공공건설공사 입찰제도 개선에 관한 공청회 개최

공청회는 공공건설공사 입찰제도개선에 관한 각계의 의견을 청취하고, 관급공사 입찰과정의 부패와 예산낭비를 해소하기 위해 최저가 낙찰제 확대 시행과 턴키입찰제도 개선 및 공사비 원가 공개, 품셈제도 개선을 촉구하는 내용이 주요 내용임.

 

◈ 이날 공청회 발제에 나선 이원희 교수(경실련 예산감시위원회 위원장, 한경대)는 1990년 이후에도 건설분야의 부패는 계속 증가하고 있는 추세이며, 그 중에서 최근 경실련이 실시한 여론조사에서도 드러났듯이 공공공사 입찰과 관련된 부패가 가장 심각한 실정이다고 지적했다. 이처럼 건설부문의 경우 그 범위가 대단히 넓고 방대하며, 국민생활과 직결될 뿐만 아니라 가장 부패한 분야로 인식되고 있기 때문에 "깨끗한 사회"나 깨끗한 정부를 만들기 위해서 어느 나라를 막론하고 부패척결이 최우선 분야로 손꼽히고 있다며, 부패방지 측면에서 공공건설공사 입찰제도 개선에 관한 공청회 의의를 부여했다.

 

◈ 발제문의 주요 부분을 요약하면

 

1. 현행입찰제도의 문제점과 개선책

 

90년대 이후에도 건설분야의 부패는 계속 증가하고 있으며, 그 중에서도 공공공사 입찰 관련된 부패가 가장 심각하며 특히 2001년부터 도입시행하고 있는 최저가 낙찰제는 낙찰율을 보장해주고자 하는 정부의 단기적이고 즉흥적인 대책 남발로 제 기능을 수행하지 못하고 있으며, 당초 계획과 달리 확대를 유보하고 있는 실정이다.
최저가 낙찰제 공사를 제외한 대부분의 공공공사에 적용되는 적격심사제도는 예정가격을 누가 맞추느냐는 일종의 "복권당첨식 낙찰제도"이며 공사규모가 작을수록 높은 낙찰율을 보장해 주고 있기 때문에 예산낭비는 물론 수주만을 목표로 삼는 무자격 부실건설업체의 난립을 조장하고 부패를 유발하고 있음.
98년 이후 공공공사 입찰담합이 일시 수그러든 것처럼 보였지만, 최근 공정거래위원회의 조사결과에서도 드러났듯이 턴키공사의 고질적인 입찰담합이 자행되고 있으며 이에 대한 대책이 미흡한 실정이다.

 

1) 적격심사제도 문제점 및 개선책

 

적격심사제도는 입찰참가 희망업체의 공사수행능력을 종합적으로 심사, 평가하여 일정한 자격이 있는 자에게만 입찰참가자격을 부여하여 성실시공을 하는 제도인데, 최저가로 입찰한 순위로 젹격심사를 하여 기준 점수 이상인 자를 낙찰자로 결정하도록 하여 가격에 의해 사실상 낙찰자가 선정되고 있다. 따라서 입찰자는 PQ점수가 높다고 하더라고 최저가 입찰자가 아닌 경우 낙찰가능성이 낮게 되고 거의 제한적 최저가 낙찰제와 같이 운영되고 있다. 또 실제로 평가기준이 너무 낮아 대부분 업체가 만점을 받고 있으며, 이에 따라 만점받은 업체들끼리 「또 뽑기식」요행에 의한 낙찰이 불가피한 실정이다.
적격심사도 최저가 낙찰방식으로 개편하는 방안을 검토할 필요가 있다. 가격경쟁력이 있는 업체의 수주가능성을 높이도록 해야 한다.

 

2) 턴키방식문제점 및 개선책

 

■ 문제점

턴키방식의 경우는 설계와 시공을 분리하여 입찰에 부치는 턴키방식의 경우는 단일의 계약자가 설계와 시공을 함께 시공함으로써 책임소재를 일원화하고 민간의 설계기술발전에 기여하며 비용이 절감과 공기의 단축을 기하기 위해 도입되었다. 그러나 우리나라에서는 설계와 시공이 법적으로 분리되어 별도로 진행되고 있어 턴키공사는 불가능한 실정이다. 도로나 철도공사는 전체구간을 부분적으로 분할발주하고 있는 것도 턴키의 장점을 살리지 못하면서 공무원들의 공사개입을 보장하는 결과가 되고 있어 부정부패의 요인이 되기도 한다.

턴키의 경우는 설계심의와 관련하여 지금까지 많은 부패를 유발하고 있다. 턴키공사의 낙찰자 결정에서는 다른 선정기준에 비해 설계평가점수의 비중이 높고 대부분 초대형·고난도·고기술 공사위주로 하기 때문에 1천억원을 상회하는 경우가 많아 낙찰되지 않을 경우 설계비 부담도 크기 때문에 수주를 위한 설계심의위원들에 대한 로비가 극심해 질 수 밖에 없어서 설계심의의 공정성과 전문성이 떨어진 상태이다.

 

■ 개선책

 

턴키방식은 본래 취지나 장점들이 제대로 구현될 수 있는 제도적인 여건이 마련이 우선되어야 할 것이다. 그런 다음에는 소수의 전문가로 구성된 상설설계심의기구를 설치하여 전문성과 책임성을 강화하는 것이 필요하다. 또 기존의 낙찰자 선정방식은 당해공사 수행능력점수, 입찰가격점수 및 설계평가점수를 모두 합산하여 최고득점자를 낙찰자로 선정할 것이 아니라 1단계에서는 설계안의 적정성만을 평가하고 2단계는 입찰가격과 공사수행능력을 합산하여 최고득점자를 낙찰자로 선정하는 방식으로 한다면 과도한 로비는 줄어들 것이다. 그리고 기존의 초대형·고난도·고기술 공사에 턴키대안입찰방식을 적용하도록 강제하고 있는 대형공사입찰방법의 심의기준을 개정하여 턴키방식의 장점을 살릴수 있는 소규모 단순 반복공사나 건축공사 중심으로 턴키발주를 활성화하는 방향으로 전환할 필요가 있다.

 

3)최저가 낙찰제 확대 시행

 

공공공사 입찰계약과정의 부패발생의 원인은 첫째, 입찰방식의 결정단계에서는 먼저, 어떤 방식으로 하는냐에 따라 공사금액의 큰 차이를 보이고 있어서 입찰방법결정과정에서부터 발주청을 상대로 로비를 하게 된다. 최저가 낙찰공사의 경우 평균 낙찰가가 65% 수준이 되자 저가 낙찰을 피하기 위해 평균 낙찰가가 90%이상인 턴키 및 대안입찰을 대형건설업체들이 선호하게 되고 발주자는 발주자대로 저가낙찰에 대한 감리·감독 및 감사문제등을 우려 턴키 및 대안입찰공사나 공사의 분할발주를 선호하게 된다. 올해 턴키대안입찰공사가 사상최고치인 7조원을 기록한 이유도 이와 연관된다는 시각이 많다.

이러한 입찰방법결정단계에서는 근본적인 부패방지 대책은 건설업의 경쟁력 강화와 건설예산절감을 위해 도입시행되고 있는 최저가 낙찰제를 단계적으로 확대 하는 것이다. 재경부와 건교부등 관계부처가 공동으로 발표한 「건설업 경쟁력 강화대책(2000.8)」에서 선언한 것처럼 최저가 낙찰제 2001년에는 1천억원이상, 2002년에는 500억이상, 2003년에는 100억이상 공사등으로 단계적으로 최저가 낙찰제를 확대 시행하여야 한다. 최저가 낙찰제 확대를 위한 조건은 아래와 같다.

 

첫째, 이행보증시장의 개방

 

최저가 낙찰제 확대 시행을 위해서는 먼저, 건설공제조합의 독과점을 혁파해야 하며, 건설공사관련 보증시장의 구조개혁을 지속적으로 추진하여 부실한 건설회사 퇴출을 위해서라도 이행보증시장을 개방하여야한다.

둘째, 감점관련조항 삭제

감점조항을 삭제하여 우량 대형건설업체들의 최저가 낙찰제 공사 입찰참가가 이루어질 수 있도록 유도하여야 하며, 건설산업 구조조정 촉진이나 정부규제를 통한 물량배분 대신 시장경쟁 룰을 확립하고자 최저가 낙찰제를 도입한 취지에 역행하게 되므로 반드시 삭제되어야 한다.
 
셋째, 예정가격의 현실화를 위해 품셈을 폐지하고, 실적공사비 적산제도를 도입시행 

 

2. 관급공사 시장과 정부의 역할

 

공공공사의 시장 조건을 형성하는 정부의 역할은 부실시공을 방지하기 위한 규제강화와 건설업의 효율성 및 경쟁력 강화를 이한 규제완화와 시장경쟁원리의 도입이다. 정부가 시장경제의 회복과 규제완화를 주장하면서 건설업의 경쟁력 제고를 위해 최저가 낙찰제를 점진적으로 확대하고 감리기능을 제고하겠다는 하였지만 "저가 낙찰로 인한 부실공사"방지라는 명분으로 후퇴하고 말았다. 지금까지 정부공사의 입찰제도는 수없이 변경되어 왔으나, 암묵적인 담합구조로 인해 평균 낙찰율 90% 수준의 나눠먹기가 관행화 되었다는 비판을 면치 못하고 있다.

정부가 관급공사 입찰제도의 결정에 있어 고려해야할 요인은 첫째, 적격자 선정이다. 건설공사에서 가장 중요한 것은 유능한 능력자를 선정하는 일이다.
둘째, 품질의 보장이다. 건설의 경우는 일회성 작업이 아니고 이용하는 구조물이기 때문에 사후적인 품질 보장이 필요하다. 품질을 보장하기 위한 장치가 개발되어야 한다.
셋째, 예산의 절감도 중요하다. 좋은 제품을 싸게 구입한다는 것이 모순의 논리이지만 가능한 적은 비용으로 사업을 수행하도록 노력해야 한다..

 

3. 결론

 

건설에 있어서도 이제 장기적인 국가발전을 염두에 두면서 새로운 가치관을 정립해야 하며 그 가장 중요한 첫 걸음으로 최저낙찰제의 도입과 이의 정착에 필요한 부수적인 제도로서 이행시장활성화 그리고 품셈제도의 개선을 주장한다.

입찰분야의 부패를 방지하기 위해서는 산업전반에 걸친 정부·업계·시장의 역할을 새로이 정립하는 것이 중요하다. 

첫째, 정부는 최대 발주자로서 원칙에 충실하여 가장 싼값에 가장 좋은 품질을 제공할 수 있는 업체를 선정해야 한다. 더 이상 정부가 건설공사 물량을 건설업체에 배분하는 기능은 포기해야 한다.

둘째, 업계는 오직 싼 가격과 좋은 품질로 승부한다는 자세를 견지해야 한다.

셋째, 시장은 가격과 품질 면에서 경쟁력 없는 업체는 살아남을 수 없도록 치열한 경쟁을 유발하고 무능력한 업체에 대해서는 냉엄하게 퇴출시켜야 한다.