특별법은 특정한 사람·사물·행위 또는 지역에 국한하여 적용되는 법으로 정의 또는 형평의 관념에 입각하여 일반법 중에서 특수한 사항을 골라내어 그것을 특별히 취급하려는 취지에서 나온 것이다. 때문에 적용의 대상과 범위는 한정적이어야 하고 적용할 만큼 특별한 사유가 있어야 한다.

또한 특별법은 일반법에 우선해 적용된다. 일반법에서 규제하고 있는 내용이라 할지라도 특별법에서 규제 완화 내용이 있다면 특별법에 의거해 적용 대상이 되지 않는다.

개발특별법에 대한 요구는 90년대 후반 지역경제가 어려워지면서 거세졌다. IMF 사태로 농어촌 지역을 중심으로 공동화가 일어나고 농산물 시장이 개방되면서 등장한 것이 특별법 설치에 의한 지역개발이다. 그러나 경험적으로 개발특별법이 곧 경제적 발전을 보장해주지 않는다.

지금까지 발효된 개발특별법의 핵심요지는 규제완화다. 개발과 관련한 각종 규제를 완화해 사업을 진행하는데 용이하게 만드는 것이 목적이다. 국회에 계류 중인 남해안특별법의 경우 환경단체들의 주장에 따르면 남해안 개발을 위해 수산자원보호구역, 자연공원법, 연안관리법, 해양오염방지법 등 각종 규제의 완화와 인허가 절차 간소화, 개발자의 조세감면 등의 내용을 담고 있다. 

중앙정부 지원 강화도 특별법이 가지는 특징 중의 하나다. 중앙정부의 지원이 힘든 경우 대안은 민간자본 유치다. 민간자본에 의한 지역개발은 기업의 자본이 도입되니 당장의 많은 예산 없이도 대규모 사업에 착수할 수 있어 용이하다.

그러나 시민사회에서는 개발 특별법이 정책입안자의 기대와는 다르게 그 자체로 성과를 거둘 수는 없다고 지적한다. 여전히 중앙정부는 자신들의 권리를 지방에 이양시키기 보다는 중앙에 두려하는 경향이 크기 때문이다. 오히려 개발특별법은 정치적인 요구로 제안되는 경우가 많다.

특히 특정 지역의 명칭을 가진 특별법은 정치적인 의미가 크다. 특별법 제정은 지역 정치인의 큰 성과로 남을 수가 있다. 하승수 변호사(제주대 법과대 교수, 풀뿌리자치연구소 이음 운영위원)는 “특별법은 지역주민들에게 환상을 심어주는 일”이라며 “특별법으로 인해 지역이 특별하게 바뀔 것처럼 말하지만 실제로 지역경제가 나아질 것인가에 대해서는 확신을 보여주지 않는다”고 지적했다. 그는 “지역발전은 제도적 역량뿐만 아니라 지역의 인적 역량에도 기인하고 있다”며 “법 하나 만들어 놓는 것으로만 지역이 크게 변할 것이라고 기대하는 것은 금물”이라고 밝혔다.

거의 대부분의 개발특별법에 포함돼 있는 민자유치조항의 경우에도 자본의 성격이 중요하다는 것이 시민단체들의 입장이다. 민간자본이라 하더라도 지역에 뿌리를 내리고 지역경제의 일원이 되는 자본과 골프장을 건설해 지역의 좋은 점만 취하고 떠나는 기업은 그 성격을 달리한다. 

장기적인 지역개발에 도움이 되는 민자를 유치하기 위해서는 그 지역의 내부적 발전 방안이 세워져 있어야 한다. 그 계획대로 필요한 민자를 유치하고 개발이 이뤄져야 막개발, 난개발을 막을 수 있다. 특별법은 지역의 역량과 특성은 무시한 채 지역의 이익을 외부로 유출하고 환경을 파괴하는 역할만을 하고 있다. 하 변호사는 “기업도시특별법에서도 보듯이 선정된 기업도시들의 절반 이상이 관광, 레저 등의 산업에 치중하고 있다”며 “대부분 농어촌 지역에 입지하는 기업도시는 지역 발전의 장기적 안목을 가지고 접근해야 한다”고 강조했다.

시민사회가 지적하는 특별법의 또 다른 문제는 특별법의 ‘초헌법적인 성격’이다. 특별법은 규제를 완화하고 민자를 유치하는 것이 목적이기 때문에 이를 방해하는 제도적 장치를 무시하기 일쑤다. 환경단체에 따르면 남해안특별법의 경우 개발계획이 승인되어 특별법으로 제정되면 42개 법률 86개 조항에 규정된 인·허가절차를 단 한번에 의제처리가 가능하다.

지난 2004년 국회에서 통과된 ‘기업도시특별법’의 경우에도 시민단체들은 기업도시법이 41개 법률 88개 조항을 의제 처리할 수 있도록 했다고 비판했다. 무분별한 개발과 환경파괴 등을 막기위해 마련된 기존의 법을 무력화 시키는 셈이다.  이에 대해 윤순철 경실련 시민감시국장은 “개발특별법에 명시된 내용들은 이미 규제완화의 정도를 넘어섰다”며 “이는 특별법을 통한 특혜법”이라고 비판했다. (시민의 신문 ㅣ 박성호 기자)