[월간경실련 2022년 대선특집호]

주거불평등 해소와 공공사업의 책임성 강화

김성달 정책국장

 

소득주도 성장, 혁신성장과 공정경제를 강조해왔던 문재인 정부는 임기말인 지금까지 국민과의 약속을 이행하지 못했다. 25차례의 부동산 실책으로 집값은 폭등했고 불공정한 불로소득주도 성장과 투기경제라는 국민적 비판도 커졌다. 지금도 각종 여론조사에 서 문재인정부 부동산 정책에 대해 ‘잘못하고 있다’라는 의견이 다른 정책에 비해 월등히 높게 나타난다. 이런 상황에서 진행되는 만큼 20대 대선이 어느 때보다 정책선거가 되길 국민들은 원하고 있다. 지금의 위기를 제대로 진단하고 해법 제시에서 나아가 구체적 실행방안과 의지를 경쟁하는 후보들의 모습을 기대하고 있다. 하지만 현실은 국민 기대와는 달리 역대 최악의 선거라는 평가와 함께 차악의 후보를 뽑아야 하는가 라는 우려도 존재한다.

경실련은 지금처럼 국민들의 삶이 힘들고 고통받는 현실에서 20대 대선이 공정선거, 정책선거로 귀결되어야 함을 재차 강조하지 않을 수 없다. 문재인정부의 부동산 실책을 바로잡아 국민들의 주거불평등을 해소하고, 국민세금으로 추진되는 공공사업의 정상화를 위한 개혁과제를 제시한다.

1. 개발사업의 공공성 강화

개발사업의 폐해는 항상 지적되어왔지만 관료와 정치권, 건설업계 등 토건세력의 카르텔과 관련 제도의 한계 등으로 해결되지 못한 채 더 심각해지고 있다. 단군이래 최대 부패스캔들이라는 대장동 부패사업, LH 등 공기업과 공직자 등의 투기의혹에 최근의 광 주 화정 아이파크 붕괴 사고까지 모두 개발사업의 문제를 고스란히 드러내고 있다.

첫째, 공권력을 동원하여 강제수용하고 용도변경해서 추진되는 공공사업의 공공성 강화

대장동 사업은 성남도시공사가 공권력을 동원하여 국민의 땅을 100% 강제수용하고 논밭임야 등을 개발가능한 아파트용지 등으로 용도변경하여 추진됐다. 택지수용 및 용도변경까지 택지개발촉진법이나 공공주택특볍법 등의 신도시 개발방식과 동일했다. 하지만 정작 사업수익을 결정짓는 택지분양, 아파트 분양 단계에서는 공공인 성남도시공사 주도가 아닌 화천대유라는 민간업자에게 개발이익이 쏠리도록 설계됨으로써 막대한 부당이득을 화천대유를 소유한 개인과 아파트 분양에 참여한 민간사업자, 부패한 정치인, 관료, 법조인 등에게 돌아갔다. 적용법도 도시개발법이다. 내용적으로는 강제수용, 용도변경 등 공영개발사업이었음에도 불구하고 관련법의 한계를 악용하여 부패사업으로 변질시킨 것이다. 철저한 검찰 수사를 통해 누가 부패설계의 주범인지 밝혀야 하는 것뿐 아니라 근본적인 제도개혁이 이루어져야 한다. 우선 공권력을 동원하여 땅을 수용하고 용도변경 등이 이루어지면 모두 공공개발로 규정하고 주택이 소비자에게 전달될 때까지 공공성이 보장되어야 한다. 이를 위해 강제수용 택지개발 사업을 공공과 민간이 공동으로 추진하는 것을 허용해서는 안된다. 모두 공공이 직접 개발하여 팔지않고 보유, 공공주택으로 공급해야 한다. 지금처럼 화천대유 등의 민간업자에게 택지를 팔아넘기는 것을 더이상 허용해서는 안된다. 공급되는 주택은 모두 토지임대건물분양, 30년 이상 장기임대 등으로 공급해서 무주택서민의 주거안정에 기여해야 한다. 토지는 팔지않고 건물만 분양하면 건축비는 전국 어디에서나 대동소이하기 때문에 분양원가 내역이 상세하게 공개되면 바가지 분양문제도 해결될 수 있다. 최근 국회와 정부는 대장동 방지법으로 민간업자의 수익을 10%로 제한하는 법, 강제수용택지 개발시 분양가상한제 적용을 통과시켰다. 하지만 둘다 강제수용택지 개발사업에 민간업자 참여를 허용하고 있어 근본해법으로 보기 어렵다. 무엇보다 수많은 땅을 강제수용해서 개발, 주택을 공급했음에도 불구하고 무주택서민들의 내집마련 기회가 늘어나지않고 자가보유율도 늘지 않는 현실을 볼 때 더 이상 민간업자에게 공공주택 공급을 맡겨서는 안된다.

둘째, 재개발·재건축·도시개발사업의 무분별한 용도 상향 금지와 개발이익 50% 환수

대장동처럼 민간업자에게 부당이득을 몰아주는 공급시스템을 개선하지 않는다면 공급확대책은 주거안정이 아닌 투기조장 집값상승으로 이어질 수 밖에 없다. 이는 개발관료가 더 잘 알고 있다. 그럼에도 공급확대가 집값을 안정시킬 것이라는 단순한 접근으로 재개발, 재건축 규제를 완화하고 있다. 여야 대선 후보들도 경쟁하듯이 규제완화와 공급확대를 강조하고 있다. 하지만 집값추이를 살펴보면 공급확대와 집값안정의 상관관계가 잘 읽혀지지 않는다. 집값이 하향안정됐던 이명박 정부, 박근혜 정부의 공급량은 문재인 정부보다 많지 않다. 역대 최고 물량을 공급했다는 문재인 정부에서 주택 자가보유율은 2019년 61.2%에서 2020년 60.6%로 하락했다. 코로나19 장기화와 대출규제 등으로 2020년 초 집값이 하락하다가 다시 반등했던 시점도 정부가 공공재개발 활성화, 용산정비창부지 개발 등 규제완화 공급확대책을 발표한 전후이다. 수도권 신도시 개발, 민간택지 분양가상한제 후퇴 등의 정책이 발표될 때도 집값은 상승했다. 지금의 공급시스템이 민간사업자나 토지주 등에게 막대한 불로소득이 돌아가도록 허용하기 때문이다. 정부가 국민으로부터 부여받은 인허가권을 동원하여 용도변경 및 용적률 증가를 허용해줄 경우에는 최소한 개발 전후 용적률 증가분의 50% 이상은 현물로 환수, 공공주택과 공공상가로 공급해야 한다. 정부나 대선후보 모두 공급확대를 위한 고밀개발 이 불가피하다며 용적률 증가를 강조하고 있다. 하지만 정작 중요한 민간업자와 토지주에게 쏠려있는 불로소득 환수 강화방안은 이전과 달리 크게 진전이 없다.

셋째, 민간후분양제 의무화 및 선분양시 분양가상한제 이행

이번 광주 화정 아이파크 16층 붕괴 사고는 다시금 후분양제 이행의 중요성을 보여준다. 시장경제에서 수억원 물건을 보지도 않고 구매해야 하는 선분양제는 소비자 피해와 부실시공, 투기조장 등을 부추기는 후진적 주택공급시스템이다. 참여정부는 후분양제 로드맵을 만들었고, 문재인정부는 공공아파트 후분양제를 강조했지만 지금까지 민간은 말할 것도 없고 LH도 후분양하지 않고 있다. 오히려 사전청약 시스템까지 도입하며 5년 후에도 입주하기 어려운 아파트를 대량 공급하고 있다. 하지만 매번 반복되는 부실시공 아파트 문제의 근본해법은 후분양 이행이다. 이번 붕괴사고도 만일 후분양됐다면 최소한 수분양자들의 피해는 없었을 것이다. 부실시공으로 인한 피해를 줄이기 위해서라도 원도급자의 철저한 관리감독이 있을 수 밖에 없다. 땜질식 처방으로 일관하지 말고 후분양이행 등의 근본제도 개선으로 이어져야 한다. 또한 어쩔 수 없이 선분양한다면 응당 강력한 분양가상한제를 적용, 바가지 분양에 따른 소비자피해와 집값상승을 차단해야 한다.

2. 무주택서민 주거권 강화
집값거품 제거와 함께 저소득층의 주거권 강화는 주거불평등 해소를 위한 핵심과제이다.

1) 소득 하위 20% 이하 무주택자 월평균 20만원 이상 주거비 지원

주거권은 헌법에 보장되어 있음에도 불구하고 우리 주변에는 열악한 주거환경에 노출되고 감당할 수 없는 주거비로 고통받는 국민들이 너무 많다. 더군다나 문재인 정부의 집값폭등이 전월세 가격까지 끌어올리는 결과로 나타나며 저소득 무주택서민들의 생존권까지 위협할 정도이다. 최소한 스스로 주거불안을 해소하기 어려운 소득 하위 20% 이하 무주택자들에게 주거비가 지급되어야 한다. 문재인정부에서 부양의무자 기준이 폐지되며 주거비 지원대상이 확대되었지만 2022년 기준 132만 가구에게 월평균 14만원 정도 지원될 예정으로 여전히 부족하다.

2) 공공주택 20% 확충 및 토지임대건물분양, 장기임대 등 다양화

공공주택 확보도 매우 시급하다. 경실련 조사결과 서민들이 원하는 장기공공주택은 전체 재고량의 5% 수준에 불과하다. 정부는 기존 다세대, 빌라 등의 주택을 매입하며 공공주택을 확대하고 있다고 강조했지만 지금처럼 집값이 폭등한 상황을 해결하지 않은 채 무리하게 주택을 매입하는 것은 예산낭비와 부패만 키울 뿐이다. 더군다나 LH, SH 등의 공기업이 존재하고 강제수용·용도변경·독점개발 등 3대 특권을 부여했음에도 불구하고 공공주택이 늘지 않는 이유는 공기업이 개발한 택지 절반이상을 민간에 매각하기 때문이다. 이제라도 공기업이 개발한 공공택지의 민간분양을 중단하고 지금 LH가 하는 사전청약도 즉각 중단, 토지는 한 평도 팔지 못하도록 해야 한다. 100% 공공이 보유, 토지임대 건물분양, 30년 이상 장기임대주택 등으로 공급해야 공공주택 재고량을 올릴 수 있다. 기존주택 매입 시에는 감정가가 아닌 경매가로 매입해야 예산낭비와 부패를 차단할 수 있다.

3. 공공사업 책임성 강화

문재인 대통령은 지난 2019년 11월 국민과의 대화에서 ‘성장률에 어려움을 겪더라도 부동산을 경기부양 수단으로 활용하지 않겠다’고 강조했다. 하지만 100조 규모의 예비타당성조사 면제, GTX 등 광역교통망 계획 발표, 신도시 개발 등의 무분별한 토건정책을 추진하고 있다. 국민세금이 투입되는 공공사업에 대해서는 예산낭비 우려없이 국민일자리 보장 등의 효과로 나타나도록 철저한 관리감독과 함께 제도개선이 필요하다.

1) 외국인노동자 불법고용 단속강화 및 고용부담금제 도입

정부는 대규모 공공사업을 통한 건설 일자리 창출 효과를 강조한다. 하지만 우리나라 건설현장에 내국인 노동자 비율은 점점 줄어들고 있고, 민간사업장은 더 낮다. 정부는 외국인노동자 쿼터제를 운영하며 노동자수를 제한하고 있지만 허술한 관리감독으로 상 당수 건설사들이 저임금 외국인노동자들을 불법고용하며 노동착취를 저지르고 있다. 불법고용된 외국인 노동자들의 숙련도도 떨어져 부실시공 우려도 더 클 수 밖에 없다. 불법다단계 하도급이 만연한 건설현장에서 인력알선업자인 ‘오야지’들이 데리고 다니는 불법체류자들이 대거 현장에 유입되면서 내국인노동자들의 진입조차 어려워지고 있어 심각한 문제이다. 따라서 외국인 불법고용 근절을 위한 정부의 단속 및 처벌강화가 매우 중요하다. 또한 외국인 고용부담금제 도입을 통해 외국인 불법고용을 방지해야 한다.

2) 공공사업 직접시공제 시행 100억이상 의무화(최소 30% 이상)

외국에서는 건설인력을 고용하지 않는 건설사를 브로커라고 하고 원도급사의 직접고용이 당연하다. 하지만 우리나라에는 삼성, 현대 등 재벌건설사들조차 건설인력을 직접 고용하지 않고 100% 몽땅 하청을 주고 있다. 재하도급은 불법이지만 하도급자도 쪼개 서 재하도급, 재재하도급 등 불법다단계 하도급이 만연하다. 이런 상황에서 원도급자에게 현장관리, 건설노동자 관리, 부실시공방지 등의 노력은 거의 기대할 수 없으며 어떻게 하면 하도급자를 쥐어짜서 이윤을 취할 수 있는지에 관심을 가질 수 밖에 없다. 광주 화정 아이파크 붕괴사고는 예고된 참사라고 보는 이유이다. 그런데도 붕괴참사 이후에도 정부와 정치권의 근본해법 목소리가 나오지 않는다. 더 이상 후진적 불법다단계 하도급을 방관해서는 안된다. 최소한 국민세금이 투입되는 공공사업에 대해서라도 반드시 원도급자가 건설노동자의 30% 이상 직접고용 하도록 의무화해야 한다.

3) 발주자 노무비·장비·자재대금 직접지급제 의무화 및 선급금률 10%로 인하

건설노동자들의 체불도 심각한 문제이다. 경실련 조사결과 최근 5년간 2조원 이상 임금이 체불된 것으로 파악되며, 장비와 자재대금까지 포함하면 5조원에 이를 것으로 예상된다. 일터에 출근, 일하고 제 임금을 받기는커녕 임금착취에도 모자라 임금체불까지 이어지면 건설노동자들은 신용불량자로 내몰리고 생존권을 위협받을 수 밖에 없다. 최소한 공공사업장에서라도 체불은 “0”이 되어야 하며 발주자가 원도급 건설사가 건설노동자에게 임금을 직접 지급하는 직접지급제가 의무화되어야 한다. 정부도 직접지급제를 약속했지만 정부의 임금지급시스템인 ‘하도급지킴이’나 ‘상생결제시스템’은 하도급자의 부도 등의 사태로 발생하는 임금체불 피해를 막지 못하는 실정이다. 특히 공사비의 최대 70%까지 조기지급하는 선급금제도는 구조적인 체불로 이어질 수 밖에 없는 만큼 대폭 축소되어야 한다. 건설현장 특성상 장비대, 노임, 자재비 등 대부분이 선금으로 지불될 수 없는 구조이다. 그럼에도 불구하고 선급금을 지불함으로써 재정 구조가 취약한 하도급업자의 경우 다른 용처에 사용해도 발주처가 관리감독하지 않기 때문에 결과적으로 체불을 유발하고 있다. 선급금률은 70%에서 10% 수준으로 인하해야 하며, 최대 20%까지 허용하도록 해야 한다.