 기초로 품위손상과 물의를 빚은 경우 1건당 50점 감점 등이 있다.

  앞서 제시한 지역구활동의 2가지 차원에서의 개념정립을 기반으로 경실련이 이용하고 있는 지표의 몇 가지 문제점을 지적할 수 있다. 첫째, 지표들이 대부분 원외활동의 간접적인 측정 방법이고 실질적인 차원에서 얼마만큼 지역구와 지역구민들을 위해 시간과 노력을 투자하였는가에 대한 지표는 찾아볼 수 없다. 예를 들어 설문조사, 인터넷 홈페이지의 토론게시판 운영, 정책토론참여 등은 수요(service demand)의 측면에서 국민들이 요구하는 것이 무엇인지 의원들이 알 수 있도록 도와주지만, 공급(service supply)의 측면에서 의원들이 지역구민을 위해 실제로 얼마만큼 서비스를 제공했느냐를 측정하고 있지는 않다.

  둘째, 정책토론 참여수, 연구보고서 발간수, 국회등록 연구모임 가입수 등은 의원의 입법연구활동을 알 수 있는 지표들이다. 앞서 지적하였듯이, 대표성의 개념은 정책대표 뿐만 아니라 지역구민의 즉각적 요구에 대한 해결도 포함하기에 경실련의 지표중의 하나인 청원 소개 횟수를 입법의견에 국한시킬 것이 아니라 지역구민의 일상적인 청원에 대한 해결 노력을 파악해서 원외활동 평가에 반영해야 한다고 본다.

  결과적으로 경실련이 초점을 둔 입법연구와 사회활동은 국가 전체를 수요자로만 고려하고 있고, 의원들이 직접적으로 제공한 서비스를 측정하고 있기 않기 때문에 좀 더 초점을 좁혀 지역구 차원에서의 사회활동과 지역구민을 위한 정책입안을 고려해 수요의 측면뿐만 아니라 공급의 측면에서 원외활동을 평가할 필요가 있다고 본다.

  지역구 차원의 활동을 가장 객관적으로 파악할 수 있는 방법은 지역구민들에 대한 직접적인 설문조사이지만 현실적으로 지역구를 가진 모든 의원들의 해당 지역구에서 설문조사를 실시한다는 것은 시간적으로 경제적으로 상당히 힘들기 때문에 국회의원들에게 직접 질문할 수밖에 없다고 본다. 설문조사의 취약점으로써, 의원들이 솔직히 대답할 것인지, 혹은 직접 대답할 것인지에 대해서 의문을 가질 수 있지만 현실적으로 직접적인 지역구활동의 양을 알 수 있는 가장 최선의 방법이라고 보여진다.

  따라서 지역구활동의 정도(quantity와 quality 모두)를 측정하기 위해서 다음과 같은 문항을 설문조사에 포함시킨다면 공급의 측면에서 실질적이며 객관적인 원외활동 평가에 도움이 될 수 있다고 본다. 이러한 문항들은 원외활동의 중심인 지역구활동의 양을 측정하기 위해 필자가 개인적으로 고안한 초안이다. 신뢰성(reliability)과 더불어 여론조사에서 가장 심각하게 지켜야 할 원칙 중의 하나인 타당성(validity)을 확보하기 위해 당연히 수 차례에 걸친 문항의 내용과 순서에 대한 테스트가 따라야 한다고 본다.

  첫째, 의원들이 전체 의원활동 중 몇 퍼센트를 지역구와 관련된 활동에 할애하고 있는지, 둘째, 일주일에 평균 몇 시간 정도를 지역구와 관련된 활동에 할애하고 있는지, 셋째, 한 달에 평균 몇 일 정도를 지역구에 머무르고 있는지, 넷째, 지역구민으로부터 일주일에 평균 몇 건 정도의 청원을 요구받고 그 중 실제로 몇 건 정도를 해결하고자 시도했으며, 몇 건 정도를 만족스럽게 해결했는지, 다섯째, 몇 개의 지역구 사업을 유치했는지, 이와 관련해 몇 몇 보좌관들이 필자와의 인터뷰를 통해서 지적한 점은 유치한 사업별 비중을 어떻게 측정할 것이지, 사업의 내용이 실질적으로 지역구를 위해 얼마나 도움이 될 것인지, 지방행정 공무원들에 비해 의원이 상대적으로 얼마만큼 사업의 유치에 기여했는지 등의 문제를 해결하는 것은 쉽지 않다는 것이다.

  여섯째, 지역구조직과 관련된 모임에 한 달에 평균 몇 번 정도 참여하는지, 일곱째, 일주일에 평균 몇 시간 정도를 의원회관 직원들이 지역구활동과 관련된 업무에 투자하는지 등의 질문이 가능할 것이다. 또한 요구의 측면에서 의원회관과 지역구사무실에 각종 민원과 관련해서 일주일에 평균 몇 통 정도의 전화, 편지, 방문을 받는지 질문할 수 있을 것이다.

V. 결 론

  이상에서 본 연구는 의정활동 평가의 대상․범위, 평가의 일반적 기준, 평가의 구체적 지표를 중심으로 의정평가의 문제점을 살펴보고 개선점 혹은 방향성을 살펴보았다. 특히 원외활동 평가의 개선을 위한 구체적인 지표에 대해 고찰해 보았다.

  14대 국회 이후 지금까지 시행되어 온 의정활동 평가가 지방의회 의원들에게도 확대되어야 한다고 본 다. 물론 국회의원들에 대한 의정평가도 완전히 정착하지 못한 상태에서 평가의 대상을 확대한다는 것은 여러 가지 여건을 고려해 볼 때 쉽지 않은 일이지만 지방의회 차원에서 많은 부정부패가 발생하고 있고 이를 어느 정도 방지하고자 한다면 반드시 필요하다고 본다. 물론 절차상의 많은 고민이 있어야 하겠지만 각 민간단체의 지역조직을 이용한다면 가능하리라고 본다. 실제로 1998년 9월에 대구참여연대 의정감시단이 발족하였으며, 제2대(1995-1998) 대구시의회 의정활동평가서 ‘대구의 지방정치’가 발간되었다. 지방의회의 의정활동은 지방자치권의 확대와 더불어 주민의 삶의 질과 밀접한 관계를 가지기에 그 중요성은 점차 커지고 있다. 따라서 지방의회에 대한 의정활동 평가는 점차 확대되어야 한다고 본다.

  우리의 의정감시 활동과 서구선진국의 의정감시 활동을 비교해보면, 서구의 경우 우리처럼 의정현장에서 감시를 펴는 경우가 많지 않다. 그 이유는 표결실명제가 정착되어 있기에 특정사안과 법안에 대한 의원의 투표결과를 기초로 낙선 혹은 당선 운동을 펴기 때문이다. 만일 원내에서의 모든 표결의 결과가 공개되고 국민들이 이에 대한 정보를 쉽게 얻을 수 있다면, 유권자들의 견제와 감시의 시선을 의식하는 의원들은 유권자들의 의사에 반하는 결정을 지양할 것이고 지금처럼 당 지도부의 입장만을 무조건적으로 따르지 않고 소신에 기초한 정책을 독자적으로 선택할 것이다. 따라서 교차투표(cross voting)는 자연스럽게 자리잡을 것이고 의회는 비생산적인 투쟁의 장소가 아닌 생산적인 정책입안의 장소가 될 것이다.

  의정평가에 앞서 무엇보다도 우선해서 보장해야 할 점은 상임위별 전문성의 제고이다. 현행 우리의 상임위 배정은 대부분의 경우 전문성에 기초하기보다는 각 당의 정책적 차원에서의 이해관계와 개인의 정치적 이익을 중심으로 결정된다. 위원장들의 선출도 총선 성적에 대한 배려와 정치적 충성도 등의 비정책적 요인에 따라 좌우된다. 제15대 국회가 출범한 직후 1996년에 조사한 상임위 연임율(비교체율)은 대부분의 경우 20%를 넘지 못한다(임성호 1996). 물론 이러한 낮은 연임율의 원인은 외국에 비해 낮은 재선율, 즉 초선의원이 많다는 사실에서도 찾아볼 수 있다. 재선율(reelection rate)에 관한 자세한 분석은 졸고 “한국 국회의원의 지역구활동 정도의 결정요인 분석”(1999) 참조.

  상임위별 전문성의 확보는 중구난방 식의 질의나 중언부언 등 비생산적인 요소를 방지할 것이고 궁극적으로 우리의 의회가 행정부의 힘에 대항할 수 있는 자율성(autonomy)을 확보하는데 큰 기여를 할 수 있을 것이다.

  마지막으로 지적하고자 하는 점은 의정평가 단체가 지켜야 할 가장 중요한 요소는 무엇보다도 공정성․객관성을 확보하는 일이다. 특히 의원의 의정활동을 점수로 매기는 작업을 수행하기 위해서는 객관적인 지표의 개발이 무엇보다 중요하다. 객관성을 결여한 의정평가는 오히려 정치발전의 장애가 될 수 있다. 또한 의정평가에 앞서 공개적인 논의 과정을 거쳐 선명하고 납득할 만한 기준을 마련한 뒤 이를 의원들에게 미리 공표하는 것은 평가의 신뢰성을 높이는 한 방법이 될 것이다. 또 평가 뒤에는 반드시 평가기준과 결과 및 평가에 참여한 사람들의 인적사항 등을 상세히 공개해야 한다. 즉 평가의 투명성을 높여야 한다는 것이다.

  특히 논란이 될 수 있는 부분은 의원들의 발언의 내용을 평가하는 정성평가인데 의원들의 발언을 질적인 측면에서 측정․평가한다는 것은 고도의 전문성을 바탕으로 해야만 신뢰성을 구축할 수 있다. 보다 많은 전문가들에 의한 심도 있는 분석을 위해서는 제도적인 지원이 필요하다.

  이와 함께 보다 포괄적인 의정감시가 되기 위해서는 의정활동에 대한 평가와 더불어 외국의 경우와 같이 정치자금 조달과 사용 등을 철저히 감시하고 파헤칠 수 있는 방법, 즉 의원들의 도덕성을 평가할 수 있는 기준을 모색해야 한다고 본다. 미국의 Common Cause 및 Congress Watch가 선거자금의 조달과 사용을 감시하고 있으며 일본의 ‘맑은 선거 추진 운동협회’는 유권자 수첩 배포, 공명선거 캠페인, 기권 및 매수 방지운동, 선거법 교육 등을 펼친다.

≪토론요지≫

☞ 김홍신 의원
1. 국회의장은 본회의 사회말고는 특별히 하는 일이 없다. 따라서 국회의장단도 상임위에 소속되어 활동하여야 하며, 의정활동을 평가받아야 한다.

2. 시민단체들이 개별적으로 평가하지 말고 각 분야별 시민단체들이 연합하여 지표를 만들고 평가하여야 한다.

3. 소위원회 속기록 작성을 의무화하도록 시민단체가 요구하고 그것을 분석하여 평가하는 것이 필요하다.

4. 공무원들의 경우는 많은 자료를 요청하고 까다로운 의원들은 싫어하는 경향이 있으므로 공무원 평가는 자제하는 것이 필요하다. 좀 어렵지만 옆에서 지켜보는 의원들은 누가 열심히 하는지 알 수 있다. 그러므로 타의원들의 평가도 의정활동 평가에 반영해줬으면 한다.

5. 되지도 않을 법안을 가지고 입법하고자 하는 의원들이 있다. 법안발의 숫자보다는 법안의 내용을 갖고 평가하는 것이 필요하다.

☞ 이미경 의원
1. 법안의 내용과 더불어 그 법안을 통과시키기 위한 의원들의 노력도 평가대상이 되어야 한다. 몇 개를 발의하여 몇 개를 통과시켰는지, 그 내용은 개혁적인지에 대해서 평가하여야 한다.

2. 국회의장단은 외국에 온 손님 접견 등 외적인 일들이 많으므로 의장단도 평가하는 것은 무리다.

3. 전자투표제가 도입되었으므로 법안표결에 대해서도 시민단체들이 사전에 의원들에게 강력한 요구를 하고, 그에 대한 결과에 대해서 평가해야 한다.

4. 의정활동 평가가 학교처럼 1등에서 꼴등까지 발표하는 것이 아니라 Best 몇 위, Worst 몇 위 정도만 발표하거나, A, B, C 매기는 방식이 좋을 듯 하다.

5. 실제 국회의원들의 활동을 인터넷 TV등을 이용하여 국민들에게 완전 공개하는 것이 필요하며, 모든 의원들에게 평가지표를 미리 알려주었으면 한다.

6. 원외활동, 특히 정치적인 행위에 대해서는 평가를 신중히 해야 한다. 이 부분에 대한 평가 지표개발이 필요하다.

☞ 손병권 교수
1. 원외활동을 어떻게 평가할 것인가에 대해서 공약평가가 필요할 것으로 보이나, 여기에는 신중함이 필요하다.

2. 설문조사를 통한 평가는 의원들의 무성의로 비현실적이다.

☞ 김광식 소장
1. 의정활동 평가시 상위와 하위 말고 중간등수는 전혀 변별력이 없다.

2. 시민단체들의 연합평가는 여러 문제점이 있으므로 현재처럼 크로스-체킹 차원에서 여러 단체에서 하는 것이 바람직하다.

3. 국회의원들의 정치적 위상평가가 필요하다. 우리나라의 정당들은 오로지 대권획득이 목표이므로 당과 총재에만 충성하려고 한다. 지나치게 정당과 보스에게 충성하는 의원은 도리어 감점을 줘야 한다.

4. 총선연대가 절반의 성공을 한 것은 네가티브, 즉 부정적 운동이었기 때문이다. 따라서 좀 더 발전적으로 긍정적인 의원 상을 보여주는 평가가 필요하다.

☞ 윤창중 논설의원
1. 시민단체가 융통성이 없는 듯하다. 인민재판식의 평가는 곤란하다. 의정평가는 여러 가지 면을 고려해야 한다. 단순히 눈에 보이는 것만 가지고는 곤란하다.

2. 국회의원들에게 완벽한 인간상을 요구하는 것은 무리이며, 정치외적인 측면도 고려해야 한다. 의정활동평가는 전문성이 필요하다.

3. 전국구 의원과 지역구 의원은 다른 방식으로 평가해야 한다.

4, 의정평가단을 국회의원들이 납득할 만한 사람으로 선정하자.